第三章 数据开放政策

数据开放已成为数据时代的发展趋势，而配套的政策保障是数据开放得以长足发展的基础。本章综合介绍了多个国家在数据开放领域的特色政策，也汇总了我国中央政府和各地方已发布的相关政策，为数据开放的后续政策研究、推动数据开放的深入开展提供参考。

第一节 国际数据开放政策

数据开放离不开持续性的政策指导。2009年美国奥巴马总统发布了《透明和开放政府》备忘录，要求“政府数据最大限度地向公众及创新公司开放”；同年制定的《开放政府指令》作为行政命令，向各级政府部门提出了具体的开放要求，拉开了美国数据开放的序幕。此后，美国又多次发布数据开放有关政策，例如，为进一步推动各部门形成阶段性开放数据计划，2010年7月美国管理与预算办公室发布《开放政府计划》；2014年，白宫发布《大数据：抓住机遇、守护价值》白皮书，总结美国大数据中的隐私保护政策和立法，夯实数据开放的安全围栏；2018年12月，美国国会两院通过了《开放的、公开的、电子化的及必要的政府数据法》（简称数据法），标志着美国政府的数据开放制度体系进一步完善。英国积极努力，连续出台政策措施积极推动数据开放工作。自2011年发布第一个“英国开放政府国家行动计划2011～2013”以来，英国连续发布了“英国开放政府国家行动计划2013～2015”“英国开放政府国家行动计划2015～2017”“英国开放政府国家行动计划2017～2019”“英国开放政府国家行动计划2019～2021”，积极鼓励社会各界参与数据开放工作。法国将开放数据作为国家义务宪章，将数据开放提到国家战略高度。2012年5月，法国奥朗德总统向所有政府成员强调应遵循国家的“透明义务”宪章义务论，强调政府应打通公民获知行政数据通道，以实际行动加快在互联网上开放大量公共数据的速度，促进用户免费便捷地访问和使用开放数据；2015年7月17日，法国政府又发布了《2015～2017年国家行动计划》，确定开放数据的目标、责任和行动计划。日本政府从2012年7月开始陆续发布包括《开放政府数据战略》《世界最先进的IT国家宣言》等在内的一系列政策方针，推动政府部门开放公共数据。澳大利亚2010年发布了《开放政府宣言》，2013年8月发布了《公共服务大数据战略》，旨在推动公共行业利用大数据分析进行服务改革，制定更好的公共政策，保护公民隐私。

在规范开放数据上，各国采取多种政策对开放数据原则、范围、格式等内容进行规范。例如，澳大利亚总理2015年12月发布了《澳大利亚政府公共数据政策声明》，强调在默认情况下非敏感数据都是开放的，使数据可免费使用、易用并具有高质量和可靠的应用程序编程接口（API）。新西兰政府在多处明确指出，政府数据开放与利用必须符合《开放透明政府声明》《新西兰数据和信息管理的原则》《新西兰政府开放存取与许可框架》这3个文件的要求，其内容覆盖了数据开放的基本原则、范围、流程、格式、许可协议、获取成本等方面，并针对机构、地方政府、公众等不同对象有详细的数据开放指导或政策使用指南。加拿大颁布了多项法规政策，如《信息获取法》对加拿大政府数据开放所包括的机构范围、数据开放和数据保护的对象作出规定，后颁布的《信息获取政策》和《信息获取法管理指导》作为《信息获取法》的补充和延伸，对机构数据开放的部门设置、工作内容、工作职责等细则作出规定；《政府数据开放指导》作为指导性文件，就政府数据默认开放的范畴、开放格式等作出指导；而《加拿大政府数据开放许可》从公众利用的角度出发，规范了数据利用的格式等；《元数据标准》单纯从技术上出发，规范了数据开放的标准格式。美国2019年1月21日通过了最新的《开放政府数据法案》，该法案规定所有政府部门都要向公众开放“非敏感”政府数据，且要求联邦机构必须以“机器可读”格式发布任何不涉及公众隐私或国家安全的“非敏感”信息，同时确保数据可以通过智能手机和其他电子设备轻松访问。该法案还要求各联邦机构任命一名首席数据官来监督所有开放数据的工作。白宫表示《开放政府数据法案》现在已经成为法律，它将确保联邦政府发布有价值的数据集，遵循数据管理的最佳实践，并承诺以非专有的电子格式向公众提供数据。

为促进数据利用，许多国家制定并发布了与数据利用相关的政策法规。例如，欧盟2013年修订并发布《公共部门信息再利用指令PSI》，其主要目的是促进公共部门信息在出版发行等业务领域的跨境流通和使用，加强欧盟内部市场竞争，解决成员国之间在数据利用方面的分歧。日本2013年6月25日通过《促进政府部门或机关推动数据再利用的基本方针》，强调通过开放数据来推动研发创新，通过公私合作实现防灾、减灾等公共服务，以提高政府透明度和公信力。美国2014年5月发布《美国开放数据行动计划》提出：通过线上反馈提升数据质量，提供各类共享服务与工具，通过邀请用户及相关人士参加反馈研讨会，设立挑战奖项等，鼓励政府数据应用创新。巴西2014年发布7804号法案，通过“开放数据法”为国际电联提供网络应用接口和结构化开放数据。

数据开放需要在保障数据安全的同时有序开放。为此，许多国家已出台专门的数据安全保障政策法规，对个人数据、组织数据的安全进行了明确规定。例如，2010年3月美国预算管理办公室发布《隐私保护指令》，要求联邦各机构在执行数据开放时，须遵守现行的相应的隐私政策和法规；2018年12月，美国民主党参议员提出《数据保护法案》，该法案明确提出个人信息的范围、明确了在线提供商应承担的责任和义务，旨在保护用户个人信息，并要求提供商采取合理措施保护个人信息并防止用户数据滥用。日本信息保护方面的行政法规也对隐私权做出了相应的规定，如《禁止非法接入法》《电子签名法》《个人信息保护法》《行政机关保存的个人信息保护法》《独立公共事业法人等保存的个人信息保护法》《信息公开、个人信息保护审查会设置法》等法律包含对公民个人隐私性信息保护的规范性条款，对日本国民隐私数据保护起到了重要作用。2018年英国议会通过新版《数据保护法》，对个人和组织数据保护做出明确规定。欧盟2018年5月出台《通用数据保护条例》，该条例被称为“史上最严的数据保护条例”，以“知情同意”为基本立法架构，要求各机构在收集用户个人信息前，通过发布隐私声明告知用户个人信息处理和利用情况，经用户同意并授权后，才可以对个人信息收集利用。

第二节 我国数据开放政策

近几年，党中央、国务院和国家有关部委高度重视公共数据的开放利用工作，相继发布了一系列政策，加快建设数据开放平台，并鼓励各地开展先行先试。

2015年9月，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）要求稳步推动公共数据资源开放：在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动公共数据资源开放。推动建立政府部门和事业单位等公共机构数据资源清单，按照“增量先行”的方式，加强对政府部门数据的国家统筹管理，加快建设国家政府数据统一开放平台。制订公共机构数据开放计划，落实数据开放和维护责任，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放，提升政府数据开放共享标准化程度，优先推动信用、交通运输、医疗、卫生、就业、社会保障、地理、文化、教育、科技、资源、生态、农业、环境、安全监管、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。建立政府和社会互动的大数据采集形成机制，制定政府数据共享开放目录。通过政务数据公开共享，引导企业、行业协会、科研机构、社会组织等主动采集并开放数据。

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》。纲要要求，建立公共信息资源开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，积极稳妥推进公共信息资源开放共享。纲要同时要求，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务。

2016年12月，《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》（国发〔2016〕73号）要求，稳步实施公共信息资源共享开放。各地区、各部门根据职能，梳理本地区、本部门所产生和管理的数据集，编制数据共享开放目录，依法推进数据开放。充分利用已有设施资源，建立统一的政府数据共享和开放平台。优先开放人民群众迫切需要、商业增值潜力大的数据集。加强对开放数据的更新维护，不断扩大数据开放范围，保证动态及时更新。规范数据共享开放管理。加强共享开放数据的全生命周期管理。建立共享开放数据汇聚、存储和安全的管理机制。按照网络安全管理和密码管理等规范标准，加快应用自主核心技术及软硬件产品，提升数据开放平台的安全保障水平。加强数据再利用安全管理。

2017年2月，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，要求进一步强化信息资源深度整合，进一步促进信息惠民，进一步发挥数据大国、大市场优势，促进信息资源规模化创新应用，着力推进重点领域公共信息资源开放，释放经济价值和社会效应。要求实现信用、交通运输、医疗、卫生、就业、社会保障、地理、文化、教育、科技、资源、生态、农业、环境、安全监管（简称“安监”）、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等重点领域公共信息资源开放，建立公共信息资源开放制度体系、推进机制和服务模式，形成公共信息资源开放有序、创新应用有效、安全保障有力的格局。该政策进一步明确了政府数据开放的重点领域，为各地政府数据开放建设指明了发展路径。

2017年5月，《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号）要求，依托国家电子政务外网和中央政府门户网站，建设统一规范、互联互通、安全可控的数据开放网站（www.data.gov.cn）。基于政务信息资源目录体系，构建公共信息资源开放目录，按照公共信息资源开放有关要求，推动政府部门和公共企事业单位的原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集向社会开放，开展创新系列活动，鼓励和引导社会化开发利用。

2017年8月，《国家发展和改革委员会关于印发“十三五”国家政务信息化工程建设规划的通知》（发改高技〔2017〕1449号），提出建设国家公共数据开放网站，在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，重点围绕民生服务需求，实现可开放政务数据向社会公众集中、有序开放和规范利用，提升开放数据的数量、质量、时效性和易用性，显著提升公共数据的有效利用和深度开发水平，促进社会创新和信息经济发展。建设国家公共数据开放网站，形成统一的门户服务、数据开放管理、安全脱敏、可控流通等功能；在政务信息资源目录的基础上，形成政务数据资源开放目录，编制政务数据开放共享标准规范；结合社会公众需求，以可机读批量下载方式，分级、分类重点开放企业登记、信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、知识产权、自然资源、农业、林业、环境、安监、质量、统计、气象等公共服务相关领域的非涉密公共数据；加强对经济社会重要领域社会化数据的采集汇聚，促进政务数据与社会数据的关联融合创新。

2018年1月，中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共信息资源开放试点，要求针对当前开放工作中平台缺乏统一、数据缺乏应用、管理缺乏规范、安全缺乏保障等主要难点，在建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范和加强安全保障6方面开展试点，探索形成可复制的经验，逐步在全国范围加以推广。作为我国政府数据开放领域的先行者，上海、北京、浙江、贵州、福建等地开展先行先试，为国家政府数据开放平台建设及其他地方政府数据开放建设工作提供了宝贵的实践经验。

2018年4月，国务院办公厅发布《科学数据管理办法》。科学数据的丰富度、关联性与开放性，将使科学数据成为21世纪驱动科技创新的核心要素。科学数据开放实现科学数据可发现、可访问、可互操作和可重用，促进科学数据的全生命周期和统一的技术标准更加完善，使科学数据的应用成为解决复杂问题、推动科技创新的真正驱动力。该办法旨在进一步加强和规范科学数据管理，保障科学数据安全，提高开放共享水平，更好支撑国家科技创新、经济社会发展和国家安全。办法要求：政府预算资金资助形成的科学数据应当按照开放为常态、不开放为例外的原则，由主管部门组织编制科学数据资源目录，有关目录和数据应及时接入国家数据共享交换平台，面向社会和相关部门开放共享，畅通科学数据军民共享渠道。《科学数据管理办法》的出台，使得科学数据的管理和使用有了可遵循的章程和依据，也使科学数据的开放共享在科学界达成共识。

2020年4月9日，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》明确了要素市场制度建设的方向及重点改革任务，要求加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。数据生产要素属性的提升，关系着经济增长长期动力，关系着我们国家发展的未来。世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做出了前瞻性布局。该意见的发布为推进我国公共数据开放工作提供了有力的政策保障。

随着国家政策的发布，各地也积极出台有关数据开放的政策，有效推动本地数据开放工作。据不完全统计，自2014年以来，地方政府累计已出台超过200份与数据开放有关的政策文件，我国数据开放相关的政策整体上呈现从粗放化向精细化的一种趋势，尤其像上海、北京、山东等个别地区针对政府数据开放已制订详细的目标规划。表3-1列举了部分地方的政策法规。

表3-1 我国部分地方数据开放政策法规

表3-1 我国部分地方数据开放政策法规-续表1

表3-1 我国部分地方数据开放政策法规-续表2

除了上述政策以外，各地方还颁布了一批开放相关的标准规范。制定开放数据标准和规范指南，有利于数据开放工作的标准化和规范化实施。例如：广东发布了《电子政务数据资源开放数据技术规范》（DB44/T2110-2018）、《电子政务数据资源开放数据管理规范》（DB44/T2111-2018）等规范性文件。山东发布了《公共数据开放第1部分：基本要求》（DB37/T3523.1-2019）、《公共数据开放第2部分：数据脱敏指南》（DB37/T3523.2-2019）、《公共数据开放第3部分：开放评价指标体系》（DB37/T3523.3-2019）等标准规范。上海发布了《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》等规范性文件。