第一部分　总论

第一章　生态文明基本制度和重大政策建设与改革的现状和挑战

第一节　生态文明基本制度和重大政策概述

生态文明基本制度和重大政策包括两个方面:一是基本的生态环境法律制度,是指由国家法律设置并由国家强制力保障实施的基础性环境保护制度;二是生态环境保护重大政策,是指由国家制定并由国家保障实施的对环境保护有重大作用的环境保护政策。生态文明基本制度和重大政策体系是指由生态文明基本制度和重大政策组成的目的明确、体系完整、层次清晰、分工协调、逻辑自洽的政策和制度矩阵。

一般来讲,生态文明基本制度和重大政策体系可以分为生态环境管理基本制度和重大政策、生态环境经济基本制度和重大政策、生态环境技术基本制度和重大政策、生态环境社会基本制度和重大政策等,也可以分为综合性生态文明基本制度和重大政策及专门性生态文明基本制度和重大政策。专门性生态环境政策和制度可以分为环境污染防治基本制度和重大政策、生态保护和生态修复基本制度和重大政策、资源开发利用基本制度和重大政策等。环境污染防治基本制度和重大政策又可以进一步分为大气污染防治基本制度和重大政策、水污染防治基本制度和重大政策、土壤污染防治基本制度和重大政策、固体污染防治基本制度和重大政策、放射性污染防治基本制度和重大政策、噪声污染防治基本制度和重大政策等。这些分类可以看出生态文明基本制度和重大政策的领域性和层次性。领域性,是指生态文明基本制度和重大政策覆盖的领域或者方面;层次性,是指生态文明基本制度和重大政策的逐级派生性。

生态文明基本制度和重大政策作为国家保护、改善生活环境和生态环境,防治环境污染和其他公害,促进生态文明建设而制定的重要方法和措施,其创设必须符合以下特征:

其一,体现和服从生态环境法基本原则的统率和指导。生态环境法的基本原则,如2014年《环境保护法》规定的公众参与、经济发展与生态环境保护相协调等,是生态环境保护的基础性规则,具有普遍性、抽象性、标准性和统率性的特点,需要具体的规则或法律制度来细化或落实。生态文明基本制度和重大政策应该体现和服从生态环境法基本原则的统率和指导作用。

其二,适用于生态环境保护的主要领域。例如,环境影响评价适用于发展规划、区域开发规划和建设项目或区域开发项目的可行性研究阶段,排污许可制度成为排污企业的核心管理制度之一。

其三,共同实现生态文明规则之治的价值理念。目前,生态环境保护政策和法律规定了环境保护目标责任制、生态文明建设目标评价和考核、领导干部离任环境审计、区域环境保护联防联治、保护优先和绿色发展等政策和制度,都是围绕生态文明建设和生态文明体制改革而设计的,其目的是通过政策和法律的规则来实现生态文明的价值理念。

其四,指导具体生态文明基本制度和重大政策的创设和实施。例如,公众参与的原则和制度指导企业信息公开和政府环境信息公开制度的创设和实施。

其五,体现本国的基本国情。经济基础决定上层建筑,属于上层建筑的生态文明基本制度和重大政策显然要取决于国家的社会体制和社会经济状况。中国是一个发展中的社会主义国家,正处在市场经济体制的转型时期,这决定了我国生态文明基本制度和重大政策具有自己的特色。例如,“三同时”制度的实施尽管不再成为一个许可,但还是体现了中国的环境监管特色;环境保护党政同责制度,就是立足于社会主义国家的国情。

在新时代,中国特色社会主义的生态文明基本制度和重大政策体系还应当具有如下特征:

其一,坚持党的领导、人大监督、政府主导、市场调节、行业自律、企业主体责任、公众参与相结合的原则,也就是中国特色社会主义的生态环境共治原则。凡是否定党的领导的政策和制度,如照搬西方“三权分立”的模式来监督生态环境保护的制度,都不能成为中国特色社会主义的生态文明基本制度和重大政策;相反地,生态环境保护党政同责以及实现党政同责的中央环境保护督察制度,因为体现党的领导和责任作用,就是符合中国特色需要的生态文明基本制度和重大政策。

其二,以习近平生态文明思想为指导,在创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指引下,在“五位一体”的格局下,围绕理论导向、目标导向、问题导向开展生态文明基本制度和重大政策体系的构建。

其三,围绕中国特色的阶段性经济社会发展目标和生态环境保护目标开展生态文明基本制度和重大政策改革创新与完善。目前,生态文明基本制度和重大政策的改革创新与完善,必须围绕2020年前的污染防治攻坚战、2035年的美丽中国基本实现、2050年的美丽中国全面实现这三个阶段性的目标开展工作,体现生态文明基本制度和重大政策改革创新与完善的阶段性与长效性。

其四,围绕如何保障生态环境保护和自然资源大部制的科学合理运行,提升生态环境监管的绩效进行。2018年的机构改革,设立了自然资源部和生态环境部,那么生态文明基本制度和重大政策改革创新与完善,就应当围绕这两个部门的新职能开展生态文明基本制度和重大政策的整合,如将以前由海洋部门行使的海洋生态环境政策和由环境保护部门主管的陆地生态环境政策予以整合,形成“海陆一体”的生态环境基本重大政策体系。此外,还应当结合原水利部的职能划转,对水功能区的划分和流域水污染防治与原环境保护部行使的水环境功能区划分和水污染防治工作相整合,形成新的生态环境规划制度、生态环境监测制度、生态环境执法制度等。