第二节 我国突发公共卫生事件应急处置组织体系

一、突发公共事件应急管理组织体系构建的原则

2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第4条规定，我国建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的公共危机管理体制。

1．统一领导与分级负责

统一领导是指我国的公共危机管理体制是在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府分级负责，依法开展公共危机管理工作。可以看出，统一领导至少包含政治架构和行政架构两层含义。从我国宪法来看，党在国家政治生活中处于领导地位，因此，政治架构上，政府的公共管理活动，包括突发公共事件应急管理，都要在党委的统一领导下进行。行政架构则是指很多重大突发事件应急管理实践统一由中央政府（国务院）来领导。

危机的规模、破坏性各异，危机的严重级别也不同，《应对法》将我国应急管理的突发事件分为“特别重大、重大、较大和一般”四级。公共危机类型繁杂，我国地域辽阔、人数众多，如果所有危机均由中央政府统一处理，危机管理的滞后效应将导致损失成倍地增长。因此，需要在“统一领导”的原则下“分级负责”，即不同级别的危机事件，由不同级别的政府权力机构及其职能部门，遵照宪法、法律、法规等规章制度及其自身职权范围进行管理。

从这个角度看，统一领导在分级管理的要求下，又呈现出行政区域特性，即危机应对的统一管理以一定的行政区域为单位，凡在某行政区划内的突发公共事件应急管理都应该由当地政府统一管理。

2．综合协调

一方面，政府行政机构及其职能部门都具有其本身的权责体系，突发公共事件应急管理只是政府公共事务管理的一部分；另一方面，公共危机具有社会性和系统性的特点，对公共危机的处理通常超出一个职能部门或一个地方政府的权责范围或应对能力；同时，通常情况下，应急管理所需的资源不会集中于一个或几个政府职能部门，因此，应急管理的综合协调就显得尤为重要。在我国，综合协调的实质是建立突发公共事件应急管理的专门机构，在必要的时候，它有权力协调不同的职能部门或不同级别的政府机构，有能力调度应对突发事件所需的资金、物资、信息、技术以及紧急救援队伍、设施等。

3．分类管理

突发事件的类型很多，《应对法》将其分类为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。这些事件的产生机理、性质以及演变方式和过程均各不相同。同一类型下还有不同的子类型，如突发公共卫生事件就包含传染病暴发危机、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒以及重大动物疫情等。不同类型的突发公共事件所需要的应急管理技术、信息、物资以及专业知识等均有差异。分类管理就是要针对不同类型的突发事件进行专业处置，在明确应急管理责任主体和协调主体的基础上，通过建立专门化的管理系统，发挥专业化优势，从而达到系统、科学、高效的应急管理目的。例如，为应对突发公共卫生事件，政府出台了《突发公共卫生事件应急条例》；在应对传染病暴发危机时，有《传染病防治法》作为指导；针对重大动物疫情危机，又有《动物防疫法》作为指导。

4．属地管理为主

依据危机的周期理论，任何类似的突发公共事件的形成都有一个发生、发展、高潮、恢复的时序周期，即突发公共事件不可能一开始就能达到“全面暴发”的状态或阶段，它通常是在一定的时空范围内首先发生、发展，再蔓延、暴发到更大的时空范围内。因此，从空间角度讲，突发事件发生的原点必然属于一定的行政区划，处于事发原点的地方政府相对于更高一级政府或中央政府而言，更能第一时间到达现场，了解事态发展情况，掌握突发事件的影响范围和程度以及蔓延的趋势及速度等信息，同时，地方政府也能更有效、更及时地调配人力、物力和财力等资源，以迅速地展开危机应对工作。

二、突发公共事件应急处置组织体系解析

1．国家行政管理体制及其结构

公共危机管理是政府公共职能的重要组成部分，从组织系统角度讲，公共危机管理系统是国家行政管理体系的子系统，因此，从国家行政体制及其职能结构模式可以看出公共危机管理体系的“轮廓”。中国的行政机构主要分为中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、区）、县（自治县、县级市、旗）和乡镇五级行政体制。在此基础上，国务院设“部（委）—司—处”三级职能结构，地方省级政府、地市级政府和县级政府分设“厅（局）—处”和“局—处（科）”的两级职能结构。因此，我国政府管理体制是从中央人民政府（即国务院）到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、司、处到基层市县的职能局、办，遵照一定的权责机制而构成的统一的组织系统。

从组织的结构模式看，可简单归纳为“纵向分级式结构”和“横向协作式结构”两类模式。纵向结构一方面体现在上下级权力执行机关之间和上下级职能部门之间，如“国务院—省级人民政府—地市级人民政府”或“国家卫生和计划生育委员会—省级卫生和计划生育委员会—地市级卫生和计划生育委员会”，另一方面表现为同一级政府内部职能结构的纵向结构，如“国务院—国务院各部委—各部委的司、处”。横向结构主要表现在同级政府之间或同一政府机关内部的同级部门之间。从职能角度看，纵向结构主要表现为“领导与被领导”或“业务指导与被指导”的关系，横向结构则主要表现为协调与合作的关系。

可见，我国政府的行政体制具有鲜明的“统一领导、分级负责、综合协调和属地管理”的特征，这也是我国突发公共卫生事件应急处置组织架构的基础。

2．突发公共事件应急处置的组织架构

从管理学的角度看，管理体制是管理活动的载体，管理活动需要有一套相对固定的组织体系和制度，才能做到有章可循。从系统论的角度看，管理是合理配置组织资源以达到组织目标的过程，而这种追求资源最优配置的过程正体现了系统最优化的思想实质。系统论认为若干相互区别、相互联系却又相互作用的要素组成具有特定功能的有机整体——“系统”，管理系统则为相互联系、相互作用的若干要素和子系统按照管理的整体功能和目标结合而成的有机整体。管理体制是管理系统的组织结构形式及其职能配置模式、运行机制以及各种支持制度的总和，在形式上，它体现为具有不同职责权限的机构所组成的静态框架。

依据政府公共危机管理的内涵以及危机管理周期理论，当系统论被应用到公共危机领域时，我们可以简单地将公共危机管理系统定义为：由相互联系、相互作用的各要素按照一定的结构和功能，以“危机问题研究和发现（危机预警）、危机问题处理（危机应对）、危机后秩序恢复（危机后恢复）”为目的，并在一定的时间、空间上演进的有机整体。从系统论的管理体制内涵看，公共危机管理体制至少包含组织结构及其职能体系、系统运行机制和管理支持系统三层含义。

组织结构及其功能。从静态的形式上讲，公共危机管理体制即指其机构的设置与职责权限。依据我国行政管理体制和对突发公共事件应急管理原则的分析，我们可以将突发公共事件应急管理机构体系解读为分层、分级别的三类机构体系：领导或决策机构体系、日常管理或综合协调机构体系和专业处置机构体系（以我国突发公共卫生应急管理的组织结构体系为例说明，具体见图2-1）。

系统运行机制。依据社会公共危机管理系统的定义，本书借鉴系统工程的分析思路，认为应急管理系统的运行是指系统内各要素围绕系统目的，通过危机信息输入、危机信息传递和危机信息输出过程，遵循正向命令或指导、逆向反馈机制和横向协调机制等系统运作机制，最终达到解决问题、完成系统任务的逻辑过程。该逻辑过程见图2-2。

依据该逻辑结构，结合公共危机周期理论（此处简单划分为危机前、危机中和危机后），此处对突发事件应急管理的系统运行机制从以下三个方面进行解读。①信息输入：事发前的危机研究和危机预警参数等信息；事发中的突发事件描述信息；事发后的综合评价信息等。②信息传递：正向控制指令、逆向反馈和横向协调信息等，主要包括系统任务（目标）、法律及政策规定、政治权利约束和道德舆论、激励约束、奖惩机制等。③信息输出：事发前的危机预防须知等信息；事发中的事件严重程度、传播及扩散、应急资源等信息；事发后的恢复计划信息等。

管理支持系统。单纯地讨论管理机构及其职能以及机构运行机制是没有意义的，例如没有资源支持，管理就没有可供操作调度的对象；没有知识支持，管理活动就可能产生形式错判，导致低效、无效甚至是负效应的决策等。从管理学的角度讲，管理活动至少包含资源支持系统、执行支持系统和决策支持系统。此外，由于公共危机巨大的社会秩序破坏性，公共危机管理十分强调战略预防管理与联络协作。从这个意义上讲，监测及预警支持系统和联络合作支持系统显得尤为重要。具体见图2-3。

三、突发应急管理组织体系构成

突发公共卫生事件的应急管理是突发公共事件应急管理在卫生领域的具体应用。综合以上对我国突发公共事件应急管理体制的解析，结合我国已有的《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》两大专业法规体系的条款规定，可以看出，我国突发应急管理的组织体系包含公共卫生应急管理组织机构体系及其功能、公共卫生应急管理运作机制和公共卫生应急管理支持系统三大部分。其中，组织机构体系及其功能主要包括应急管理指挥机构及其功能、应急日常管理机构及其功能以及卫生应急处置专业机构及其功能；应急管理运作机制主要包括突发公共卫生事件应急启动及其原则、危机中应对措施、应急终止及其原则以及善后处理的系统周期管理过程；管理支持系统主要包括监测、预警及报告体系，物资经费保障体系以及技术保障体系等。具体内容可参见附录三《国家突发公共卫生事件应急预案》。

当前我国突发公共卫生事件应急处置工作主要是由各级卫生行政部门负责组织，医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构和出入境检验检疫机构等均是突发公共卫生事件应急处置的专业技术机构。鉴于专业背景所限，本书第四至七章所关注的突发公共卫生事件应急处置工作存在的问题及策略建议，主要是针对疾病预防控制机构而言。