第一节 我国突发公共卫生事件应急处置的法律体系

公共卫生的安全直接影响公民的健康权和生命权，尤其是突发公共卫生事件，如果处置不当，将会对公民的生命健康造成难以预知的破坏，并将影响正常的社会秩序，导致巨大的经济损失，甚至动荡国家的政治环境。公共卫生事件应急法律体系，是调整公共卫生紧急状态下各种社会关系的基础，是有效化解公共卫生危机的重要保障，建立完善的法制，践行危机法治，是政府进行危机管理的必由之路。

一、我国公共危机管理相关法律制度

我国最早涉及危机管理的法律是1954年的《中华人民共和国宪法》，但它仅对“戒严”的权利主体做了相应的说明，本质上并未涉及政府公共危机管理。20世纪80年代末期，我国才逐步开始公共危机管理的立法建设，主要的法律法规有以下几个方面：

1996年3月1日，《中华人民共和国戒严法》颁布，明确规定：在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。

为应对自然灾害，我国建立了一系列法律法规，包括1995年的《破坏性地震应急条例》、1997年的《中华人民共和国防震减灾法》和《中华人民共和国防洪法》（2009年修订）、2006年的《国家自然灾害救助应急预案》（2011年修订）以及《国家防汛抗旱应急预案》等。

在生活生产方面，我国也对可能出现的社会公共危机的应对做出了相应的规定，包括1992年出台的《中华人民共和国矿山安全法》、1998年颁布的《中华人民共和国消防法》（2008年修订）、2002年颁布的《中华人民共和国安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》（2011年修订）等。

二、我国突发公共卫生事件应急相关法律制度

新中国成立初期，为应对各种传染病以及突发公共卫生事件，保护公众的生命健康安全，国家建立了相关法律制度对公共卫生领域予以规范。随着卫生领域法律体系的不断完善，公共卫生应急法律体系建设也取得了长足进展，特别是2003年SARS疫情后，我国从中央到地方已经初步建立了卫生应急法律体系：

1．宪法层面

①《中华人民共和国宪法》（1982年颁布，2004年修订）第67条、第80条以及第89条分别规定了不同层次和级别的“紧急状态”的宣布，这是公共卫生领域突发事件应急制度的基础；②第21条规定发展医疗卫生事业的国家职责，这是应对突发公共卫生事件的医疗卫生制度建设的法律基础；③第13条规定征用及补偿制度，该条法则成为公共卫生事件后紧急征用权的行使与后续补偿标准制定的根本依据。此外，《宪法》的其他部分也明确了在应对突发公共卫生事件时，各方一定的权责。

2．法律层面

目前我国尚无统一的公共卫生法，由于公共卫生危机事件包括传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情等方面，相应地，我国针对这些亚领域分别立法，如《传染病防治法》、《食品卫生法》、《职业病防治法》、《动物防疫法》和《国境卫生检疫法》等。这些法律构成了我国现行的公共卫生应急法律体系。

考虑到“分散立法”的形式并不能完全保证突发公共卫生事件应急的系统管理，国务院于2006年1月正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《应急预案》），作为指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，它明确了各类突发公共事件的分类、分级和预案框架体系。在此基础上，为加强《应急预案》的落实，国务院又发布了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），明确了应急管理的指导思想和具体工作内容等。2007年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》），至此，我国第一部真正意义上的应急管理体系基本法诞生。

3．行政法规

为完善突发公共卫生事件的应急法律（简称突发应急法律）体系，国务院通过行政立法来加强对突发公共卫生事件的处置规范。我国现行主要的突发公共卫生事件应急处置的法规有：《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）、《重大动物疫情应急条例》、《国内交通卫生检疫条例》、《进出境动植物检疫实施条例》以及《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等。其中最主要的是《应急条例》，它对突发公共卫生事件的应对体系及各个环节均做出了详细的规定。

4．部门规章

卫生与计划生育委员会是国务院的卫生行政主管部门，突发公共卫生事件应急处置工作是其当仁不让的职责。依据宪法、法律及各种行政法规的规定和具体要求，该部门在其职权范围内可以制定部门规章以完善突发应急法律体系，如《传染病防治法实施办法》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》、《食物中毒事故处理办法》和《国境卫生检疫法实施细则》等。

与此同时，公共卫生危机应对涉及人员、经费、物资、交通运输等各个领域，财政部、农业部等各部委也发布了相应的规章以配合卫生和计划生育委员会对公共卫生危机的应对。

5．地方法规、规章

我国幅员辽阔，不同地域面临的地理、经济以及社会发展等情况千差万别，如某些传染病及地方病等。在上述四类法律法规体系的基础上，地方人大和人民政府也制定了一些适用于本行政区域的突发公共卫生事件应急的地方性法规和地方政府规章。

三、《中华人民共和国突发事件应对法》

《应对法》作为我国应急管理体系的基本法，对发生在包括公共卫生领域在内的，造成或可能造成严重社会危害的突发事件，从管理体制、管理机制以及管理内容等方面均做出了详细的规定。这是一部规范突发事件应对各个环节活动的重要法律。

《应对法》从法律高度明确回答了为什么要从国家层面进行应急管理活动，应该由谁来负责应急管理活动以及怎样进行应急管理等理论问题，规定了突发事件管理的组织机构与职责以及应急管理的“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”等工作内容。详情参见附录一。

四、《突发公共卫生事件应急条例》

《应对法》作为基本法，仅从原则上对突发应急管理进行了规定，《应急条例》则是我国卫生领域突发事件应急处置工作的直接准则。

《应急条例》明确指出制定该条例是“为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序”。该条例同时明确了突发应急管理的组织体系：国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥；省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作；县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。

与此同时，《应急条例》指出“突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则”，明确了“预防与应急准备”、“报告与信息发布”与“应急处理”等应急管理内容。详情参见附录二。