第二节 生态文明基本制度和重大政策的建设与改革现状
一、主要的生态环境制度和重大环境政策
中国现代的生态文明基本制度和重大政策建设,起步于20世纪70年代初期,但是得到大发展还是改革开放以后。随着生态环境保护实践的深入,我国生态文明基本制度和重大政策体系正逐步完善。中国生态文明基本制度和重大政策的体系由生态环境保护规划和决策的政策和制度体系、生态环境保护职责的政策和制度体系、生态环境保护管理与监督的政策和制度体系、环境污染防治的政策和制度体系、生态保护的政策和制度体系、自然资源开发利用与保护的政策和制度体系、生态环境保护市场准入与市场运行及经济激励方面的政策和制度体系、生态环境保护共治的政策和制度体系、环境责任与纠纷处理政策和制度体系等方面的政策和制度体系构成。从领域来分类,有生态环境保护政治政策和制度、生态环境保护经济政策和制度、生态环境保护社会政策和制度、生态环境保护文化政策和制度。从主体来分类,有以党为主体的生态环境保护领导与监督政策和制度,有以政府为主体的生态环境保护监管政策和制度,有以人大为主体的生态环境保护权力监督政策和制度,有以政协为主体的生态环境保护民主监督政策和制度,有以市场为主体的生态环境保护市场政策和制度,有以社区和社会组织为主体的生态环境保护自治政策和制度。
目前,生态文明基本制度和重大政策一般包括:生态环境产权制度,生态环境规划制度,环境影响评价制度,“三同时”制度,环境监测制度,生态环境保护税费制度,生态环境保护目标制度,城市综合整治定量考核制度,排污许可证制度,污染集中控制制度,总量控制制度,区域和流域污染联防联控制度,生态环境保护党政同责与一岗双责、失职追责、终身追责制度,严重污染环境的落后工艺和设备限期淘汰制度,紧急或事故的应急措施制度。此外,生态环境保护督察与督查在新时代正在成为生态环境管理和监督基本制度和重大政策的新内容,排污权有偿使用、排污权交易、生态环境损害赔偿、生态保护补偿在新时代正在成为生态环境经济激励基本制度和重大政策的新内容,环境信用制度、环境信息公开和公众参与等制度在新时代正在成为生态环境共治基本制度和重大政策的新内容。
目前,除了对现行的生态文明基本制度和重大政策,如环境影响评价制度、环境行动计划与规划制度、“三同时”制度、环境事故的应急措施制度、环境监测制度、环境保护税费制度、排污许可制度、环境标准制度、自然资源产权制度、自然资源调查制度、自然资源利用许可和有偿使用制度、自然资源的综合利用制度、排污权有偿使用、生态环境补偿、生态环境损害赔偿等,进行以市场机制作用发挥和生态文明理念引导为目的的取向调整之外,还结合市场经济和生态环境保护的实践创设或者创新环境与发展综合决策制度、环境规划与宏观调控制度、多规合一制度、生态环境保护许可证制度、公众参与制度、环境信息制度、风险预防制度、环境基金和责任保险制度、污染物排放的流量控制制度,体系比较完备,结构比较严密,内外比较衔接。
概括起来,我国生态文明基本制度和重大政策的发展,目前主要体现出以下特点:一是继可持续发展战略、科学发展观以后,习近平生态文明思想正式成为生态文明基本制度和重大政策的指导思想;二是在党的领导下,重视环境民主、环境权利的保护,保障环境民生,促进社会有环境保护的获得感已经成为时代的强音;三是用信息化、生态补偿等先进的生态环境保护机制,采取确认、鼓励、保护、限制、禁止、制裁等方法指导生态文明基本制度和重大政策的建设;四是在“五位一体”思想的指导下和五大发展理念的引导下,生态文明基本制度和重大政策的体系化、综合化建设正在加强,促进经济社会的发展和生态环境保护的协调,促进保护优先和绿色发展战略的实施;五是注重与国际条约的衔接,参与全球生态文明建设,共同建设人类命运共同体。
二、党的十八大以来生态文明基本制度和重大政策的改革举措
党的十八大以来,中国共产党和中国政府直面传统的粗放式发展不可持续的现状,立足现实的大气、水体、土壤等环境污染和生态破坏问题,针对制约环境与经济协同发展的“瓶颈”因素,统筹谋划,对生态环境的制度和重大政策加强了改革和创新。
在与制度和重大政策相关的体制改革方面,加强了监测、监察和区域环境监管体制改革。在综合性体制改革方面,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。在监测体制改革方面,国务院办公厅专门出台了《生态环境监测网络建设方案》,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》。在流域监管方面,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于全面推行河长制的意见》。在自然资源资产管理方面,中央深改组通过了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》;在解决区域环境问题方面,中央深改组通过了《跨地区环保机构试点方案》。在司法体制方面,2014年修改的《环境保护法》建立了环境民事公益诉讼制度;2015年全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,改革成果经梳理总结后,于2017年被《民事诉讼法》《行政诉讼法》确认。
在政策和制度建设方面,为了促进生态文明建设的整体推进,中共中央、国务院于2015年发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》。针对生态文明建设中的现实问题,中共中央、国务院于2015年发布了《生态文明体制改革总体方案》。在上述文件的框架内,中共中央办公厅、国务院办公厅或者有关部委出台了《生态环境监测网络建设方案》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《“十三五”环境影响评价改革实施方案》《关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》《环境保护督察方案(试行)》《开展党政领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《关于构建绿色金融体系的指导意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》《自然资源统一确权登记办法(试行)》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《湿地保护修复制度方案》《海岸线保护与利用管理办法》《国家海洋局关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》《围填海管控办法》《生活垃圾分类制度实施方案》《大熊猫国家公园体制试点方案》《东北虎豹国家公园体制试点方案》。此外,国家发改委、生态环境部等部委出台了关于PPP、污水处理改革、“多规合一”试点等改革文件。这些改革文件层次清晰,涉及环境许可、环境金融、环境产权、生态修复、自然保全、生活方式、环境监测、环境审计、环境执法、环境责任等领域,覆盖全面,以问题为导向,构建了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划制度、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态环境保护国家治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整的生态文明制度体系。各界普遍认为,生态文明制度体系的四梁八柱已基本建立。在具体的制度建设方面,目前,已经创新性地建立了规划、工业园区与具体建设项目环境影响评价制度,区域与建设项目“三同时”制度,排污许可与总量控制制度,排污权有偿使用、排污权交易,生态保护补偿制度,两级环境监测制度,生态环境损害赔偿制度等具有时代特色的制度。
在政策和制度的法律化方面,党的十八大后,坚持走党内法规和国家立法相结合的特色法治道路,针对中国的实际,创建了生态环境保护党政同责、中央生态环境保护督察、生态文明建设目标考核等特色的体制、制度和机制,破解了以前有法难依、执法难严、违法难究的难题,撬动了整个生态环境保护的大格局,成效显著。在具体的国家立法方面,在生态文明理念的指导下,2014年4月,《环境保护法》修订;2018年10月,《大气污染防治法》修正;2018年10月,《野生动物保护法》修正;2018年12月,《环境影响评价法》修正;2017年11月,《海洋环境保护法》修正;2018年10月,《环境保护税法》审议通过;2017年6月,《水污染防治法》修正;2017年7月,《建设项目环境保护管理条例》修订。在具体的党内法规方面,中共中央联合国务院,中共中央办公厅联合国务院办公厅发布了一些规范性文件,如为了明确生态文明建设中的责任分配问题,中共中央、国务院于2015年发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》;为了对各省、自治区、直辖市的生态文明建设和绿色发展进行评价考核,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《生态文明建设目标评价考核办法》;为了让各级党政主要领导对生态文明建设和体制改革部署切实地负起责任来,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》。目前,形成了环境保护党政同责及配套自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、区域生态文明建设目标评价与考核、环境保护责任终身责任追究、党政领导干部生态环境损害责任追究制度等切合社会主义实际的机制。环境保护党政同责是习近平总书记关于安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管和失职追责思想的丰富和发展,它以党内法规和国家行政法规性文件的形式发布,是落实环境法律法规的一项重要制度,能够让党纪党规和国家环境保护法律法规在实践中运转起来,使党纪党规和环境法律法规“长牙”,发挥应有的作用。经过持续的努力,新常态下有法与党规可依、有法与党规必依、违法与党规必究的生态环境法治局面基本形成。在改革中,中国的生态环境法制体系、中国的环境治理制度体系、中国的环境利益救济机制都正在开展转型。
在环境执法监管机制的改革方面,通过建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度,既提高了行政审批效率,又预防和控制了区域环境风险;通过省以下环境保护监测垂直管理与惩罚造假,维护了环境监测数据的真实性,克服了以前总量控制造假的问题,初步形成了以环境质量管理为核心的大气环境管理模式,实现了管理模式的转型,有力地提高了环境质量;通过打击环境监测数据造假,打击红顶中介,保证了地方环境保护审批和环境保护考核的真实性,维护了环境保护考核和生态文明评价考核的严肃性,有利于形成正确的政绩观;通过环境保护与约谈、省以下环境保护垂直监管,一些地方设立了环境保护警察,在一定程度上遏制了市县的地方保护主义;通过环境保护党政同责、中央环境保护督察和环境保护专项督查,有力地打击了环境保护形式主义;通过对重点行业企业进一步提高排放标准,实行限期达标,或者对部分地区在一些时段实行特别排放限制,确保环境质量的安全性。通过对京津冀地区“2+26”城市的大气污染防治专项督查和量化问责,有力地倒逼地方开展对散乱污企业的整顿。通过严厉区域限批措施、查封与扣押措施、限制生产措施、停产整治措施、按日计罚措施、地方政府年度考核措施、党政问责措施、环境保护工作职责清单措施,2016年至2017年,全国追究了18000人的党纪、行政和法律责任。其中,2017年移送公安部门行政拘留的案件有8600多件,比2016年增加了112.9%。党内法规、《环境保护法》及其配套的规章“牙齿”越来越尖利,实施起来越来越顺畅,而这些问题是以前一二十年都想解决而难以解决的难题。如2017年8月,河北省廊坊市文安县赵各庄镇仍有16家企业不能落实污染治理主体责任,于2017年12月至2018年1月,未按照《文安县2017—2018年采暖季错峰生产实施方案》错峰停限产要求,违规生产,严重违反《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的要求,按照《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》,应追究负有领导责任的县委、县政府主要领导及有关人员的责任。对此,2018年2月,环保部立即商议河北省人民政府对文安县党委、政府及其有关部门领导干部实施问责。[1]2018年,生态环境部按照中央的部署,计划按照“党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致”的原则,进一步加大问责力度,将适时对“2+26”城市启动大气污染综合治理强化督查,或巡查整改落实不到位的地区。
党的十九大报告明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾,奋斗目标变为“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。对于生态文明的建设目标,按照2020年、2035年和2050年三个时间节点作出了部署,其中从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化,生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现;从2035年到21世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗15年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,美丽中国全面实现。在具体的行动部署上,党的十九大报告在“推进绿色发展”部分指出:“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”“健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”“完善生态环境管理制度”“构建国土空间开发保护制度”。
目标设立了,基本的举措明确了,但如何实现呢?必须依靠生态文明基本制度和重大政策的制定与实施。基于此,有必要面对2035年,对目前的生态文明基本制度和重大政策进行评估,总结经验,对照目标寻找差距;研判新时代生态环境政策与制度的发展方向与走势,分析与新时代要求相适应的生态文明基本制度和重大政策基本特征。在此基础上才能够从党内制度和国家制度的衔接和互助入手,从环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策等方面,提出面向2035年不同类型生态文明基本制度和重大政策的创新思路与重点,研究提出新时代重点环境政策与制度优化创新的战略方向、重大任务,并且研究提出建立健全新时代生态环境政策与制度的建议。可见,本专题的研究是非常必需的。
三、党的十八大以来生态文明基本制度和重大政策改革的重大举措
改革开放以来40年的不断发展与积累,为解决当前的环境问题提供了更好的、更充裕的物质、技术和人才基础,现在到了有条件不破坏、有能力修复的阶段,全面开展生态文明建设,打好生态环境保卫战和污染防治攻坚战面临难得机遇。从党的十八大至2035年,中国处于不断发展的转型期,这个时期既是最佳的经济和社会发展改革窗口期,也是最佳的生态文明体制改革窗口期,不容错失。在这个时代背景下,以习近平总书记为核心的党中央,以目标、理论和问题为导向,把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,寻找突破口,谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性改革,出台了生态文明建设和改革的重大举措,既解决人民群众关心的热点环境问题,也构建经济社会与环境保护协调发展的长效机制,推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性的变化。新时代生态环境的建设和改革成绩的取得,既有努力的因素,更有生态文明基本制度和重大政策改革方法论上的突破。具体来看,生态文明基本制度和重大政策改革的重大举措可以归纳为以下几个方面。
一是确立习近平生态文明思想,为中国生态文明建设提供坚实的理论支撑。目前,科学认识人与自然、人与政治、人与经济、人与社会、人与文化关系的习近平生态文明思想,主题鲜明、逻辑严密、内涵丰富,已经理论化、体系化,成为一个相对独立的理论体系。其关于生态兴则文明兴、绿水青山就是金山银山、社会主义初级阶段社会主要矛盾的转化、山水林田湖草是生命共同体、环境保护党政同责等论断,既是对马克思主义世界观的丰富和发展,也是对中国传统生态文明思想的科学传承。习近平生态文明思想作为世界生态文明建设的中国方案,其顶层设计,对于中国生态文明文化的培育、中国生态文明制度体系的构建、中国生态文明体制的改革、中国生态文明产业体系的构建、中国生态文明能力的建设、中国生态环境保卫战和环境污染防治攻坚战的开展,具有顶层的理论指导意义。此外,习近平生态文明思想具有国际性,对于广大的发展中国家结合本国实际开展生态环境保护,实行绿色发展和高质量发展,具有一定的参考和借鉴作用。其丰富和发展,也是对构建人类命运共同体的重大理论贡献。
二是健全党内法规和环保立法,开展制度建设,为环境保护工作提供法制保障。党的十八大以来,中央开始重视党内法规的建设,让党通过制度来加强对环境保护工作的领导。2012年中共中央出台《中国共产党党内法规制定条例》,并且出台第一个和第二个中央党内法规体系建设的五年规划。在此基础上,发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》《环境保护督察方案(试行)》《开展党政领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》等党内法规或者改革文件,环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标评价考核、领导干部离任环境审计等举措得以实施,在严厉的追责之下,各级党委、人大和政府重视环境保护的氛围基本形成。2015年1月1日,史上最严格的新《环境保护法》开始实施,按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带责任、公益诉讼等严厉的法治举措,让环境保护法律法规的“牙”更锋利了、“齿”更尖锐了,有法必依、违法必究的法治氛围正在形成。
三是实行环境保护党政同责与一岗双责,促进环境共治。党的十八大以来,通过自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究等措施,有序地发挥了地方党委、地方政府、地方人大、地方政协、司法机关、社会组织、企业和个人在生态文明建设中的作用,环境共治的格局初步形成。其中,通过权力清单的建设,确立了权责一致、终身追究的原则;通过环境保护考核、督察、督查、约谈、追责,推进了环境保护党政同责的深入实施,2016年至2018年上半年,中央开展环境保护督察和督察回头看,迄今已有2万多名人员被追究纪律、行政甚至刑事责任,环境保护的高压态势得以形成。地方人民政府向同级人大汇报环境保护工作,政协参与环境保护工作的民主监督,检察机关通过环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼加强对企业和地方执法机关的司法监督,公民和社会组织在信息公开的基础上加强了对企业和执法机关的监督,环境保护企业特别是龙头企业通过投融资机制积极参与环境保护第三方治理,促进了环境质量的改善。
四是开展中央环境保护督察和专项环境保护督查,倒逼地方开展转型和提质增效。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央推动环境保护党政同责、一岗双责和齐抓共管的制度化,突出了地方党委在地方环境保护治理体系中的作用,强调地方党委和政府的协同监管职责,突出其他监管部门的分工负责作用,并配套以失职追责的机制。我国的生态环境保护监管监察形式,由挂牌督办督促企业发展到挂牌督办地方政府,再发展到中央环境保护督察、环境保护专项督查等督促地方党委和政府。因为环境保护存在问题,一些地方的党委和政府做出深刻检查,一些地方的政府负责人被约谈,对生态文明规则的敬畏正在转化为生态文明建设和改革的生动实践。社会各界普遍认为,中央环境保护督察是破解中国环境问题困局的一剂良方,是符合中国国情的社会主义法治形式。2016年以来,国家环境保护部门(现为生态环境部)还创造性地开展了环境保护专项督查和“绿盾”“清废”等专项行动,下沉执法督查力量,发现和解决了大量的水、气、土等环境污染问题,处理了一大批失职渎职的干部,倒逼地方重视环境保护执法,优化工业布局,开展产业转型升级。
五是打击监测数据和环境治理作假行为,开展环境信用管理,实施生态文明建设目标评价考核。为了倒逼各地加快发展转型,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年出台了《生态文明建设目标评价考核办法》。为了维护生态文明评价考核的严肃性,保证环境监测数据的真实性,国务院办公厅于2015年出台了《生态环境监测网络建设方案》;为了增强环境监测的独立性、统一性、权威性和有效性,建立以环境质量管理为核心的环境管理模式,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,于2017年印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》。在立法建设方面,《环境保护法》针对排污单位环境监测数据造假的行为,规定了行政拘留的措施;针对国家机关和国家公职人员环境监测数据造假的行为,规定了行政处罚的措施。在司法解释方面,2016年的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对监测数据作假行为规定了刑事制裁的措施。2017年6月,西安市环境监测数据作假案中的7名国家公职人员,全部被判处有期徒刑;2018年5月,临汾市环境监测数据作假案中的16名被告,包括市环境保护局局长,全部被追究刑事责任。对于违规的企业,按照环境信用管理的联合惩戒措施,实施股票融资、银行借贷等方面的约束措施。
六是开展区域统筹和优化工作,改善区域环境质量。为了促进经济的协同发展和生态环境的一体化保护,国家通过推行统一规划、统一标准、统一监测、协同执法、协同应急等措施,加强了京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原、长江经济带等区域和流域的环境保护协调工作。国家通过“多规合一”、划定生态红线、建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度,优化了区域产业结构布局,预防和控制了区域环境风险。区域生态保护补偿机制正在全面建立,区域发展的公平性正在建立。通过区域协同监测、协同应急、协同保护和协同错峰生产,缓解了重点区域重点时段的空气质量。排污权交易、碳排放权交易、水权交易、用能权交易正在推行,城镇生活污水和垃圾处理的第三方治理市场火爆,农村垃圾分类收集处理和农村厕所革命取得突破,城乡环境的综合整治取得新进展。立足城市群合力发展做好产业链条转型升级的文章,增强产业上游、中游和下游的协同性,既协同推动区域经济的高质量发展,也协同减少区域的环境负荷。