3　诉不履行法定职责案件重复起诉问题的认定——会昌县周田镇周田村陈屋三小组诉会昌县人民政府不履行林业行政登记法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江西省赣州市中级人民法院(2013)赣中行终字第22号行政判决书

2.案由:诉政府不履行林业行政登记法定职责

3.当事人

原告(上诉人) :会昌县周田镇周田村陈屋一组、二组、三组(以下简称陈屋三小组)

被告(被上诉人) :会昌县人民政府

【基本案情】

原告陈屋三小组于2011年12月8日以前多次向被告会昌县政府提出颁发新证的申请，被告均以涉案的土地已被征收国有为由，未向原告颁发新的山林权证书，并且均是以信访事件进行处理。后陈屋三小组以全体村民代表的名义于2011年12 月8日向会昌县政府提出颁发新的山林权证书的申请，会昌县政府在法定期限内未颁发新证，也未给予书面答复。原告三小组于2012年4月10日提起行政诉讼，其诉讼请求:判令会昌县政府依法履行发证的法定义务和职责。诉讼的主要理由是:“原告持有会昌县政府1981年颁发的会林证字第0017801号《江西省会昌县山林所有权执照》，因换发新证，多次要求会昌县政府登记林地颁发新证，相关部门均未按程序进行办理。无奈，原告于2011年12月8日向被告提出发证的书面申请，被告既不发证也不作书面答复，而是告知原告到会昌县林业局去过问一下。”2012年7月4日原告以有其他证据需要调取为由当庭申请撤诉。瑞金市法院遂于2012年7月4日作出(2012)瑞行初字第6号行政裁定书:准许撤回起诉。此后原告人又于2012年7月16日以陈屋三小组的名义向会昌县政府要求颁发新的山林权证或者其他土地权属证书。会昌县政府在收到该份颁证申请书之后，在法定的期限内未给原告颁发新证书，也未给予书面答复。2012年9月26日原告再次提起行政诉讼。

【案件焦点】

行政相对人对诉行政机关不履行法定职责案件撤诉后，又以行政机关未对其重新要求履行法定职责的申请作出行政行为为由再次起诉，是否属于以“同一事实理由”重复起诉的情形，人民法院是否应予以受理。

【法院裁判要旨】

江西省寻乌县人民法院认为，原告的行为属于人民法院裁定原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的情形，违反了“撤回起诉，无正当理由再行起诉”的规定，据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条、第四十四条第一款第(九)项规定，裁定驳回原告会昌县周田镇周田村陈屋一组、陈屋二组，陈屋三组对被告会昌县人民政府的起诉。

江西省赣州市中级人民法院认为，上诉人第一次起诉的主要理由是:上诉人因换发新证，多次要求政府登记颁发新证，相关部门均未按程序进行办理。无奈，上诉人向被上诉人提出发证的书面申请，被上诉人既不发证也不答复，而是告知上诉人到会昌县林业局去过问一下。上诉人第二次起诉的主要理由是:原告已向被告政府提出了申请，而且已经把申请书给了被告，被告没有履行职责;被告已经受理，应当在两个月内作出答复，但是，被告没有履行发证和告知原告不予发证的理由，被告也没有提供相关的批准文件和征用土地的协议书。上诉人第二次起诉的理由与第一次起诉的理由不完全一致，即不属于法律规定的无正当理由再行起诉的情形。上诉人撤诉后重新起诉，具有不同理由，重新起诉具有正当理由，原审法院应当审理。原审法院认定事实部分有误，适用法律错误，程序及处理不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项[2]，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下:

一、撤销江西省寻乌县人民法院于2012年12月18日作出的(2012)寻行初字第3号行政裁定书。

二、本案由寻乌县人民法院继续审理。

【法官后语】

重复起诉问题行政诉讼与民事诉讼相比较为特殊，对民事诉讼中重复起诉问题相关理论研究较为全面，而有关行政诉讼中的重复起诉问题则较欠缺，且传统的行政诉讼中的重复起诉理论研究仅立足于作为型的行政行为，对于涉及不作为重复起诉问题则更少有问津。不履行法定职责案件作为行政诉讼的近几年突增行政诉讼案件，涉及诉行政机关不履行法定职责案件的重复起诉问题已成为司法实务急需解决的问题。

对行政机关不履行法定职责案件，原告撤诉后，行政机关仍未履行法定职责或作出答复，原告对行政机关不履行法定职责再次提起诉讼的，不属于以“同一事实理由”重复起诉，主要理由有:

一是行政机关不履行法定职责具有状态的持续性。一般行政行为一经作出便具有确定力，行政行为处于“完成状态”，但行政机关不履行法定职责的状态处于“进行状态”，具有持续性。行政机关不履行法定职责这一特性决定了其与一般行政行为重复起诉的认定存在差异。由于不履行法定职责的行为具有持续性，原告对行政机关不履行法定职责案件撤诉后，是对前一时段行政机关不履行法定职责的起诉;而再次对行政机关不履行法定职责提起诉讼，是对另一时段的行政机关不履行法定职责提起诉讼，相当于原告提起新的诉讼。虽然诉讼的标的与原起诉一致，原告起诉的事实理由也同为“行政机关不履行法定职责”，但后一阶段行政机关不履行法定职责较前一阶段行政机关不履行法定职责应作为一种新的事实理由，其不属于以“同一事实理由”提起诉讼。

二是行政机关不履行法定职责具违法的连续性，不能因原告的撤诉而合法化。不履行法定职责是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，对法律法规规定由其处理的事项拒绝处理或拖延处理。行政机关不履行法定职责会使行政相对人应当享有的合法权益被剥夺。撤诉是原告放弃或处分自己诉讼权利的行为，也是原告放弃其诉讼请求的一种方式，鉴于不履行法定职责具有违法的连续性，行政机关不履行法定职责的违法性并不能基于行政相对人的撤诉而合法。行政诉讼案件一般由于行政机关的主动作出的行政行为而引起的行政争议，但产生不履行法定职责的争议是由行政相对人申请引起的。行政相对人撤诉后，但其要求行政机关履行法定职责申请仍然存在，行政机关仍应对该申请应依法履行法定职责，或作出相应的答复。

三是人民法院受理行政相对人撤诉后对行政机关不履行法定职责再次起诉，符合行政诉讼的立法宗旨。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的宗旨是基于行政行为以实现现行决策目标为宗旨，通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的目的，因而一经作出，其内容即具有以国家强制力为保障的确定力、拘束力、执行力。为确保国家行政管理秩序的稳定性，在原告放弃诉讼请求得到准许的情况下，不得再行政起诉。[3]由此可知，当时出台该司法解释主要是针对行政机关作为类的行政行为，而并未涵括行政机关不作为行为，如诉行政机关不履行法定职责案件。在立法上，应当始终追求充分保护当事人诉权和防止当事人滥用诉权之间的平衡，司法解释同样应当遵循这个原则。[4]法律禁止重复起诉是为防止行政相对人滥用诉权，影响行政效率，浪费诉讼资源。因行政机关不履行法定职责，实质上是一种违法行为，也是官僚作风的体现，赋予行政相对人对行政机关不履行法定职责再次提起诉讼的权利，更有利于监督行政机关依法行政，端正其工作作风，从依法治安层面而言，其长远效果应有利于提高行政效率，节约诉讼资源。

编写人:江西省赣州市中级人民法院曾照旭