第二章 恐怖活动组织和人员的认定
第十二条 国家反恐怖主义工作领导机构根据本法第三条的规定，认定恐怖活动组织和人员，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。
条文主旨
本条是关于国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖组织和个人和予以公告的规定。
立法背景
认定恐怖活动组织和人员是一项政策性、法律性要求很高，十分严肃的工作。通过认定并向社会公告恐怖活动组织和人员，可以及时划清界限，明确目标，有利于对所认定的恐怖活动组织和人员采取措施予以取缔、打击，对其资金或者其他资产予以冻结，并开展相应的国际合作。同时，也有利于教育宣传和组织动员群众同恐怖主义作斗争。对恐怖活动组织和人员予以认定，是国际上反恐怖主义斗争的通行做法。2011年10月全国人大常委会通过的关于加强反恐怖工作有关问题的决定确立了我国对恐怖活动组织和个人的行政认定制度。这次制定反恐怖主义法，在总结经验的基础上，将这一制度在法律中进一步作了细化规定。
条文解读
根据本条规定，国家反恐怖主义工作领导机构根据本法第三条的规定，认定恐怖活动组织和人员，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。本条规定的恐怖活动组织和人员的认定主体是“国家反恐怖主义工作领导机构”，即本法第七条规定在国家层面设立的负责统一领导和指挥全国反恐怖主义工作的领导机构，地方设立的反恐怖主义工作领导机构有权申请国家反恐怖主义领导机构认定恐怖组织和人员，但本身没有认定的权力。认定恐怖活动组织和人员的标准是“本法第三条的规定”。本法第三条规定了恐怖活动组织和恐怖活动人员的定义。本法所称恐怖活动组织，是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。本法所称恐怖活动人员，是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。需要注意的是，本法第三条中对“恐怖主义”和“恐怖活动”也分别规定了定义，在认定恐怖活动组织和恐怖活动人员时，也需要把握好恐怖主义和恐怖活动的定义。尤其是恐怖活动中组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的行为，如杀人、爆炸、放火等，是否属于恐怖活动，关键要看其性质和犯罪的目的。恐怖活动犯罪是以实现其政治、意识形态等目的而实施的恐怖主义性质的犯罪。弄清这一点，是认定恐怖活动组织和人员的前提条件。根据本条规定，国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织和人员后，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。国家反恐怖主义工作领导机构设有办事机构，负责通过适当的形式公告国家反恐怖主义工作领导机构认定的恐怖活动组织和人员。在国家层面对恐怖活动组织和人员进行认定和予以公告，向社会宣示，能够使人民群众认清恐怖活动组织和人员的性质和真实面目，提高警惕和防范的针对性，能够使恐怖活动组织和人员的有关信息公之于众，难以藏身，限制其活动范围和活动能力，能够使相关机构有针对性地开展防范工作，如金融机构冻结这些恐怖活动组织和个人的资金或者其他资产等，同时，这也是进一步加强国际合作，有力打击国际恐怖犯罪活动的需要。
在实践中需要注意的是，一是国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织和人员的认定，要严格按照本法的规定掌握。因为一旦认定为恐怖活动组织和人员，就是被圈定为打击和防范恐怖活动犯罪的重点对象，因此要防止发生认定上的失误；二是要做到及时公告。因为恐怖活动组织和人员，无时不存在危险性，他们很可能随时都在策划并实施各种难以预料的恐怖活动犯罪，及时将他们公之于社会，能及时引起全社会对他们的警惕和防范，甚至能及时有效地挫败其实施恐怖活动犯罪的阴谋。
第十三条 国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构对于需要认定恐怖活动组织和人员的，应当向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。
条文主旨
本条是关于有关部门向国家反恐怖主义工作领导机构申请认定恐怖活动组织和人员的规定。
立法背景
对恐怖活动组织和人员的认定，是一个重要的政策和法律问题。根据本法第十二条的规定，对恐怖活动组织和人员由国家反恐怖主义工作领导机构进行认定。相应地，需要明确哪些部门有权向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定恐怖活动组织和人员的申请。同时，反恐怖主义工作的一个重要要求就是做到及时发现、及时处置和及时打击。所以，对于需要认定恐怖活动组织和人员的，向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定申请，是相关部门承担的重要职责。
条文解读
本条规定向国家反恐怖主义工作领导机构提出认定恐怖活动组织和人员的申请主体是“国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构”。这些部门在按照本法规定开展反恐怖主义工作的过程中，根据其职责分工，在办理案件和进行防范、情报、调查、外交等工作中，遇到需要认定恐怖活动组织和人员的情况时，应当及时向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。本条的这一规定，也是对这些部门在恐怖活动组织和人员的认定工作中，强化其履行相关职责的一种要求性的规定。由于公安机关、国家安全机关、外交部门和地方反恐怖主义工作领导机构的工作性质和特点不同，在申请认定恐怖活动组织和人员方面，其分工也有所不同。公安机关主要负责对国内的恐怖活动犯罪开展刑事侦查工作，相应地，公安部主要就需要认定的国内的恐怖活动组织和人员向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请；国家安全机关主要负责对危害我国的境外恐怖势力开展情报及相关侦查工作，相应地，国家安全部主要就需要认定的境外的恐怖活动组织和人员向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。在国际反恐怖主义工作中，联合国安理会通过决议认定一些恐怖活动组织和人员，并要求有关国家在其境内采取相应行动，有的国家也可能通过外交途径就认定相关恐怖活动组织和人员向我国提出请求，在这种情况下，主要由外交部根据本法的有关规定，对需要认定的有关恐怖活动组织和人员向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。此外，地方反恐怖主义工作领导机构在上级的领导和指挥下，负责本地区反恐怖主义工作。对于在地方反恐怖主义工作中发现需要认定恐怖活动组织和人员的，应当层报，由省级反恐怖主义工作领导机构向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请。国家反恐怖主义工作领导机构在接到有关部门的申请后，应当及时对申请材料进行审查，作出是否认定恐怖活动组织和人员的结论。
在实践中需要注意的是，本条的规定，实际上也是对负有反恐怖主义工作相关职责的部门提出的一项职责要求。这些部门应当对这项工作高度重视，在开展反恐怖主义工作中，对于需要申请认定的恐怖活动组织和人员，应当及时向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请，以保证及时向社会进行宣示，对所认定的恐怖活动组织和人员及时采取措施予以取缔、打击，对其资金或者其他财产予以冻结，并开展相应的国际合作。
第十四条 金融机构和特定非金融机构对国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报告。
条文主旨
本条是关于金融机构和特定非金融机构对公告的恐怖活动组织和人员的资产立即冻结并报告的规定。
立法背景
任何恐怖活动组织和人员，在筹划和实施恐怖活动时，都需要一定经济支撑和经济来源，有时，他们的经济来源的多少，甚至在某种程度上决定了他们所实施的恐怖活动犯罪的规模、形式和危害性。根据这些年来国际国内在同恐怖主义犯罪活动作斗争中的实践经验，通过冻结恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，遏制恐怖活动组织和人员利用金融体系或者特定非金融体系进行恐怖主义融资，尽可能地断绝恐怖活动组织和人员的经济来源，对于有效开展反恐怖主义工作，防范和制止恐怖活动，具有十分重要的意义。2006年全国人大常委会制定反洗钱法，对涉恐资金监控作了规定。2011年全国人大常委会通过的关于加强反恐怖工作有关问题的决定，在我国确立了对公告的恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产予以冻结的制度。规定这一制度，也是我国更好地履行联合国安理会有关决议要求的具体举措。这次制定本法，在总结实践经验的基础上，对关于加强反恐怖工作有关问题的决定的这一制度经过完善后纳入本法。本法对国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织和人员，作了明确的规定，目的就是将这些恐怖活动组织和人员公之于天下，以使社会对他们进行防范和斗争。金融机构和特定非金融机构则负有立即冻结相应资金或者其他资产的法定义务。
条文解读
本条规定了金融机构、特定非金融机构对公告的恐怖活动组织和人员的资产立即予以冻结并报告的义务。本条规定的“金融机构”，是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公私、期货经纪公司、保险公司等；“特定非金融机构”，主要是指房地产经纪、贵金属交易、珠宝交易以及律师、公证、会计、审计等中介服务等。“资金”是指银行账户或者其他金融活动中的来往资金，包括人民币和外汇资金等。“其他资产”，是指资金以外的其他动产或者不动产等。本条的规定是一项针对恐怖活动组织和人员活动需要经费的特点，切断其经济来源的重要措施。恐怖活动组织和人员为了筹集活动经费，往往会通过各种渠道和方法进行，其中有的是利用银行账户或者其他金融活动来进行资金的转移，有的则利用动产、不动产交易、金银珠宝交易以及中介服务等隐瞒资金的性质、来源，从而转移资金作为恐怖活动经费。根据本条规定，国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构对国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织和人员进行公告，在法律上立即产生要求金融机构和特定非金融机构对所公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产进行冻结的法律后果。金融机构和特定非金融机构在经营活动中一旦发现上述资产，应当立即采取措施予以冻结。这种冻结不是一次性的，金融机构和特定非金融机构无论在什么时间发现上述资产，都应当立即采取措施予以冻结。此外，本条还规定了金融机构和特定非金融机构在冻结后的报告义务。金融机构和特定非金融机构对国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产进行冻结后，还应当按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报告，以使相关部门及时掌握所冻结的资产的状况，并相应采取防范和调查等措施。根据反洗钱法的规定，中国人民银行为我国的反洗钱行政主管部门。
需要说明的是，在全国人大常委会通过的关于加强反恐怖工作有关问题的决定中，规定的是国务院公安部门在公布恐怖活动组织及恐怖活动人员名单时，应当同时决定对涉及有关恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产予以冻结。公安部作出冻结决定后，由有关金融机构执行。而根据本法的规定，在国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告恐怖活动组织和人员时，公安部不再需要相应作出冻结决定。金融机构和特定非金融机构根据本法的规定，在国家反恐怖主义领导机构的办事机构一经公告恐怖活动组织和人员后，就应当采取相应的冻结措施。因此，这一规定，是法律直接赋予金融机构和特定非金融机构采取相应冻结措施的职责。有关金融机构和特定非金融机构，应当采取有效措施，做到准确、及时地监测、确定被公告的恐怖活动犯罪组织和个人的有关经济往来信息，对有关资金或者其他资产依法采取予以冻结的措施。还需要注意的是，金融机构或者特定非金融机构在冻结国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产时，如果由于同名同姓等原因造成了工作上的失误，对与恐怖活动组织和人员无关的资金或者其他资产予以冻结的，有关人员可以直接向作出错误冻结的金融机构或者特定非金融机构提出异议或者申请，经金融机构或者特定非金融机构经核对发现确属错误冻结后，及时予以纠正。
相关规定
《中华人民共和国反洗钱法》。
第十五条 被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核，作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定。
国家反恐怖主义工作领导机构作出撤销认定的决定的，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告；资金、资产已被冻结的，应当解除冻结。
条文主旨
本条是关于被认定的恐怖活动组织和人员的救济程序及处理措施的规定。
立法背景
认定恐怖活动组织和人员是一项政策性、法律性要求很高，十分严肃的工作。通过认定并向社会公告恐怖活动组织和人员，可以及时划清界限，明确目标，有利于对所认定的恐怖活动组织和人员采取措施予以取缔、打击，对其资金或者其他资产予以冻结，并开展相应的国际合作。同时，也有利于教育宣传和组织动员群众同恐怖主义作斗争。鉴于恐怖活动组织和人员的认定涉及相关组织、人员的财产等权利，有关组织和人员对认定不服的，根据本法第六条关于依法反恐，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益的规定的要求，赋予其相应的救济措施是必要的。这样规定，是避免一旦发生错误认定的有效纠错机制，有利于依法、准确地打击恐怖主义犯罪活动、有利于保障有关组织、人员的合法权益，同时也是对反恐怖主义工作进行严格把关的一个重要途径。
条文解读
本条第一款是关于被认定的恐怖活动组织和人员的相关救济程序的规定。根据本款规定，被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构申请复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核，作出维持或者撤销认定的决定。复核决定为最终决定。这里规定的复核，是针对相关组织和人员提出的对被认定为恐怖活动组织和人员的决定不服而要求予以复核的申请，对原决定进行审查核实并作出复核决定的活动。本款规定包括申请主体、复核程序、复核决定以及复核决定的效力等几个方面的内容，具体来说：一是，申请主体，即有权提出复核申请的，是被认定的恐怖活动组织和人员。根据本法第十二条的规定，国家反恐怖主义工作领导机构根据本法第三条关于恐怖活动组织和恐怖活动人员定义的规定认定恐怖活动组织和人员。根据本法规定，这些被认定的恐怖活动组织和人员对认定不服的，有权申请复核。需要注意的是，根据本法第十三条的规定，国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构对于认为需要认定为恐怖活动组织和人员的，经向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请后，由后者决定是否认定为恐怖活动组织和人员。如果相关申请未被认可的，国务院公安部门、国家安全部门、外交部门和省级反恐怖主义工作领导机构等可以通过内部工作程序提出意见，但不能依据本条规定申请复核。本条规定的复核申请主体仅限于被认定的恐怖活动组织和人员。二是，复核的程序。根据本款规定，相关组织和人员对认定不服的，可以通过国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构提出复核的申请。办事机构接到复核申请后，对于符合本法规定的，及时报请国家反恐怖主义工作领导机构处理。对不服认定决定的申请，由国家反恐怖主义工作领导机构，即原决定机关进行复核。国家反恐怖主义工作领导机构应当及时进行复核。复核时应当核实相关组织和人员是否符合本法第三条关于恐怖活动组织、人员的定义，是否存在被误认为恐怖活动组织和人员的情况。比如，对于根据联合国有关决议等认定的恐怖活动组织、人员，可能存在因为收到的相关信息不全面等原因而发生误认。三是，关于复核的决定。根据本款规定，国家反恐怖主义工作领导机构经复核后，作出维持认定或者撤销认定的决定。即对事实清楚，符合法律规定的认定条件的，应当作出维持认定的决定。对确属误认等不符合本法规定的认定条件的，应作出撤销认定的决定。四是，复核决定为最终决定。对国家反恐怖主义工作领导机构的复核决定不服的，不能提起行政复议或者行政诉讼，复核决定为最终决定。
本条第二款是关于撤销认定的处理措施的规定。包括公告和资产解冻两个方面的内容。根据本法第十二条、第十四条的规定，国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织和人员的，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。金融机构和特定非金融机构对于公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结并按照规定及时报告。以上规定，是被认定为恐怖活动组织、人员的直接法律后果。相关认定被撤销的，也应当对上述后果及时作出相应处理，恢复其合法状态。根据本款规定，国家反恐怖主义工作领导机构撤销认定的决定作出后，国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构应当予以公告，以使社会及时知晓；对于有关组织和个人的资金或者其他资产已被金融机构、特定非金融机构或者司法机关依法冻结的，则应当依法解除冻结。
需要指出的是，本法第十六条规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员。对于人民法院依法认定的恐怖活动组织和人员，对认定不服的，其救济应适用刑事诉讼法的规定，不适用本条规定的复核程序。
第十六条 根据刑事诉讼法的规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员。对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，适用本章的有关规定。
条文主旨
本条是关于对恐怖活动组织和人员进行司法认定以及与行政认定相衔接的规定。
立法背景
根据本法第十二条的规定，国家反恐怖主义工作领导机构认定恐怖活动组织和人员，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。这是对恐怖活动组织和人员进行行政认定的规定，是在2011年10月29日全国人大常委会通过的关于加强反恐怖工作有关问题的决定中规定的恐怖活动组织及恐怖活动人员名单认定制度的基础上，总结实践经验，经进一步完善后在本法中作出的规定。在反恐怖主义工作中，除国家反恐怖主义工作领导机构对恐怖活动组织和人员进行认定外，人民法院审判恐怖活动犯罪案件，对案件中的恐怖活动组织和人员，不可避免地存在在判决中依法予以认定的问题，需要在本法中对此作出明确规定。同时，人民法院认定恐怖活动组织和人员，认定结果主要体现在判决书中，宣告判决虽然是公开的，但是不具有对社会公告的效力。因此，对于判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，也需要作出衔接性的规定。
条文解读
根据本条规定，人民法院认定恐怖活动组织和人员，应当根据刑事诉讼法的规定，由有管辖权的中级以上人民法院认定。根据刑事诉讼法的有关规定，恐怖活动案件的一审由中级人民法院管辖，如果案件是全省（自治区、直辖市）性的重大刑事案件或者全国性的重大刑事案件，由高级人民法院或者最高人民法院管辖。被告人不服地方各级人民法院第一审的判决、裁定，有权向上一级人民法院上诉。人民检察院认为确有错误的，应当向上一级人民法院提出抗诉。已过法定期限没有上诉、抗诉的第一审判决、裁定和人民法院作出的第二审判决和裁定，是发生法律效力的判决和裁定。根据上述规定，对恐怖活动案件，只有中级以上人民法院能够行使管辖权。因此，本条规定由中级以上人民法院对恐怖活动组织和人员进行司法认定。
根据本条规定，人民法院依法认定恐怖活动组织和人员，是在审判刑事案件的过程中进行的。这里所规定的“审判刑事案件”，主要是指人民法院审判涉嫌恐怖活动犯罪的刑事案件。根据本法和刑法的相关规定，涉嫌恐怖活动犯罪的案件，具体包括组织、领导、参加恐怖组织罪，带有恐怖主义性质的杀人、放火、爆炸、投放危险物质、劫机、劫持人质等暴力犯罪，准备实施恐怖活动的犯罪，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动犯罪，非法持有宣扬恐怖主义的物品犯罪；强制他人穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志犯罪，帮助恐怖活动的犯罪等。人民法院在审判上述刑事案件过程中，在认定案件事实的同时也会对有关恐怖活动组织和人员作出认定。需要注意的是，人民法院在审判刑事案件的过程中认定恐怖活动组织和人员，除依照刑法的相关规定外，还应当符合本法第三条关于恐怖活动组织、恐怖活动人员定义的规定。本法第三条第三款规定，恐怖活动组织是指三人以上为实施恐怖活动而组成的犯罪组织。第四款规定，恐怖活动人员是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。具体内容在第三条释义中已经阐释，在此不再赘述。
本条还对司法认定恐怖活动组织和人员后如何公告进行了规定。人民法院认定的恐怖活动组织和人员，在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，适用本章的有关规定。也就是说，通过公安部、省级反恐怖主义工作领导机构等部门向国家反恐怖主义工作领导机构提出申请，由国家反恐怖主义工作领导机构予以认定后，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。需要注意的是，人民法院在审判刑事案件过程中认定的恐怖活动组织和人员，不必要都报国家反恐怖主义工作领导机构再予以认定并由其办事机构予以公告。只有对于其中需要予以公告，以便采取相应的取缔、资产冻结及国际合作等措施的，才根据本章对于认定和公告的规定，由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告。
相关规定
《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十条、第二十一条、第二十二条、第二百一十六条、第二百一十七条、第二百四十八条。