第二章 征收决定
第八条【征收情形】
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
条文注释
本条例明确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。
【公共利益六项情形的具体内容及其依据】
（一）国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定，国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障。本条所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要。外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需要。
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目，也包括了政府主导、市场化运作的项目。
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。
（五）由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第31条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。
【作出房屋征收决定的法定程序】
市、县级人民政府作出国有土地上房屋征收决定应遵循以下程序：建设单位申请——规划审批（保障性安居工程、旧城区改建纳入国民经济和社会发展计划）——暂停办理扩建及改变用途等相关手续——入户调查及公布调查结果——房屋征收部门拟定征收补偿方案并报政府——政府组织有关部门论证并公布补偿安置方案——征求公众意见及公布征求意见情况和修改情况——进行社会稳定风险评估——征收补偿费用足额到位——作出房屋征收决定并公告。
第九条【征收相关建设的要求】
依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
条文注释
本条在第8条公共利益的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提，即确需征收房屋的各项建设活动应当符合本条规定的相关规划和计划。本条规定保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
案例解读
案例4.房屋征收过程中，由于规划的不合理导致被征收人的房屋部分在红线内需要拆除的，应当如何处理?
2007年10月16日，株洲市房产管理局向湖南冶金职业技术学院作出［2007］第19号《房屋拆迁许可证》，被征收人杨某的部分房屋在拆迁范围内，在拆迁许可期内未能拆迁。2010年，株洲市人民政府启动神农大道建设项目并于同年获得株洲市发展改革委员会批准立项。2011年7月14日，株洲市规划局颁发了株规用［2011］0066号《建设用地规划许可证》。杨某的房屋位于泰山路与规划的神农大道交汇处，占地面积418m2，建筑面积582.12m2，房屋地面高于神农大道地面10余米，部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内。2011年7月15日，株洲市人民政府经论证公布了《神农大道项目建设国有土地上房屋征收补偿方案》征求公众意见。2011年9月15日，经社会稳定风险评估为C级。2011年9月30日，株洲市人民政府发布了修改后的补偿方案，并作出了［2011］第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），征收杨某的整栋房屋，并给予合理补偿。
杨某不服，以“申请人的房屋在湖南冶金职业技术学院新校区项目建设拆迁许可范围内，被申请人作出征收决定征收申请人的房屋，该行为与原已生效的房屋拆迁许可证冲突”和“原项目拆迁方和被申请人均未能向申请人提供合理的安置补偿方案”为由向湖南省人民政府申请行政复议。复议机关认为，原拆迁人湖南冶金职业技术学院取得的《房屋拆迁许可证》已过期，被申请人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收申请人的房屋并不违反法律规定。申请人的部分房屋在神农大道项目用地红线范围内，且房屋地平面高于神农大道地平面10余米，房屋不整体拆除将存在严重安全隐患，属于确需拆除的情形，《征收决定》内容适当，且作出前也履行了相关法律程序，故复议机关作出复议决定维持了《征收决定》。杨某其后以株洲市人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》。（案例来源：最高人民法院公布的全国法院征收拆迁十大典型案例——杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案）
株洲市天元区人民法院一审认为，关于杨某提出株洲市人民政府作出的《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》与株洲市房产管理局作出的《房屋拆迁许可证》主体和内容均相冲突的诉讼理由，因［2007］第19号《房屋拆迁许可证》已失效，神农大道属于新启动项目，两份文件并不存在冲突。关于杨某提出征收其红线范围外的房屋违法之主张，因其部分房屋在神农大道项目用地红线范围内，征收系出于公共利益需要，且房屋地面高于神农大道地面10余米，不整体拆除将产生严重安全隐患，整体征收拆除符合实际。杨某认为神农大道建设项目没有取得建设用地批准书。2011年7月14日，株洲市规划局为神农大道建设项目颁发了株规用［2011］0066号《建设用地规划许可证》。杨某认为株洲市规划局在复议程序中出具的说明不能作为超范围征收的依据。株洲市规划局在复议程序中出具的说明系另一法律关系，非本案审理范围。株洲市人民政府作出的［2011］第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，判决维持。
株洲市中级人民法院二审认为，本案争议焦点为株洲市人民政府作出的［2011］第1号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》是否合法。2010年，株洲市人民政府启动神农大道建设项目，株洲市规划局于2011年7月14日颁发了株规用［2011］0066号《建设用地规划许可证》。杨某的部分房屋在神农大道建设项目用地红线范围内，虽然征收杨某整栋房屋超出了神农大道的专项规划，但征收其房屋系公共利益需要，且房屋地面高于神农大道地面10余米，如果只拆除规划红线范围内部分房屋，未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房，失去了房屋应有的价值和作用，整体征收杨某的房屋，并给予合理补偿符合实际情况，也是人民政府对人民群众生命财产安全担当责任的表现。判决驳回上诉，维持原判。
在房屋征收过程中，如果因规划不合理，致使整幢建筑的一部分未纳入规划红线范围内，则政府出于实用性、居住安全性等因素考虑，将未纳入规划的部分一并征收，该行为体现了以人为本，有利于征收工作顺利推进。人民法院认可相关征收决定的合法性，不赞成过于片面、机械地理解法律。
第十条【征收补偿方案及征求意见】
房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
条文注释
【对征收补偿方案的要求】
房屋征收部门拟定的征收补偿方案，应当满足以下条件：一是合法，即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理，即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公正公平，设定的奖励应当科学。三是可行，征收补偿方案的内容，除符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。
【征收补偿方案的内容】
本条未作具体规定。一般情况下，应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。
公布征收补偿方案并征求公众的意见主要是为了规范与监督政府的征收活动，使被征收人及早了解到相关信息，切实保障被征收人的利益，保障公众的知情权、参与权与建议权。
第十一条【旧城区改建】
市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
条文注释
本条针对旧城区改造作出了特别的听证程序规定。这里的“多数”应当理解为半数以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益，又涉及城市发展的公共利益，参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见，就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。
第十二条【社会稳定风险评估】
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
条文注释
本条对征收补偿决定的程序性条件作了规定，把社会稳定风险评估作为作出房屋征收决定的必经程序，通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。征收补偿费用的足额到位，是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。
第十三条【征收公告】
市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
条文注释
【房屋征收公告公布的方式及内容】
房屋征收决定公告由市、县级人民政府发布，一般应张贴于征收范围内及其周围较为醒目、易于为公众查看的地点，也可通过报纸、电视等新闻媒体予以公布。
房屋征收决定公告中应当明确，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法向作出房屋征收决定的市、县级人民政府的上一级人民政府申请行政复议；或者依法向人民法院提起行政诉讼。
【房屋征收的宣传解释工作】
为了得到被征收人的理解与配合，顺利完成征收补偿工作，房屋征收部门要对征收补偿的政策、补助奖励、用于产权调换的房屋情况、结算方法等问题给予被征收人耐心的解答。宣传解释工作可以包括召开征收动员会、咨询会，设立现场办公室等。
【房地一体主义原则】
根据《物权法》第147条和《房地产管理法》第32条的规定，房地是不可分割的，对房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行，即所谓的房地一体主义，所以只要房屋被依法征收的，国有土地使用权也同时收回。
第十四条【征收复议与诉讼】
被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
条文注释
【被征收人的救济渠道】
被征收人可以对征收决定提起行政复议或者行政诉讼。行政复议是政府内部的监督程序，具有程序简单、便民且不需要缴纳任何费用的好处，弊端是政府内部监督的力度可能不如外部监督。行政诉讼是司法机关对行政行为合法性的审查，其特点是只审查行政行为的合法性，原则上不审查其合理性，而且程序严格，需要缴纳相关诉讼费用。
应用要点
【行政复议】
公民、法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的，可以申请行政复议（《行政复议法》第6条）；公民、法人或者其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请（《行政复议法》第9条）；公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议（《行政复议法》第13条）；公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼（《行政复议法》第16条）。
【行政诉讼】
公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权的，可以提起行政诉讼。（《行政诉讼法》第11条）
【案由选择】
房屋拆迁行政征收。（《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》）
【管辖法院】
因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地的人民法院管辖。（《行政诉讼法》第19条）被告为县级以上人民政府的行政诉讼案件，第一审应当由中级人民法院管辖。（《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条）
【确定被告】
公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告（即作出征收决定的市、县级人民政府）。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。（《行政诉讼法》第25条）
【复议与诉讼的选择及时效限制】
对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。（《行政诉讼法》第37条）申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。（《行政诉讼法》第38条）公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。（《行政诉讼法》第38条）
案例解读
案例5.因被确认违法的拆迁公告和拆迁许可证而被拆迁的房屋所有权人是否可以提起行政赔偿?
2003年11月28日，洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室、洛阳市国土资源局以及洛阳市国土资源与城市规划管理局根据“七里河村旧村改造的方案”发布《关于七里河村安置用地拆迁的公告》，陈某持有《集体土地建设用地使用证》，其住宅在上述拆迁公告所指的拆迁范围内。后经人民法院生效判决，确认作出上述公告的行为违法。2003年12月30日，经上级批准，洛阳市涧西区工农乡七里河村委会启动“七里河旧村改造工程”，涉及拆迁面积72300平方米。因七里河村委会与陈某就补偿安置达不成协议，七里河村委会申请洛阳市建设委员会裁决。2004年8月11日，洛阳市建设委员会作出市建裁字（2004）10号裁决书，该拆迁裁决送达后，七里河村委会与陈某于2004年8月27日达成拆迁协议。陈某房屋腾空拆迁十日内，七里河村委会将协议约定的补偿款一次性支付给陈某。协议签订后，七里河村委会将陈某房屋拆除，并于当年9月2日将补偿款一次性支付给陈某。后陈某对该拆迁裁决提起行政诉讼，经人民法院审理，以作出的裁决未对陈某被拆的房屋进行评估为由判决撤销洛阳市建设委员会作出的市建裁字（2004）10号裁决书。2005年12月21日，陈某以洛阳市建设委员会为被告提出行政赔偿诉讼。人民法院经审理，以被生效判决撤销的市建裁字（2004）10号裁决书并未实际履行，洛阳市建设委员会作出拆迁裁决的行为与陈某的房屋被拆无法律上的利害关系为由，驳回陈某要求洛阳市建设委员会行政赔偿的诉讼请求。
2004年6月18日，洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室根据洛阳市涧西区工农乡七里河村民委员会的申请，为其颁发拆许字（2004）第032号房屋拆迁许可证，并于同日发布“关于七里河村凯旋西路两侧地块拆迁改造的公告”，陈某住宅在该公告拆迁范围内。陈某对上述发布公告的行为以及颁发拆迁许可证的行为不服，以洛阳市人民政府以及洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室为被告，分别提起行政诉讼。人民法院经审理，分别判决确认洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室发布“关于七里河村凯旋西路两侧地块拆迁改造的公告”的行为违法，确认洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室为七里河村委会颁发拆许字（2004）第032号房屋拆迁许可证的行为违法，同时驳回陈某对洛阳市人民政府的起诉。2011年8月1日，陈某以洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室为七里河村委会颁发拆许字（2004）第032号房屋拆迁许可证的行为被生效判决确认违法、上述违法行政行为导致陈某房屋被违法拆迁并造成重大经济损失为由，向洛阳市人民政府、洛阳市住房和城乡建设委员会以及洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室提交行政赔偿申请书，要求上述行政机关作为赔偿义务人对其损失进行赔偿。针对上述赔偿请求，洛阳市人民政府以法院生效判决已认定颁发拆迁许可证的行为和拆迁公告与洛阳市人民政府无法律上的利害关系，其不是上诉行政行为的赔偿义务机关为由，作出不予行政赔偿决定书。洛阳市住房和城乡建设委员会以及洛阳市人民政府房屋征收办公室分别对陈某作出关于要求行政赔偿的答复，称陈某可向人民法院提出诉求，由人民法院依法予以判决。2011年10月8日，陈某要求洛阳市人民政府、洛阳市住房和城乡建设委员会、洛阳市人民政府房屋征收办公室行政赔偿一案，向人民法院提起诉讼。［案例来源：河南省高级人民法院行政赔偿判决书（2013）豫法行终字第00032号］
郑州市中级人民法院一审认为：1.陈某因不服洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室为七里河村委会颁发的房屋拆迁许可证的行为，曾以洛阳市人民政府以及洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室作为被告提起行政诉讼，已被人民法院生效裁判文书以颁发拆迁许可证的行为与洛阳市人民政府没有法律上的利害关系为由驳回对洛阳市人民政府的起诉。陈某因洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室颁发拆迁许可证的行为违法，要求洛阳市人民政府对其房屋被拆迁进行行政赔偿的诉讼请求，缺乏法律依据。2.本案中，涉及的被人民法院判决依法撤销的行政裁决是2004年8月11日作出的，2004年8月27日陈某与其所在村委会又达成协议并实际履行，行政裁决并未实际执行，陈某因洛阳市建设委员会行政裁决被撤销请求确认该行政裁决与其房屋被拆有法律上的利害关系，并要求洛阳市建设委员会赔偿的诉讼请求，已因上述理由被人民法院生效判决驳回诉讼请求，故陈某要求本案洛阳市住房和城乡建设委员会因其房屋被拆进行行政赔偿的诉讼请求，缺乏法律依据和事实依据。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，“陈某对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为陈某起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由陈某承担举证责任的事项”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，陈某应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。本案中，陈某在法定期限内向人民法院提交的证据，不能证明其房屋被拆与洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室颁发拆迁许可证的行为被确认违法有法律上的利害关系，陈某亦未提交其房屋建造时间、房屋实际面积及房屋结构或法定机构出具的房屋评估报告等能够证明其房屋实际价值的有效证据，故陈某要求被洛阳市人民政府房屋征收办公室对其房屋被拆迁进行赔偿的诉讼请求，依法不予支持。4.陈某的房屋系其与所在七里河村委会达成拆迁协议后，由七里河村委会将其房屋拆除，陈某主张其房屋被拆造成实际经济损失的权益，应当通过其他法律途径予以解决。综上，陈某要求洛阳市人民政府、洛阳市住房和城乡建设委员会、洛阳市人民政府房屋征收办公室对其房屋被拆进行行政赔偿，缺乏事实依据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条、第五十六条第（四）项的规定，郑州市中级人民法院一审行政赔偿判决：驳回陈某的诉讼请求。
二审法院经审查认为：上诉人以洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室发布的关于七里河村凯旋西路两侧地块拆迁改造的公告行为和洛阳市人民政府城市建设拆迁管理办公室为七里河村委会颁发拆许字（2004）第032号房屋拆迁许可证的行为均被判决确认违法，并造成其房屋被拆除产生损害为由，提起本案单独行政赔偿之诉。行政赔偿案件以被诉具体行政行为违法，造成损害后果，且二者之间存在因果关系为判案的标准。本案中虽然公告行为和许可行为均被人民法院生效判决确认违法，但导致上诉人房屋被拆除的因素是上诉人与洛阳市涧西区工农乡七里河村民委员会之间达成的拆迁协议而非公告行为和许可行为，公告行为和许可行为与上诉人房屋被拆除之间不存在因果关系，上诉人以此为由提起本案单独行政赔偿之诉于法无据，依法不予支持。一审法院虽未向上诉人送达受理通知书、未告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，但这并不影响上诉人的举证权利，上诉人的上诉理由，本院不予支持。一审行政赔偿判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第83号行政判决。
第十五条【征收调查登记】
房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
条文注释
调查登记事项，一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据，对其他可能影响房屋价值评估的因素，在调查过程中也应予以查明。调查结果要向被征收人公布，接受监督。被征收人对公布的调查结果有异议的，应当允许提出并纠正调查内容。
调查登记，一般应当在房屋征收决定前进行。为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况，房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取该房屋的资料，作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查的方式，对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进行调查登记，被征收人及其同住人有责任予以配合。
现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。
《房屋登记办法》第10条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。
国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。
第十六条【房屋征收范围的确定】
房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。
房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
条文注释
针对可能存在的房屋征收前“突击”改扩建，以获取不当补偿的现象，本条明确规定了限制新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途的行为，以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为，公平对待各个被征收人。
【征收范围确定后，禁止改建房屋和改变房屋的用途】
征收范围确定后，征收范围内的单位和个人（被征收人）不得进行以下活动：
一是新建、扩建、改建房屋。本条例第17条、第19条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，而且被征收房屋补偿是征收补偿的主要方面。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失等确定，新建、扩建、改建房屋会直接影响征收房屋的评估结果，从而增加征收人即作出房屋征收决定的市、县级人民政府的补偿费用，提高实现公共利益需要的成本。
二是改变房屋用途。被征收房屋的区位、用途、建筑面积等是影响房屋征收评估的重要因素，房屋的用途对补偿价格的确定有重要影响。按照本条例第17条、第23条规定，给予被征收人的补偿应当包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，那么一套为经营性用房，另一套为住宅的被征收房屋，即使两者同区位、同面积，补偿金额也会有较大差异。如果在征收房屋确定后，允许被征收人临时改变房屋用途，将住宅改变为经营性用房，会大大增加征收补偿成本。
三是不当增加补偿费用的其他行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式，除此之外还有其他一些情形，如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加，影响公共利益的实现。
【暂停办理相关手续】
房屋征收部门应当书面通知规划、土地、建设、房管、工商、税务等部门暂停办理本条第一款规定的禁止行为的相关手续。违反规定办理的，应当依法追究相关责任。暂停办理相关手续通知发出后，单位和个人擅自进行的活动是违法活动，不受法律保护。