2．毛泽东对人民代表大会制度的最初设计是怎样的？

这里主要介绍毛泽东在中华人民共和国成立前关于人民代表大会制度的一些最初论述，可以分为以下几个阶段。

（1）1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中首次提出了以人民代表大会制度作为新民主主义政权组织形式的构想。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”一般认为，这是人民代表大会制度的最初表述，也是人民代表大会制度的理论起点。他的论述是这样的：“所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新三民主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。”

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关于毛泽东提出人民代表大会设想的时间问题

一般认为，最早提出“人民代表大会”的概念，应该是毛泽东1940年在《新民主主义论》一文中。然而，十几年前复旦大学博士生杨建党（现为副教授，执教于华东师范大学）在其博士论文中提出，在《新民主主义论》原文中，并没有这个概念，而用的是“国民大会、省民大会、县民大会、区民大会、乡民大会”的说法。这可以以1952年前出版的《毛泽东选集》或者《新民主主义论》单行本为证。杨建党在论文中还提出了若干重要旁证。据考证，“人民代表大会”这个概念，最早出现在1945年毛泽东所作的党的七大报告《论联合政府》一文中。之所以出现1940年一说，是由于1952年为了出版新的《毛泽东选集》，毛泽东本人对《新民主主义论》原文进行了修改的缘故。这个事情是杨建党的导师复旦大学政治学教授、人大制度研究专家浦兴祖同志于2017年9月在一篇短文《究竟何时首提“人民代表大会”概念？》中公布的。我个人觉得，这个说法即使是符合实际的，也不能否认毛泽东早在1940年前后已经酝酿甚至是形成了关于人民代表大会制度的思想。而这从他解放初期修订《新民主主义论》文稿时毅然将人民代表大会制度这个概念写入文稿的情况可以看出来。这一点，如果我们考虑到《新民主主义论》一文发表时所面对的读者包括了国民党人士，其用语需要照顾抗日统一战线的需要，就更容易理解了。

（2）1945年4月，毛泽东在党的七大报告《论联合政府》中讲道：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”他还指出：“中国现阶段的历史将形成中国现阶段的制度，在一个长时期中，将产生一个对于我们是完全必要和完全合理同时又区别于俄国制度的特殊形态，即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和职权形态。”也就是说，由于中国的历史和现实与俄国情况不同，中国将要形成的国体（国家形态）和政体（政权形态）将会呈现出不同于俄国的样式，具有自己的特色。

（3）1945年7月，毛泽东与民主人士黄炎培先生在延安窑洞里进行过一次有名的谈话，史称“窑洞对”。当时，黄先生担心共产党夺取政权以后能否跳出“其兴也勃、其亡也忽”的历史周期率。毛泽东则信心满满地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”其中核心问题就是这个“民主新路”问题。所谓民主新路，有两个方面，一是“人人起来负责”即让人民当家作主；二是“让人民来监督政府”。其实，这两方面也就是人民代表大会制度的核心功能。我认为，这是我们理解人大制度设计初衷的根本问题，而人大制度可以说正是这个民主新路的制度化成果。

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关于“窑洞对”

为了把人大监督问题说清楚，我们先看一段毛泽东在1945年7月的谈话。这段谈话是毛泽东在抗日战争胜利前夕对率团到延安考察的民主人士黄炎培先生讲的，由于是在延安的窑洞里谈的，在历史上被称为“窑洞对”。当时，黄炎培坦率地说：“我生六十多年来，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’，一人、一家、一团体、一地方，乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死觅取一生。既而环境渐渐好转了，精神也渐渐放下了。有的因为历史长久，自然地惰性发作，由少数演变为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有为了区域一步步扩大，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲所驱使，强求发展，到干部人才渐渐竭蹶、艰于应付的时候，环境倒越加复杂起来了，控制力不免薄弱了。一部历史‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”听了黄先生的话，毛泽东满怀信心地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这段话，其核心意思是毛泽东设计的民主新路。应该说，也就是毛泽东对人民代表大会制度设计的初衷。这条民主新路有两个最基本的方面，第一是人民当家作主，即人人起来负责；第二是组织人民对政府（国家机关）进行监督，即让人民来监督政府。应该说，我们的人民代表大会制度就是按照这样的理念设计的；而人民代表大会最基本的功能也就是这样两个方面，即它既是人民当家作主的机关，也是人民监督国家的机关。应该说，毛泽东的这段论述，至今仍然是无法逾越的真理。而且至今，我们仍不能说已经完全走出了这条民主新路，也不能说我们已经完全跳出了这个历史周期率。关于毛泽东的这段论述，习近平总书记近年来多次谈及，告诫我们千万不要忘记。

（4）1948年至1949年中华人民共和国成立前夕，毛泽东、周恩来等老一辈革命家对人民代表大会制度有许多论述。除了毛泽东的论述以外，周恩来的论述最为丰富和具体。例如，1949年9月7日，周恩来指出：“关于政权制度方面，大家已经同意采用基于民主集中制原则的全国人民代表大会的制度。现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫作大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生出来的会，我们就叫作会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。”9月22日，他指出：“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度，它完全不同于旧民主的议会制度，而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟。”“苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院。”这是因为苏联是个多民族的国家，少数民族的数量很大，如不成立民族院将不能完备地表现出民族平等。“而中国的少数民族的人数只占全国人口的十四分之一，可以不成立民族院，但在人民代表大会中，少数民族代表按人口的比例数要大于汉族代表的比例数。”此外，苏联只是工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟，这也是不同的。

（5）1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”这是对国体的概括和总结。这个国体加上前面已经论述过的人民代表大会制度这个政体，就构成了我们新中国政治的基本面貌。

（6）1949年9月，毛泽东在全国政协会议第一届全体会议上发表题为《中国人民站起来了》的讲话指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。中国人民政治协商会议在自己的议程中将要制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中国人民政治协商会议的共同纲领，选举中国人民政治协商会议的全国委员会，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽，决定中华人民共和国国都的所在地以及采取和世界大多数国家一样的年号。”

从以上论述我们大致可以看到毛泽东关于人民代表大会制度的最早的一些思想。这些思想对于我们理解人民代表大会制度的设计初衷，至今仍然具有十分重要的意义。