1.3 国内外研究现状
1.3.1 治理质量与经济增长的关系
国家（地方）治理是制度经济学的分支，制度经济学起源要追溯到马克思的历史唯物主义和政治经济学关于生产力与生产关系的研究，马克思认为生产力发展以科技进步为标志，生产力决定了经济增长，但在特定条件下，制度创新也会影响经济增长[1]，马克思主义的框架是“对长期制度变革的最有力的论述”[2]。之后，制度经济学派以丰富的研究成果为基础，提出了“制度至关重要”的观点——形成有利于创新的制度安排，这是推动技术创新和社会进步的关键力量，而经济制度的变迁是人们为降低生产的交易成本所做的努力[3]。20世纪80年代以来，美国经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）从运用新古典经济学和经济计量学来研究经济史问题，转向了研究制度变迁对经济增长的影响，以及制度变迁对经济增长发挥影响的具体形式，认为通过对个人造成一种刺激[4]和激励[5]，制度因素在长期经济增长中发挥主要作用。由于在制度变迁理论方面的突出贡献，诺斯被授予了诺贝尔经济学奖。另一位诺贝尔经济学奖得主罗纳德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）独创性地提出了交易费用理论，则为实证研究制度变迁的效率奠定了坚实的理论基础。此外，美国著名经济学家达龙·阿塞莫格鲁（Daron Acemoglu）区分了经济制度和政治制度，并着重解释了政治制度影响经济增长的机理，经济制度与政治制度互动方式等问题，在理论和实证两方面建立了制度增长理论框架[6]。1989年，世界银行首次提出了治理的概念，使马克思开创的、诺斯和科斯等人重新发掘的、有关制度及制度变迁与经济增长的理论研究成为一个可以借助统计数据进行实证研究的重要课题，这对中国经济体制改革路径选择与设计产生了长期、重大且深远的影响。
1.3.1.1 主要观点
1．治理质量与经济增长的相关关系
观点1：治理质量与经济增长之间存在相关关系。一方面，有学者认为，治理质量与地区经济增长之间存在正相关关系。比如Mauro（1995）发现，腐败和投资、增长之间存在负相关关系，这在统计和经济学上都是显著的[7]。张弘和王有强（2013）研究认为，在较高的收入阶段，四项治理指标（腐败控制、政府绩效、法制水平、监管质量）均与经济产出（人均GDP）显著正相关，治理质量的提升也伴随着显著的经济增长[8]。李文彬和魏铭（2015）研究广东省121个县（市、区），发现政府透明度（2009、2010年政务公开因素满意度，2010年政府网上信息公开）是治理因素的重要组成部分，并与经济增长（2011年GDP的自然对数）正相关[9]。另一方面，部分研究认为，治理质量和经济增长之间的互动关系十分复杂，不一定是正相关[10]。对国家或经济体的案例研究一般支持这个观点，比如中国，尽管它的治理质量低于世界平均水平，但它的经济增长率高于世界平均水平[11]。Quibria（2006）研究29个亚洲经济体发现，治理良好的经济体的经济增长率低于治理不好的经济体的经济增长率[12]。
观点2：治理质量与经济增长之间不存在相关关系。比如菲律宾、越南的治理质量相似，但越南正在走出贫困，而菲律宾却陷入经济停滞，治理质量与经济发展之间没有相关关系。张弘和王有强（2013）进一步指出，在较低的收入阶段，腐败控制、政府绩效、法制水平、监管质量均与经济产出的相关性不明显，且只有监管质量的提升与人均GDP的增加显著正相关，因此，治理能力的提升不一定伴随显著的经济增长[8]。Stead（2015）比较样本国家的WGI（world governance index）指数和UN（united nations）的城市繁荣指数（创新、竞争力、人均寿命），发现治理质量高的国家，样本城市的繁荣指数也高；但是，治理指数低的国家，样本城市的繁荣指数也可能较高，(7)国家治理与城市繁荣之间也没有相关关系[13]。
2．治理质量与经济增长的因果关系
观点1：在经济政策、政治稳定、契约制度、腐败控制等方面，差的治理会阻碍经济增长。在早期，Posner（1975）研究发现，政治强势集团通过政治活动，获得财富的再分配收益，再分配的争夺带来大量资源浪费，这些损失源于扭曲的引入[14]。Bhagwati（2008）认为，差的经济政策会带来巨大损失，至少欠发达国家是如此[15]。North（1990）强调，第三世界国家没有能力推动有效、低成本的合同执行，这是造成历史停滞和当前欠发达的最重要的原因[16]。如上都是关注跨国层面研究，部分学者开始关注一国内部实践情况，比如王贤彬和王露瑶（2016）研究中国31个省区发现，中共十八大以来（2012年12月—2014年12月），中纪委通报的腐败官员落马事件对省区经济增长有显著的抑制效应，本地副厅级以上的落马官员每增加一个，当季GDP增长速度降幅约为0.1%；该抑制效应源于投资放缓，是即时和短期的，并不具有长期累积性；中西部地区的经济增长受反腐败的影响更大，省部级以上的官员落马事件对经济增长的影响更大一些，这验证了政治不稳定、腐败对经济增长的负面冲击效应[17]。
观点2：良好的治理会缓解“诺斯悖论”，从而提高经济绩效、推动经济增长。Murrell和Olson（1991）最早提出，更好的治理使得后发国家能够发挥后发优势，比发达国家更快地实现经济增长[18]。Olson等（2000）指出，ICRG（international country risk guide）单项指标或算术平均综合指数都能正向解释生产率的增长率[19]。Grosanu等（2015）分析全球各个经济体面板数据（2007—2012），证实了良好治理（六个WGI分项指数）对营商环境、企业家精神的显著影响[20]。Ma和Ouyang（2016）指出，在拥有长期的民主治理经验的民主国家，民主才能促进经济增长（人均实际GDP增长率）[21]。Stojanovi c'等（2016）把样本划分为发达经济体、转型经济体、发展中经济体、不发达经济体和小岛经济体，研究215个经济体的面板数据（2000—2012），认为WGI指数对所有样本、四类经济体(8)的人均GDP具有显著积极作用，五个WGI分项指数(9)对所有样本的人均GDP具有显著正向影响[22]。Hussain和Haque（2016）采用经济自由度指数，研究186个经济体的面板数据（2013—2015）、57个经济体的面板数据（2004—2014），认为制度因素对经济增长（年度GDP增长率、5年平均GDP增长率）带来积极影响[23]。来自8个欠发达伊斯兰国家（2005—2014）的分析表明，法治水平、腐败控制、表达和问责三个分项治理指数均显著、正向影响经济增长率，且这种正向影响在治理质量高的国家更强一些[24]。对撒哈拉以南地区47个经济体(10)（1996—2012）进行实证研究的结果显示，WGI指数、IIAG治理指数（ibrahim index of african governance）都对人均实际GDP增长率存在显著、正向作用[25]。Mamun等（2017）采用50个石油输出国的面板数据（1980—2012）进行研究，认为控制石油资源变量的情况下，差的治理（制度脆弱性）对人均GDP具有显著、负向的短期效应和长期效应，良好的治理(11)对人均GDP具有显著、正向的短期效应和长期效应，且长期效应都比短期效应更大一些；在信息传播方便、社会资本存量大、经济全球化水平高、金融业发展良好的国家，治理质量对经济增长的积极作用更加显著[26]。Saidi等（2017）采用治理和制度质量的五个代理变量（银行监管、法治和秩序、腐败、存款保险、政府稳定性）分析54个经济体（20个OECD经济体，34个发展中经济体和新兴经济体）的面板数据（1985—2010），面板平滑转换回归模型（PSTR）的实证结果认为，无论金融自由化水平高或低，治理和制度质量都会促进人均实际GDP增长率[27]。Kim等（2018）采用主成分分析法构建ICRG综合指数，分析47个经济体的面板数据（1984—2012），认为更好的治理有助于政府规模提升年均全要素生产率和人均实际GDP年均增长率，更大的政府规模有助于治理提升年均全要素生产率和人均实际GDP年均增长率；当治理质量达到一个门槛值以上时，治理有利于经济增长；在自然资源丰富的经济体中，如上作用更加显著[28]。Boţa-Avram等（2018）采用WGI指数，分析138个经济体的面板数据（2006—2015），认为国家治理是GDP增长的格兰杰原因，但GDP增长不是国家治理的格兰杰原因[29]。
上述都是跨国（或经济体）分析，部分学者开始关注一国（或经济体）内部研究，比如中国。按照治理内涵的界定视角差异(12)，有关中国的文献可以划分为四类：一是权力纵向配置视角，关注行政权力在各级政府之间的合理配置及不断改进的过程。比如Qian和Xu（1993）指出，中国的央地财政分权制度，不仅规范了中央和地方政府的财政行为，也因经济管理权力下移，鼓励地方政府为获得更多的税收，而发展市场经济、维护企业利益，推动了地方经济快速发展[30]。徐现祥等（2007）从任期交流制度分析中发现，中国省长交流能够使流入地的经济增长速度提高约1个百分点[31]。Xu（2011）将推动中国经济增长的关键制度安排概括为：经济分权和保持政治稳定，认为在中国经济增长的过程中，中央政府向地方政府分散经济权力是必要的，也更需要保证中央政府的权威性[32]。二是权力横向配置视角，大多侧重权力在政府和市场之间的合理配置，分析市场化进程的经济增长效应。比如樊纲等（2011）编制中国省域市场化指数（1997—2007），提出市场化对经济增长的贡献达到年均1.45个百分点，市场化贡献了39.2%的全要素生产率[33]。邵传林（2016）分析中国省域面板数据（1994—2011），也支持市场化对经济增长的积极作用[34]。吕朝凤和朱丹丹（2016）通过研究中国38个工业行业（1999—2009），认为市场化可以扩大市场潜力，进而正向影响长期经济增长[35]。也有少量文献关注权力在水平层面地方政府之间的合理配置，研究地方政府数量与经济增长的关系。比如Zhang等（2018）基于中国262个地级及以上城市样本（2000—2010），研究认为中国当前45%的城市政府治理结构过于碎化；经济增长率（人均实际非农产出年均增长率）随着城市辖区数量的增加呈倒U型变化趋势，即存在一个经济增长最优的城市辖区个数；可能的机制在于，一定的分区有助于促进政府间良性经济竞争，但过度分区会导致非理性竞争[36]。三是权力约束视角，大多分析法治水平对经济增长的影响。比如卢峰和姚洋（2004）基于中国大陆省域面板数据（1991—2001），认为在其他配套制度安排完善的前提下，法治具有经济增长效应[37]。董雪兵等（2012）指出，由于中国处于转型期，故在短期内，知识产权保护越弱，经济增长态势越好；而在长期内，知识产权保护越强，越有利于经济增长[38]。此外，李文彬和魏铭（2015）从政府透明度入手，认为政府透明度（2009年政务公开因素满意度、2010年政务公开因素满意度、2010年政府网上信息公开）显著正向影响经济绩效（2011年广东省各县的GDP水平）[9]。四是二维治理视角，从两个维度界定治理或构建治理质量综合指数，研究治理质量的经济增长效应。比如郑世林（2016）提出，中国大陆出现了一种新的经济治理模式——项目体制(13)，以此解释了“项目经济”的大繁荣和衍生的各种经济问题[39]，体现了“权力纵向配置+权力横向配置”的二维治理视角。郑世林和应珊珊（2017）认为项目制显著促进了城市经济增长，该作用主要通过政府引导固定资产投资来实现[40]，但项目制也存在明显的负面效应。张梁梁和杨俊（2018）从政府运行效率和法制环境两个维度来刻画政府治理质量，体现了“治理能力+权力约束”的二维治理视角，认为省域政府治理质量对人均GDP具有边际递减的促进作用，且这种促进作用受到社会资本的显著影响[41]。Wilson（2016）计算省域治理质量综合指数（1985—2005），认为治理质量通过抑制第一产业、鼓励第三产业，推动了省域产业结构转型，但治理质量对GDP增长没有显著影响[42]，该治理指数体现了“治理能力+治理产出”的二维治理视角。
既然治理质量可以促进地方经济增长，那么其作用机制和途径是怎样的？一些学者对此进行探讨。Knack和Keefer（1995）研究发现，治理质量是解释投资率的重要变量[43]，即良好治理提高经济绩效的一个途径是：改善资本市场和投资环境[16]。与此同时，也存在治理影响经济发展的其他途径，比如[42]官僚职业化鼓励公共设施投资，稳定的官僚体系促进私人部门的长期投资，官僚职业化降低腐败、鼓励生产性投资，支持投资和创新的法律规则、公正治理体系的有效执行为经济增长提供了有利环境。此外，良好的经济权力结构会促进资源的优化配置[44]，政治权力结构影响经济制度、经济政策[45]，[46]，中央与省级地区之间的财政分权促进官员激励、地区竞争、资源配置优化、产权保护[34]。显然，如上作用途径集中体现了，良好治理可以被当作社会基础设施，通过制度和政府政策构成的经济环境，可以抑制政府的“掠夺之手”，或者鼓励政府的“扶持之手”，对长期经济增长具有重要作用[47]，能够正向、显著、稳健的解释长期（1984—2004）人均GDP的平均增长率[17]，即良好治理可以推动长期经济增长[43]。
观点3：治理差异是解释地区之间经济增长绩效差异的重要因素。经济史学家指出，在解释创新、产业革命，以及为什么现代经济增长出现在西方，而不是出现在全球其他地方，治理差异、制度差异是非常重要的变量[16]。Olson等（2000）进一步指出，治理差异能够部分解释“为什么大部分发展中国家经济增长不如发达国家，而少数发展中国家经济增长快于发达国家”(14)，弥补了新古典和内生经济增长理论的缺陷，即良好的治理能够解释国家之间经济增长率差异的一大部分[19]。如上侧重跨国研究，从中国具体实践来看，李飞跃等（2014）研究中国29个省级地区（1952—2008），认为在1969年之后，随着中央名义政治制度（中央高层实际政治权力）逐步弱化，地方实际政治权力结构对经济绩效存在长期影响；同时，因实际政治权力结构更加偏向于基层官员和群众，东部地区省份经济发展绩效优于中西部地区，地方实际政治权力结构差异可以部分解释地区经济绩效差异[45]。刘明兴等（2013）研究浙江省58个县（1952—1998），认为中国革命的历史发展路径影响了解放后地方政权中的非正式权力结构，不同的政治权力结构影响地方干部的行为倾向和经济政策选择，进而影响地区经济发展绩效，即地方政府的非正式权力结构可以部分解释省份内部的地区经济发展绩效差异[46]。
观点4：地区经济发展水平的提高，会带动治理质量的逐步改善。在治理的影响因素研究中，人均收入是一个重要变量，因为随着收入水平的提升，人们对善治的需求就会增多[48]，会更加注重维护自身的表达权、参与权，也会更加关注法治水平和公共服务质量，我们称之为“收入效应”。此外，经济发展影响治理质量，也存在其他渠道，比如复杂性效应，即经济发展增加交易复杂性，强化正式治理机制的相对效率[49]，进一步激励公共投资、改善治理体系；实践效应，即经济发展的巨大成功，促使政治领导人正式采用那些被实践证明可以有效支持经济发展的非正式做法[50]；支持者效应，即经济发展会形成一批支持者，涵盖企业和消费者，他们有兴趣和能力，去推动改善治理质量[42]；供给效应，即经济增长会带来资本、人才等资源积累，这为治理改善提供了良好保障。从实证分析来看，Seldadyo等（2010）采用2000年人均GDP的自然对数为解释变量、2005年WGI综合指数为被解释变量，运用截面空间滞后模型对全球187个经济体进行计量分析，发现人均GDP对治理质量具有显著的正向作用[51]。Wilson（2016）采用真实人均GDP的自然对数与样本均值的差值为解释变量、三年后的省级治理质量的复合指数为被解释变量，运用面板向量自回归模型（VAR）对中国省级面板数据进行研究，发现经济增长对治理质量具有积极作用，驱动力主要源于第二产业发展[42]。显然，大多数学者侧重治理质量对经济增长的影响研究，这是可以理解的，毕竟地区经济增长是学者和国际机构关注的重点议题。
观点5：治理质量与经济增长之间不存在因果关系。一些学者认为，良好治理的作用被夸大了，或者在良好治理和福利改善之间，并没有清晰的因果关系。不能简单认为，更好的治理可以带来更大的繁荣，或者更高水平的繁荣可以带来更好的治理。在治理质量和地区发展之间，也不可能存在直接的、时间序列上的简单逻辑关系，治理的改善不可能很快产生发展绩效[13]。Kurtz和Schrank（2007）实证分析发现，WGI指数中的政府效能对未来两年人均GDP的平均增长率不存在显著影响，虽然提前两年人均GDP的平均增长率对治理质量存在显著正向作用，但他们认为要么是增长引起治理改善，要么是受访者的理解偏差（晕轮效应(15)）[52]。马得勇（2013）测度中国乡镇治理质量，认为经济发展水平对乡镇治理质量未产生显著影响[53]。Stead（2015）进一步指出，虽然治理和繁荣之间存在密切关系，但不能确定是否存在因果关系；即使存在因果关系，也不知道这种关系的方向[13]。Wilson（2016）也认为治理质量对GDP增长不存在显著影响[42]。
3．治理质量与经济增长的非线性或非单调关系
前两个方面大多基于参数回归技术，容易把治理质量和地区经济发展的关系线性化、单调化，这与复杂纷繁的现实世界可能不太吻合。
观点1：治理质量与经济增长之间存在非线性关系。Seldadyo等（2010）采用2000年人均GDP的自然对数为解释变量、2005年WGI综合指标为被解释变量，运用截面空间滞后模型对全球187个国家进行分析，发现人均GDP与WGI指标存在对数关系，且单调递增[51]。张弘和王有强（2013）基于4个WGI分项指数、人均GDP的自然对数、人均GDP的年均增长率（1998—2010）的跨国比较，认为收入水平与治理质量存在某些相关关系，且该相关关系存在显著的阶段差异[8]，即当收入水平较低时，样本点呈现分散分布特征，近似拟合曲线的斜率较低；当收入水平较高时，样本点的集中分布趋势和线性相关特征显著，局部拟合线的斜率明显增大，且斜率始终为正。显然，在WGI分项指数、人均GDP之间，存在非线性关系，且单调递增。李文彬和魏铭（2015）研究认为，政府透明度（2009年政务公开因素满意度、2010年政务公开因素满意度、2010年政府网上信息公开）显著正向影响经济绩效（2011年GDP的自然对数），可见治理质量与经济绩效之间存在单调递增的非线性关系[9]。李飞跃等（2014）研究认为，地方实际政治权力结构显著正向影响人均GDP的对数值，而且系数越来越大，表明治理质量与地区发展之间存在单调递增的非线性关系[45]。张梁梁和杨俊（2018）采用政府治理与社会资本的交互项，发现财政负担率或腐败水平与人均GDP存在非线性关系[41]。
观点2：治理质量与经济增长之间存在非线性、非单调关系。一些学者认为，治理和经济增长之间的互动关系十分复杂，或许是非单调的[10]。Huynh和Jacho-Chávez（2009）基于WGI分项指数，采用非参数方法实证分析认为，只有三项治理指标(16)与真实GDP增长率显著相关[54]。其中，表达和问责指标与真实GDP增长率存在“倒U型”关系，且该“倒U型”关系存在显著的区域异质性、时间异质性，也受到其他五个WGI分项指标的影响(17)，但没有分析因果关系、控制内生性和考虑动态性。Ward和Dorussen（2015）则采用滞后一期人均GDP及其平方项为解释变量，五个WGI分项指数为被解释变量，运用时空自回归模型对非洲47个国家的13年数据进行分析，发现人均GDP与四个WGI分项指标（表达和问责、政府效能、法治水平、腐败控制）均存在“倒U型”关系[55]。刘小鲁（2011）认为对中国等后发地区而言，知识产权保护强度与GDP增长率、资本增长率和自主研发投入比重存在“倒U型”曲线关系[56]。Zhang等（2018）采用2000年城市辖区数量的自然对数及其平方项为解释变量，认为城市辖区数量与经济增长率之间也存在“倒U型”关系[36]。
1.3.1.2 核心争议
综上所述，关于治理质量与经济增长的关系，围绕相关性、单调性、因果关系等问题，现有文献存在很大争议，主要体现在如下几个方面。
第一，是否存在相关性。Kaufmann等（2004）[57]、Seldadyo等（2010）[51]、Ward和Dorussen（2015）[55]、Saidi等（2017）[27]、Kim等（2018）[28]、张梁梁和杨俊（2018）[41]等学者认为，治理质量与经济增长密切关联，二者存在相关性。但Stead（2015）[13]、张弘和王有强（2013）[8]等人发现，二者可能不存在相关关系。
第二，相关关系的性质。Seldadyo等（2010）[51]、Olson等（2000）[19]、Seldadyo等（2007）[58]、Saidi等（2017）[27]、Kim等（2018）[28]、张梁梁和杨俊（2018）[41]等学者研究认为，治理质量与经济增长存在正相关关系，治理质量高的地区往往经济发展绩效好一些，治理质量差的地区往往经济发展绩效较差。但Qian（2002）[11]、Quibria（2006）[12]等人则持相反观点。
第三，是否存在因果关系。Murrell和Olson（1991）[18]、Olson等（2000）[19]、Seldadyo等（2007）[58]、Seldadyo等（2010）[51]、Wilson（2016）[42]、张梁梁和杨俊（2018）[41]等学者认为，治理质量与地区经济发展之间存在因果关系。但Kurtz和Schrank（2007）[52]、马得勇（2013）[53]、Stead（2015）[13]等人持不同意见。
第四，因果关系的方向。Murrell和Olson（1991）[18]、Olson等（2000）[19]、Kaufmann等（2004）[57]、Seldadyo等（2007）[58]、Huynh和Jacho-Chávez（2009）[54]、Adedokun等（2017）[25]、Mamun等（2017）[26]、郑世林和应珊珊（2017）[38]、Boţa-Avram等（2018）[29]等人认为，治理质量是经济增长的原因。但Seldadyo等（2010）[51]、Ward和Dorussen（2015）[55]等人指出，经济增长是治理质量的原因。此外，Wilson（2016）研究发现，经济增长是治理质量的原因，治理质量则是第一产业、第三产业发展的原因，即治理质量会影响三次产业结构[42]。
第五，是否存在非线性关系。Olson等（2000）[19]、Kaufmann等（2004）[57]、Seldadyo等（2007）[58]、Kurtz和Schrank（2007）[52]、Wilson（2016）[42]、张梁梁和杨俊（2018）[41]等学者认为，治理质量与经济增长存在线性关系。但Seldadyo等（2010）[51]、张弘和王有强（2013）[8]、李文彬和魏铭（2015）[9]、李飞跃等（2014）[45]、刘明兴等（2013）[46]、Mamun等（2017）[26]等学者则认为，二者存在非线性关系。
第六，是否存在非单调关系。Kurtz和Schrank（2007）[52]、Seldadyo等（2010）[51]、张弘和王有强（2013）[8]、李文彬和魏铭（2015）[9]、Saidi等（2017）[27]、Kim等（2018）[28]、张梁梁和杨俊（2018）[41]等学者认为，治理质量与经济增长的关系具有单调性（单调递增或单调递减）。但Huynh和Jacho-Chávez（2009）[54]、Ward和Dorussen（2015）[55]等人则认为，二者存在非单调关系，时而单调递增，时而单调递减。
1.3.1.3 关键原因
从上面的分析可以看出，关于治理质量与地区经济发展的关系，现有文献在诸多方面存在明显争议，那么笔者不禁要问：这些争议产生的根源是什么？围绕着这个问题，通过比较研究发现，在分析治理质量与地区经济发展关系的时候，争议主要源于指标选择、模型设定、样本选择等，具体表现在如下几个方面。
第一，经济增长指标选择。一方面，不同类型经济发展指标与治理质量的关系存在一定差异。比如李飞跃等（2014）[45]、张弘和王有强（2013）[8]、邵传林（2016）采用人均GDP指标来衡量经济增长[34]，Olson等（2000）采用同期生产率的增长率指标[19]，李文彬和魏铭（2015）采用GDP指标[9]，刘明兴等（2013）采用1978—1998年人均工业总产值指数增长率、1952—1998年人均工业总产值指数增长率、1998年人均非国有经济工业总产值（对数）、1998年人均非国有以及非外商投资工业总产值（对数）[46]，郑世林和应珊珊（2017）采用人均实际GDP增长率指标[40]，结果都支持治理质量与经济增长之间的正相关关系；但Quibria（2006）[12]、Qian（2002）[11]采用经济增长率指标，结果却认为存在负相关关系。另一方面，不同时段的经济增长指标与治理质量的关系也不相同。比如Seldadyo等（2007）采用未来人均GDP的长期平均增长率指标（1984—2004），认为治理质量对经济增长具有显著的正向作用[58]；然而，Kurtz和Schrank（2007）采用未来两年人均GDP的平均增长率指标，发现治理质量对经济增长不存在显著影响[52]。Wilson（2016）分别采用GDP、第一产业、第二产业、第三产业生产总值的滞后三期值衡量经济绩效，发现治理质量对GDP没有显著作用、对第一产业带来负向作用、对第二产业没有显著作用、对第三产业带来正向作用[42]。
第二，治理指标选择。一方面，不同类型的治理指标与经济增长的关系存在差异。Olson等（2000）采用同期ICRG单项指标或算术平均综合指数[19]，Seldadyo等（2007）把ICRG数据库的五项治理指标合成一个治理指数[58]，李飞跃等（2014）采用地方实际政治权力结构（本地干部比例）指标[45]，刘明兴等（2013）采用游击队强度虚拟变量指标[46]，邵传林（2016）采用财政分权、市场化指标[34]，都认为治理改善对地区经济增长有正向作用。王贤彬和王露瑶（2016）采用官员落马人次（某一季度内该省副厅以上级别官员的落马人次），结果发现腐败对地区经济发展具有负向作用，佐证了治理改善对经济发展的积极作用[17]。然而，Kurtz和Schrank（2007）采用WGI综合指数中的政府效能分项指标，结果认为治理质量对地区经济发展不存在显著影响，但地区经济发展对治理质量存在显著正向影响[52]。此外，张弘和王有强（2013）采用WGI分项指数，认为在较低的收入阶段，腐败控制、政府绩效、法制水平的提升与人均GDP增长的相关性均不明显，但监管质量的提升与人均GDP的增加显著正相关[8]。另一方面，不同时点的治理指标与经济发展的关系可能存在差异。比如Seldadyo等（2010）采用五年之后的WGI综合指数[51]，Wilson（2016）采用三年之后的中国省级治理质量的综合指数[42]，Ward和Dorussen（2015）采用一年之后的四个WGI分项指标[55]，结果都支持经济发展对治理质量的显著正向作用；如果采用同期WGI综合指数，Holmberg等（2011）则认为不存在直接的时间序列逻辑关系[59]，即不能简单认为，更高水平的繁荣可以带来更好的治理[60]。
第三，计量模型设定。(18)首先，线性计量模型设定。无论是Olson等（2000）的地区固定效应面板模型[19]、Seldadyo等（2007）的截面简约模型[58]，还是Kurtz和Schrank（2007）的截面模型和面板模型[52]、Wilson（2016）的异质面板VAR模型和混合模型[42]，都假设治理与增长之间存在线性关系，从而影响到最终的研究结论，要么是治理对增长具有正向作用，要么是增长对治理有正向作用，且呈现明显的单调性。其次，非线性模型设定。显然，线性模型设定与复杂的现实世界不符，无法揭示治理与发展之间关系的全貌。Seldadyo等（2010）采用2000年人均GDP的自然对数为解释变量，2005年WGI指标为被解释变量，运用非参数截面计量模型，发现人均GDP与WGI指标存在对数关系，且单调递增[51]。邵传林（2016）采用门槛面板模型研究中国30个省级地区（1994—2011），发现财政分权指标正向显著影响经济增长指标（人均GDP的自然对数），即存在单调递增的非线性关系[34]。最后，非线性、非单调模型设定。Huynh和Jacho-Chávez（2009）通过放松假设——线性关系、可加性、指标之间没有互动关系，采用非参数截面计量经济模型，发现表达和问责指标（WGI分项指数）与GDP增长率之间存在非线性、非单调关系[54]。Ward和Dorussen（2015）则通过引入人均GDP的平方项，采用半参数面板计量模型，发现人均GDP与治理指标存在非线性、非单调关系[55]。
第四，样本所在地区。Huynh和Jacho-Chávez（2009）研究发现，在表达与问责、GDP增长率的关系方面，控制其他治理指标的分位数为0.25的时候，只有非洲地区呈现单调递增态势，即治理与发展正相关；然而，其他地区，比如亚洲、东欧、拉美和西欧，都呈现非单调关系。同样，在表达与问责、GDP增长率的关系方面，控制其他治理指标的分位数为0.5的时候，只有东欧地区呈现“倒U型”关系，其他地区都呈现单调递减关系。此外，在法治水平、GDP增长率的关系方面，控制其他治理指标的分位数为0.75的时候，五大地区（非洲、亚洲、东欧、拉美和西欧）之间也存在显著的地区异质性[54]。Stojanovi c'等（2016）把样本划分为发达经济体、转型经济体、发展中经济体、不发达经济体和小岛经济体，认为六个WGI分项指数对不同类型经济体的人均GDP的影响存在较大差异[22]。
第五，样本所属行政层次。一方面，在不同行政层次上，经济增长对治理质量的影响可能存在差异。马得勇（2013）选择中国乡镇治理的微观层次，发现经济发展水平（人均收入）对乡镇治理质量没有产生显著影响[53]；但Wilson（2016）选择中国省域治理的宏观层次，发现经济增长（真实GDP）对治理质量具有显著的正向作用[42]；Seldadyo等（2010）选择全球国家治理的宏观层次，发现人均GDP对治理质量具有显著的正向作用[51]。另一方面，指标是否属于同一行政层次，这会影响治理质量与经济增长的关系。Stead（2015）比较样本国家的WGI指数和UN的城市繁荣指数，发现在治理指数低的国家，样本城市的繁荣指数也可能较高，国家治理与城市繁荣之间也没有相关关系[13]。然而，Mamun等（2017）选择国家层面的治理质量指标和经济增长指标，发现良好治理对人均GDP具有显著、正向的短期效应和长期效应[26]；Zhang等（2018）选择中国地级及以上城市的样本，发现经济增长率（人均实际非农产出年均增长率）随着市区分区数量的增加呈“倒U型”变化趋势[36]；Kaufmann等（2004）选择全球城市层次，则发现治理质量对经济发展绩效具有显著的正向作用[57]；李文彬和魏铭（2015）选择广东县区层面，也发现治理质量显著正向影响经济绩效[9]。
第六，样本收入水平（治理质量）。张弘和王有强（2013）研究发现，从静态比较来看，收入水平与治理质量存在某些相关关系，且该相关关系存在显著的阶段差异[8]。整体而言，当收入水平较低时，样本点存在分散分布特征，近似拟合曲线的斜率偏低；当收入水平较高时，样本点存在集中分布趋势和线性相关特征，局部拟合线的斜率显著增大。具体而言，随着收入水平的提高，监管质量与政府绩效的拟合曲线呈现出上拐态势，法治水平和腐败控制的拟合曲线也呈现出一个拐点；也许，在高收入阶段，存在线性关系，但整体而言，非线性关系十分明显。从动态比较来看，在较低收入阶段，治理质量的提升不一定伴随显著的经济增长；在较高收入阶段，治理质量的提升则伴随着显著的经济增长。此外，对欠发达经济体而言，更好的治理会带来更快的经济增长[24]，[25]。同时，更好的治理使得后发国家能够发挥后发优势，可能实现对发达国家经济增长的追赶[18]。与治理质量较高的国家相比，在治理质量较低的国家，治理质量对经济增长（长期人均GDP的平均增长率）的正向作用更大、更显著一些[58]。有关29个亚洲经济体的研究也发现，治理良好的经济体的经济增长率低于治理不好的经济体的经济增长率[12]。由此可见，在不同的收入水平（治理质量）下，或者不同收入水平（治理质量）的国家，治理质量与经济发展的关系可能存在异质性。
第七，其他治理指标的影响。Huynh和Jacho-Chávez（2009）研究发现，在政治稳定性、GDP增长率的关系方面，当其他治理指标的分位数是0.25、0.5的时候，关系曲线起初保持水平，接着稍微上升，而后有所回落并反弹，最后趋于平稳；当其他治理指标的分位数是0.75的时候，关系曲线起初是固定的，然后快速上升，最后趋于平稳。在表达与问责、GDP增长率的关系方面，当其他治理指标的分位数是0.25的时候，既存在单调递增关系，也存在非单调关系；当其他治理指标的分位数是0.5的时候，既存在单调递减关系，也存在“倒U型”关系；当其他治理指标的分位数是0.75的时候，既存在微弱倒U型关系，也存在微弱地区异质性、显著年度异质性[54]。邵传林（2016）研究发现，当市场化水平小于等于门槛值时，中国式财政分权变量的估计系数约为0.60，且显著性水平为1%；当市场化水平大于门槛值时，中国式财政分权变量的估计系数约为0.46，且显著性水平为5%；同时，Wald检验清楚显示，如上估计系数存在比较显著的差异性，可见市场化作为门槛变量影响着中国式财政分权下的经济增长效应[34]。
1.3.1.4 主要启示
综上所述，关于治理质量与经济增长的关系，厘清主要争议的关键根源，对下一步研究具有重要启示，这主要体现在如下几个方面。
第一，指标筛选方面，注重区分不同指标隐含的理论基础，比如治理指标直接受到治理概念的影响，如果把治理界定为权力约束，则会采用法治水平指标；如果把治理界定为权力配置，则会采用政治权力结构、财政分权、市场化等指标。注意吃透指标的特性，比如治理属于社会基础设施[47]，短期变化比较缓慢，故可以采用中长期的治理指标。确保指标的跨区域、跨时期可比性，比如在不同国家／地区、不同发展阶段，对治理的需求存在差异，人们对治理的理解也不尽相同，反映到治理指标上，就要考虑指标的有效性。
第二，模型设定方面，不同的计量模型，往往隐含不同的假设前提，以及内在缺陷和适用范围，故需要弄清楚这些问题的细节，确保计量模型与实际问题相吻合，从而提升研究结论的准确性。比如Wilson（2016）的异质面板VAR模型隐含线性关系的假设，故适合解释变量、被解释变量存在线性关系的情况[42]；邵传林（2016）的门槛面板模型隐含非线性关系的假设，故适合变量之间存在非线性关系的情况[34]；Ward和Dorussen（2015）的半参数面板模型隐含非线性、非单调的假设，故适合变量之间存在非线性、非单调关系的情况[55]。
第三，样本选择方面，不同的样本对象，往往对应着不同的特征，比如历史文化背景、经济发展水平等，故样本选择要确保同一地区、相近收入水平、同一分析层次，就要考虑区域异质性、阶段异质性等，否则就会出现结论偏差。比如中国幅员辽阔、地貌迥异，南北纬度跨度较大，各省份历史文化背景不同，特别是东部沿海与中西部地区差别较大，在实际计量分析的时候，往往需要设置地区虚拟变量，凸显区域异质性。
第四，其他治理指标的影响，在不同治理指标之间，往往存在复杂的联系，这会影响单项治理指标与发展指标的关系，在理论和实证分析时，要注意考虑这些问题。比如当市场化水平比较低的时候，政府在经济增长中的作用可能较强，财政分权的经济增长效应会比较大；当市场化水平比较高的时候，政府逐步退出微观经济领域，财政分权的经济增长效应会有所下降[34]。同样，市场化水平也影响腐败与经济增长之间的关系。
1.3.2 治理质量的测度视角与实证
作为一种新的政治运行和公共事务管理的理念，治理是对现实政治运行方式的理论概括，可以通过具体的现象来得以体现。同时，随着治理概念在学术界的广泛流传，需要把治理的研究推向更高的水平，概念的“操作化”处理就显得非常必要，因而治理定量研究就成为学术界的新焦点[61]。
1.3.2.1 治理的起源、内涵与应用
1．治理的起源
英语中的“治理”（governance）一词最早来源于古希腊语和古典拉丁语中的“操舵”，最初是指操纵、控制、引导[62]，[63]。有些学者把这个词追溯到16世纪，更多的是把它追溯到18世纪；当时，启蒙哲学把开明政府与对市民社会的尊重结合起来，法语“gouvernance”曾经是该哲学向往中的一个要素；后来，它被译成了英语“governance”，并用于各种语境[64]。由于英语文化的影响，“governance”一词普及全球，并逐步在欧洲等地的主要语言中流行[63]，[64]。
1989年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》，第一次采用“治理危机”（crisis in governance）一词，此后“治理”被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况[63]，[65]。到了90年代，比利时等欧洲诸国城市发展面临空间碎片化、公益住房不足等挑战，布鲁塞尔等城市纷纷引入社区合约等城市治理新工具、新机制，努力完善社区功能、推进城市更新和增加城市吸引力，推动“治理”在实践层面的应用[66]。
面对“治理”在全球的快速发展和生动实践，1998年，作为学术界的标志性回应，《国际社会科学杂志》（international social science journal）第一次发布了以“治理”为主题的专刊，“治理”从此正式进入全球政治学研究的视野，并一直处于丰富和发展之中[65]。
2．治理的概念
清晰界定治理概念，这是开展治理研究的起点，但是从现有文献来看，随着研究视角的不同，治理的概念一直处于变化之中，至今，学术界对“治理”的概念并没有作出统一的认识。(19)沿着研究视角的变动轨迹，通过回顾知名学者和权威专家的典型界定，有助于深化我们对治理内涵的认识。
第一种视角：权力约束。早期主流文献采用道格拉斯·诺斯的定义，他提出一个基本的治理概念——有限政府，即保护私有产权，免遭国家的掠夺[67]。这一界定与当时主流研究视角有关，政治学研究人员都对权力约束的政治制度感兴趣，比如民主问责、法律规则[68]。理性选择制度主义者大多认同关于国家是“攫取之手”[69]的假设，认为政治发展的目标是建立符合法治政府与责任政府的机制，从而能够限制国家的自由裁量权。在权力约束的视角中，政府和国家掌握和行使权力，公民、企业等非政府组织对权力进行限制和监督，因此，权力约束是一种初级的权力制衡。(20)
第二种视角：权力配置。在代表作《没有政府统治的治理》等文章中，美国治理研究专家詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）把治理定义为：“它既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制；一系列由相同愿景支撑的活动，这些活动的管理者可能不是政府，其目标达成也不需要依赖于国家强制力；一系列活动领域的管理机制，虽然没有获得官方授权，它们却可以正常运转和达成目标”。(21)简库伊曼（J. Kooiman）和范·弗利埃特（M. Van Vliet）认为，治理可以构建新秩序或结构，但这不可以是外部力量强制的结果；它依赖于多个参与者的互动来起作用，这些参与者负责管理且积极互动。(22)尽管对于治理定义的具体表述，罗西瑙和库伊曼等人存在一定差异。但是，他们都秉承当时主流研究关于权力均衡的核心思想，即在继续强调对公共部门的高透明度和政府问责约束外，通过中央政府向地方政府下放权力来构建中央与地方互相制衡的均衡联邦体制，通过调整行政区划、增加下辖行政区数量来鼓励政治竞争，通过创造机会来发展非政府组织、提高公民参与水平[70]。所以，与权力约束相比，权力配置侧重权力的均衡结构，强调权力下放、权力分散和还权于民(23)，主要包括两种形式：权力的横向配置（地方政府之间的合理配置、政府与非政府之间的合理配置）、权力的纵向配置（中央与地方之间的合理配置）。
第三种视角：官僚制度。如上两个治理定义对掌握和行使权力的机构——国家重视不足，因此在《经济与社会》中，德国著名经济学家马克斯·韦伯（Max Weber）从十个方面入手，首次对现代官僚制度的理想状态进行界定，形成了著名的“韦伯式官僚制度”，即官员聘任和提拔基于个人优点和政绩、职能化的组织架构、立足于技能考核等，这成为在程序意义上对治理最经典的定义[68]。马克斯·韦伯描述了现代官僚制度的核心特征：个人是自由的，仅仅在规定事务上服从权威；处于清晰规定的职务等级制度之中；拥有规定的职务权限；建立自由合同关系；根据专业技能选拔；所有权和管理权分开[68]。韦伯式官僚制度的不足在于：首先，固定薪水的界定，这与新公共管理提出的官僚激励不符；其次，官僚服从严格统一的纪律和控制，仅是一个忠实的执行者，这意味着实现官僚自主性(24)是不可能的[68]。
第四种视角：治理能力。第三种界定是从官僚制度层面来审视政府或国家，Kurtz和Schrank（2007）从能力层面来审视，认为治理是国家制定和执行自身发展目标的能力[52]。Fukuyama（2013）则进一步把治理界定为：政府制定和执行规则，并提供公共服务的能力，无论这个政府是民主或非民主的[68]。Fukuyama推崇迈克尔·曼所说的国家“基础权力”，而不是国家“专制权力”，故把民主责任排除在治理定义之外。显然，与单纯强调限制国家的自由裁量权的“权力约束视角”，以及推崇权力下放、权力分散和还权于民的“权力均衡视角”不同，Fukuyama侧重行使权力的主体，更加强调国家能力与强政府，这在其新书《政治秩序和政治衰败》（2014）中得到充分体现。(25)
第五种视角：治理产出。随着西方公民社会的成熟、现代信息传媒技术的发展，特别是“自上而下”科层制的过时(26)，“自下而上”思潮逐步流行，它注重有效回应公民诉求，因此，治理开始强调政府绩效。政治学和治理问题专家Rotberg（2014）指出，良好的过程和强大的能力都是治理投入，但都不是治理的终点，治理是实实在在的东西，它应该强调结果和产出。因此，他把治理定义为政府提供的公共服务，即政府绩效，这一界定强调结果导向，既是对公民需求、欲望、期望的汇总，也是一个“自下而上”的界定治理的方法[71]。显然，与Fukuyama相同，Rotberg的治理定义也关注政府机构，还可以在不同政体下通用。不同之处在于，Fukuyama关注政府机构的能力素质，也称治理投入；而Rotberg关注政府机构的产出绩效，也称治理产出。
综上所述，现有文献从不同视角入手，对治理的内涵进行不同界定。其中，“权力配置视角”是对“权力约束视角”的继承与发展，二者同属于权力制衡范畴；“官僚制度视角”是从官僚制度层面审视政府，“治理能力视角”是从能力层面审视政府，“治理产出视角”是从产出层面审视政府，三者都关注权力的行使者——政府或国家。由此，不同治理定义之间，形成了彼此互补的关系。
3．治理的应用
正如英国治理研究专家鲍勃·杰索普（1999）所言，“治理”一词在很多领域中大量使用，俨然变成了一个能够指代众多事物或没有具体含义的“时髦词”[62]。特别是最近几年，在经济、社会、环境等领域，“+治理”的现象层出不穷，涌现出了产业治理、安全治理、污染治理等名词。由此，随着应用领域的扩展，治理的内涵也在不断发生变化，典型概念界定具体如下。
1995年，全球治理委员会发布报告《Our Global Neighborhood》(27)，认为治理不仅存在强制性的正式规则和制度，也存在协商性的非正式规则和制度；治理可以协调各个机构和组织的利益冲突，推动各个利益集团共同行动；治理是私人和公共组织协调共同利益、管理共同事务的不同方法的集合。因此，可以从四个方面来理解治理(28)：第一，治理既涉及公共部门，也包括私人部门，这体现了治理主体的多元化色彩；第二，治理既不是一系列具体活动，也不是一系列规则制度，而是一个动态过程，这体现了治理的动态性；第三，治理不是一系列正式的规则制度，而是不断的有效互动，这体现了治理的非正式特点；第四，治理的过程是基于协调，而不是基于强制，这体现了治理主体的非等级性。在关于治理定义的诸多应用中，该定义具有很大的代表性和权威性[63]，且得到众多学者和机构的广泛引用。
英国政治学、治理研究专家R.A.W.罗茨（1999）总结了治理的六种(29)用法：第一，代表最小政府的治理，这是一般性用法，它重新阐述了政府干预的领域和模式，鼓励利用市场或准市场的方式提供公共服务；第二，代表善治(30)的治理，它突出责任、法治、效率的公共服务体系；第三，代表社会——控制论系统的治理，它是公共部门与私人部门、政府与民间的有效合作；第四，代表公司治理领域的治理，它是指导、管理和监控企业的体系；第五，代表新公共管理领域的治理，它是将私人部门的管理手段（管理主义）和市场经济的激励机制（新制度经济学）应用到政府机构的公共服务方面；第六，代表自组织网络的治理，它是建立在互利与信任基础上的社会协调网络[72]。在此基础上，罗茨提出了自己对治理的界定，着重突出治理作为最小国家、社会——控制论系统、自组织网络的内容[72]。
美国经济学家、世界银行治理问题专家Kaufmann等（2007）在对治理进行测度时，把治理宽泛地定义为“国家权力运作的惯例和制度”，认为治理是为了公共福利，通过正式和非正式传统与制度来行使权力，一个国家的政府得以运行以便提供公共物品[73]。在Kaufmann等人看来，治理包括三个方面的内容：首先是挑选、监督和更换当权者（政府）的过程，这就意味着个人、非政府组织对政府权力进行限制和监督，故属于狭义的“权力约束”视角；其次是政府有效制定和执行良好政策的能力，这强调了政府能力、国家“基础权力”，故属于“治理能力”视角；最后是国家与公民共同遵守协调彼此经济互动、社会互动的各项规则，这就隐含了个人、非政府机构和政府机构对法律规则的服从，故属于广义的“权力约束”视角。此外，Kaufmann等人也强调了治理的目标是公共福利、提供公共物品，隐含了目标导向、产出结果的含义，故属于“治理产出”视角。
如上治理界定的演进历史表明，治理的定义是存在特定指向性的，是为了描述具体实践而专门设定的。这证明了罗茨的观点，他曾指出，检验任何治理定义的关键，是它对理解现实（如90年代英国政府变化）的贡献[72]。因此，未来随着应用领域更加广泛，治理的定义将处于变化之中。
1.3.2.2 国家治理与地方治理的实际测度
1．国家治理
从国家层面来看，在治理质量的实际测度方面，早期以自由指数（freedom index）、国家风险国际指南（ICRG）等单维评估为主；随着全球治理指数（WGI）的年度数据越来越多，其治理指标的综合性、覆盖范围的广泛性的优势得到迅速放大，并在其开发者Kaufmann等人的力推下，逐步成为开展国际比较研究的最佳选择。
第一种视角：权力横向配置。自由之家（freedom house）的自由指数从政治权利、公民权利两个方面对自由进行评估，并提供全球自由评估的年度报告，涉及192个国家和18个地区，其评估标准适用于所有国家和地区；此外，该评估不关注政府或政府绩效本身，只关注个体在现实中所享有的权利和自由[74]。经济自由度指数（index of economic freedom）(31)始于1995年，是由《华尔街日报》和美国传统基金会（The Heritage Foundation）发布的年度报告，涵盖全球绝大部分国家和地区，是衡量国家和地区的经济自由度指标。
第二种视角：官僚制度。在ICRG指数(32)方面，Olson等（2000）通过算术平均法，选择5个细项指标(33)进行加总，得到一个ICRG综合指数，涉及全球68个国家，时间跨度为1960—1987年[19]。Seldadyo等（2007）则把治理指数当作潜变量，使用验证性因子分析法（confirmatory factor analysis, CFA），选择5个细项指标(34)进行合成，得到1984年的ICRG治理指数，涉及全球106个国家[58]。
第三种视角：治理产出。胡鞍钢（2015）提出中美治理绩效比较的基本框架，主要涉及六个纬度：经济、财政、就业、社会保障、科技创新和社会治安，主要指标包括：GDP增长率、GDP、人均GDP、一般性政府债务占GDP的比重、失业率、基本医疗保险未覆盖人口比例、研发投入占GDP的比重、发明专利申请量、发明专利授权量、死于谋杀总人数、每十万人口死于谋杀人数；并依此对中美两国2000—2012年的治理绩效进行实证比较，发现中国的治理绩效或已优于美国，或已显著缩小与美国的相对差距[75]。
第四种视角：权力约束+治理产出。汪仕凯（2016）认为，国家治理评估体系应涵盖9类(35)23项客观指标，其中，公开价值类指标属于权力约束，其他8类属于治理产出；该指标体系注重客观性，具有相当高程度的国际通行性[76]。基于该评估体系，华东政法大学通过向专家发放问卷的方式，确定各项指标的权重，并对111个国家的治理质量进行评估，发布《国家治理指数2015年报告》；该报告基本覆盖了大多数具有世界或地区影响力的国家，具体的地域分布是：亚洲29个、欧洲37个、非洲14个、大洋洲6个、北美洲15个、南美洲10个。这是首次由中国人开发的跨国治理指数，打破了西方学者在这一领域的垄断地位。
第五种视角：治理能力+权力约束。WGI指数将治理划分为六个方面(36)，其中，政府效能、监管质量、政治稳定性与无暴力、腐败控制属于治理能力[68]，表达与问责、法治水平属于权力约束，且都属于治理投入[77]。WGI指数是公开发布的、最具综合性的一种感知类治理指标，该指标体系由世界银行的Kaufmann(37)于1996年领衔开发，先后于1996、1998、2000、2002—2015年发布各国年度治理质量。WGI采用综合聚类法(38)形成六项指标，并提供综合指数和单项指标的纵向、横向的国别排名，2015年涵盖215个国家。
第六种视角：权力横向配置+权力约束+官僚制度+治理产出。1999年，联合国治理研究专家考特（Julius Court）等人开展“世界治理调查”（World Governance Survey），设计了6个部分(39)、30个问题(40)，选取了各大洲具有代表性的22个国家来测量各国治理质量。他们把治理区分为“治理绩效指标”和“治理过程指标”，绩效指标强调规范性结果，过程指标则关注产出是“如何达成的”。该调查以主观评价的形式获得数据，但调查对象仅限于对该国比较了解的消息灵通群体，且只对自己国家作出评价，故优于WGI指数[78]。
2．地方治理
从地方层面来看，在治理质量的实际测度方面，虽然联合国、世界银行等机构和专家学者进行了积极的探索，但与国家治理拥有WGI等知名指数的情况不同，目前很少有系统、全面的指标来研究地方（城市）治理质量，主要是因为地方（城市）数据搜集比较困难；同时，地方治理质量的跨国比较，叠加了国家差异、地区差异，指标选取的难度和复杂性大大增加。
第一种视角：权力横向配置。樊纲等（2011）探讨了中国省域市场化的五大方面：非国有经济的发展、政府与市场的关系、要素市场的发育程度、产品市场的发育程度、市场中介组织的发育和法律制度环境，建立了包括23个基础指标的评价体系，选择了31个省级地区1997—2009年的数据，采用算术平均法计算了东、中、西部和东北地区的市场化综合指数和分项指数（以2001年为基期），分析了各省份市场化综合指数和分项指数的评分和排序情况[79]。在此基础上，王小鲁等（2017）因应实际情况的变化，对评价指标体系进行了适当调整（只保留18个基础指标），以2008年为基期，采用相同的方法分析31个省级地区2008—2014年的数据[80]。
第二种视角：治理产出。田发和周琛影（2016）以公共服务产出水平作为依据，构建社会治理质量评估指标体系，包含9个二级公共服务指标(41)、21个三级公共服务产出指标，这些全部属于客观指标；此外，以测度期限内省级各个第三级投入指标占该省社会治理支出的比重为权重，对于同一投入指标对应的多个产出指标的权重，则通过算术平均法计算获得；基于无量纲化后的指标值和权重系数，计算得到各省的社会治理质量指数，时间跨度为2007—2014年，样本涉及中国大陆31个省份[81]。另外，英国的地方政府绩效指标叫作：“Best Value Performance Indicators”，主要从教育、文化、住房、医疗、环境、合作战略（少数族裔在政府中的比例）、社区安全与福祉、社会服务等领域入手，对英国各个地区的发展情况展开分析[78]，显然各项指标侧重回应居民需求，属于治理产出范畴。
第三种视角：权力约束+治理产出。联合国人居署关注良好城市治理，在1999年着手开发用于测量各国城市治理质量的指标体系（urban governance index, UGI），通过严密的调研和资料汇总，发布了全球24个城市的治理质量报告，该报告是迄今涉及地域最多、指标体系最具可比性的地方治理研究[78]。UGI指标坚持主观指标和客观指标相结合的原则，综合考虑了政治系统的输入、输出等环节[53]。Moretto（2015）关注帕斯·卡斯蒂略自治市（委内瑞拉加拉加斯大都市圈）的社区供水问题，把访谈对象划分为四类（社区成员、水务委员会领导、自治市公务员、国有水厂职工），依据UGI四个核心原则(42)设计问题，进行半结构访谈、交叉验证。(43)
第四种视角：治理能力+治理产出。2006年，世界银行曾经发布过一份中国120个城市的治理质量的研究报告，该研究覆盖除西藏外的所有省份，通过1200名工作人员对12400家企业进行了面对面的调查，显然更多侧重商业人士的感受和认知[82]。该研究从投资环境视角入手，重点关注两个方面：政府效率、和谐社会，前者属于治理能力，后者属于治理产出。其中，政府效率指标包括：税费负担、企业在娱乐和旅游上的支出、与政府打交道的时间、通关速度、劳动力灵活性、获得银行贷款的可能性、技术技能、对合同权利和财产受到保护的信心、电力和运输的供应；和谐社会指标包括：环境保护（空气质量、工业废物无害化、人均绿地）、医疗卫生（职工医疗保险覆盖率、新生婴儿死亡率）、教育（人均教育经费、女童入学率）。
第五种视角：治理能力+权力约束。姜扬等（2017）借鉴WGI指数的思路，把中国省级政府的治理质量分成法治水平、政府绩效、监管质量、腐败控制四个维度(44)进行分项考察[83]。
第六种视角：权力横向配置+治理产出。分别于2008年、2010年、2012年、2015年发布的《中国省会城市公共治理指数报告》，提出中国地方（省会城市）公共治理(45)指标体系。该公共治理指数包括两个二级指标(46)：结构指标、绩效指标在该公共治理指数中，既有客观指标，也有主观指标（居民问卷调查结果），研究对象为中国30个省会城市，问卷调查涉及6700个样本。
第七种视角：治理能力+权力约束+治理产出。施雪华和方盛举（2010）从政策(47)、体制、行为三个视角入手，设计中国省级政府公共治理效能的指标体系；该体系包含119个细项指标，既有客观指标，也有主观指标，主观指标的数据来自公众、企业、专家调研；以该指标体系为依据，借助标杆管理方法，把上海市政府的指标作为标杆，分别对辽宁、浙江、云南、湖南等四个省份的政府治理效能进行评估[84]。马得勇（2013）强调中国地方治理指标体系开发应坚持四大原则(48)，首次提出中国乡镇治理质量评估指标体系，主要涉及两大方面(49)、26个分项指标(50)；该指标体系以当地居民和乡镇干部的主观评价(51)为基础，这在中国乡镇层次的治理评价是可行的，因为客观指标会出现严重的“效度”问题(52)；以该指标体系为基础，其选取了10个省或直辖市的20个乡镇，采用田野调查得到的数据（2221份村民问卷）进行因子分析，计算各乡镇的治理质量[53]。
1.3.2.3 国内外研究的争议、原因和启示
1．主要争议
综上所述，关于治理质量的测度，现有文献存在较多争议，主要包括治理维度、治理指标、指数计算等内容，具体表现在如下几个方面。
第一，治理评估的维度数量。有的学者关注单个维度，比如自由指数的“权力横向配置”视角[74]、ICRG指数的“官僚制度”视角[58]、胡鞍钢（2014）的“治理产出”视角[75]；有的学者关注多个维度，比如WGI指数的“权力约束+治理能力”[77]、汪仕凯（2016）的“权力约束+治理产出”[76]。
第二，治理质量的测度重点。有的学者侧重治理投入，比如自由指数的“权力横向配置”视角[74]、ICRG指数的“官僚制度”视角[58]、WGI指数的“权力约束+治理能力”[77]；有的学者侧重治理产出，比如胡鞍钢（2014）[75]、田发和周琛影（2016）[81]；有的学者兼顾治理投入与治理产出，比如汪仕凯（2016）的“权力约束+治理产出”[76]、马得勇（2013）的“权力约束+治理能力+治理产出”[53]。
第三，治理指标的类型选择。有的侧重主观指标，比如WGI指数[77]、马得勇（2013）[53]、世界银行（2007）[82]；有的推崇客观指标，比如胡鞍钢（2014）[75]、田发和周琛影（2016）[81]、姜扬等（2017）[83]；有的兼顾客观和主观指标，比如UGI指数[78]、汪仕凯（2016）[76]。
第四，主观指标的数据来源。马得勇（2013）等设计的主观指标的数据源于居民问卷调查[53]，世界银行（2007）等的主观指标的数据源于企业问卷调查[82]，Kaufmann等（2011）构建的WGI主观指标的数据源于个人调查、企业调查、专家评估等[77]。
第五，治理指数的计算方法。现有指数合成方法千差万别，比如Olson等（2000）采用算术平均法合成治理指数[19]，天则经济研究所采用加权平均法计算公共治理指数（基于线性模型客观确定的权重），汪仕凯（2016）采用加权平均法计算国家治理指数（基于专家主观确定的权重）[76]；此外，马得勇（2013）采用探索性因子分析法得到乡镇治理质量[53]，但Seldadyo等（2007）使用验证性因子分析法合成治理指数[58]。
2．关键原因
通过国内外文献的比较分析，我们可以清晰地认识到，造成上述若干争议的原因很多，主要包括概念界定、理论假设等方面，具体如下所示。
第一，概念界定与应用。治理测度与治理概念存在密切对应关系，随着学术界对治理概念研究的逐步深入，治理概念先后存在多个研究视角：权力制衡、官僚制度、治理能力、治理产出等，治理测度也就相应先后出现类似的分析视角，比如自由指数的“权力横向配置”视角[74]、ICRG指数的“官僚制度”视角[58]、胡鞍钢（2014）的“治理产出”视角[75]。同时，随着治理概念应用范围扩大，多维测度视角成为主流。
第二，理论假设前提。Fukuyama（2013）推崇迈克尔·曼所说的国家“基础权力”，故他的多维测度视角包含“官僚自主性”维度[68]；相反，WGI指数隐含“攫取之手”的理论假设，故它的多维测度视角包含“权力约束”维度[77]。马得勇（2013）假定因子之间没有因果关系、测度项残差之间是相互独立的、所有因子彼此独立，故采用探索性因子分析法[53]；但Seldadyo（2007）放宽了这些假设条件，故采用验证性因子分析法[58]。
第三，主客观指标特征。马得勇（2013）研究中国乡镇微观层面的治理质量，基础设施等客观指标无法准确反映治理质量，但当地村民对村、镇的治理质量感同身受，且感知数据可得，故采用主观指标更具有效性[53]；胡鞍钢（2014）比较中、美宏观层面的治理质量，考虑到中、美迥异的政治制度，不同受访者对治理概念可能有不同理解，故采用客观指标更具有可比性[75]；天则经济研究所测度中国省会城市公共治理指数，其客观指标可以反映治理质量，主观指标不存在较大概念理解偏差，且可得性强，故同时采用主观指标和客观指标。
第四，信息灵通群体。世界银行（2007）关注投资环境，当地企业对这方面信息最熟悉，故侧重企业问卷调查[82]；马得勇（2013）关注公共服务水平，本地居民对该方面感同身受，最了解实际情况，故二者都侧重居民问卷调查[53]；WGI指数涉及投资环境和公共服务，企业、居民和专家都具有特殊信息优势，故问卷调查同时涵盖这三个群体[77]。
3．研究启示
通过厘清现有文献的主要争议，分析争议产生的关键原因，这对未来的研究有着重要的启示，主要体现在如下几个方面。
第一，治理概念界定。正如罗茨（1999）所言，检验任何治理定义的关键，是它对理解现实的贡献[72]。基于此，界定治理概念，既要注重把握有关研究的变化脉络，突出治理概念的普遍特征、演化趋势，把善治等理念纳入其中，从多维视角进行考察；也要突出治理概念的特定指向性，把地区特色、异质性考虑进来，抽象理论要为具体实践服务，能够准确反映经验事实的关键特征[76]。
第二，理论假设前提。充分认识到现实世界的复杂性，确保理论假设前提尽可能与现实吻合。比如在对国家的认识上，既要看到其作为“援助之手”的一面，也要看到其作为“攫取之手”的一面，故相应的理论假设要体现到这些特征，并弄清楚不同结果的内在原因和相应条件。然而，合理的理论假设，源自于对理论精髓的系统掌握，以及对现实社会的深刻理解。
第三，数据类型选择。不同层面的治理质量研究，主客观数据的有效性是不同的，应根据具体情况选择合适的数据类型。比如乡镇等微观层面的治理质量研究，主观数据更加有效，应侧重当地问卷调查等手段；跨国宏观层面的治理质量比较研究，客观数据更加有效，应选取跨国可比的客观指标；一国内部中观层面的治理质量研究，客观和主观数据都可以考虑。
第四，问卷调查对象。不同群体拥有的感知信息，存在数量上、质量上的差异，因为各个群体的关注点、观察角度不同。比如普通居民对公共服务类感知信息比较熟悉，而企业对投资环境类信息比较熟悉，专家则在感知信息的种类和质量上都具有特殊优势。在选择问卷调查对象时，需要充分考虑到这些现实特征，灵活组合不同类型的调查对象，提高感知类数据获取的质量。