第一章 高校民主管理概述

一 高校民主管理的内涵

在国家和民众普遍意识里，现代大学是追求科学真理、培育人文精神、创新人类思想、培养高端人才、繁荣社会科技、传承人类文明的重要阵地。现代大学制度的精神内核、办学理念和制度体系基本集中在两个方面：学术自由和学校自治，这既是对西方大学制度的吸纳，又是近代中国大学精神的回归，是弘扬现代大学精神的社会诉求。先进的管理理念与管理体制则是构建现代大学的基础，实施民主管理是现代大学理念核心内容之一，也是实现学术自由和学校自治的必由路径之一。

民主管理，是高校建设内涵的重要组成部分。高校实行民主管理是建设具有中国特色大学的内在需要，是现代大学制度的重要组成部分。“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，1998年《中华人民共和国高等教育法》第一次以法律形式明确了高校管理理念。高校民主管理的目的，就是充分调动师生员工的积极性和创造性，凝聚智慧，办好学校，发展教育事业，培养社会主义接班人。《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”北京大学原校长蒋梦麟最早提出，大学应该是“教授治学，学生求学，职员治事，校长治校”^[1]。党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的理念目前已成为我国高校制度建设的核心。因此，全面正确地理解和执行党委领导下的校长负责制，完善教授治学体制，让全体师生员工积极主动地参与民主决策的民主管理，对促进高校决策民主化、管理科学化、建设规范化具有举足轻重的作用。

本节将从民主的含义和特征、管理的含义和功能、民主管理的含义、高校民主管理的含义四个方面加以论述。

（一）民主的含义与特征

民主的含义。“民主”（democracy）一词源于古希腊语demos和kratia，前者意指“人民”，后者意指“统治”，合在一起构成“民主”，是作为一个描述政治生活方式的概念被提出的，意为“人民的统治”（government by the people），代表着主权在民，即“人（全）民作主”^[2]。狭义的“民主”一词经常用于描述国家的政治，民主的原则也适用于其他有统治行为存在的领域。广义的民主则是人民当家作主，即在一个完整的民主的社会里人们从一出生就平等，人们不仅对社会生产资料有共同的占有权，同时对社会负有相应的责任与义务，也就是在“各尽所能、各取所需”的社会框架的基础上，再建立起社会的法律法规以及对政权控制的选举权与被选举权等等。

马克思认为：“世界上只有具体的民主，没有抽象的民主。”列宁在《国家与革命》中指出：“民主属于政治上层建筑，民主是一种国家形式。”民主作为一种国家形式和一定阶级的专政密切相关，也就是说，掌握了国家政权的“民主”这一概念有其阶级内容和发生发展的历史过程，阶级立场决定了民主的本质。马克思、恩格斯指出：“在阶级社会，民主首先是一种国家制度。”从根本上讲，民主是一种国家制度，是建立在一定经济基础之上的政治上层建筑，最终服务于经济基础。从这个意义上说，民主是实现人类解放的手段。恩格斯曾这样说：“假如不立即利用民主作为手段实行进一步的、直接侵犯私有制和保障无产阶级生存的各种措施，那么，这种民主对于无产阶级就毫无用处。”另一方面，由于民主是一种价值体现，因而，它又是人们所要争取达到的目标，即使对于劳动人民而言，它也是奋斗的目标。

民主的特征。民主作为与专制相对立的统治形式和国家形态，具有一些共同的基本价值和基本原则。这些价值和原则以及体现这些价值和原则的一些民主形式、程序和方法，随着社会的发展而不断得到继承和发展。民主具有的重要特征包含以下几个层面：自由与平等的统一；多数裁决与允许少数保留意见的统一；选举、监督国家公职人员和服从国家公职人员依法管理的统一；民主与法制的统一。民主是一种政治现象，包含权利平等、代议制、保障自由、少数服从多数、公开性、权力监督、法治化原则；民主是一种生活方式，是“民有、民治、民享”的自由、平等；民主是一种精神追求，包含了平等、自由、法治、宽容、妥协等多重精神^[3]。

民主具有阶级性，社会主义民主与其他剥削制度的民主有本质区别。社会主义民主的基本特征包括以下几点。①广泛性。社会主义民主是工人阶级和其他劳动人民的民主，是绝大多数人的民主，在社会主义民主制度下，无产阶级及其领导下的广大人民群众是国家真正的主人。他们享有广泛的自由和平等权利，参与国家管理。②平等性。社会主义民主建立在生产资料公有制基础之上，消除了私有制带来的经济不平等和政治不平等的现象。社会主义民主与官僚特权制度根本对立，社会主义国家工作人员执行人民的意志，对人民负责，受人民监督，没有任何私利。③真实性。社会主义民主制度下，人民享有具体的而不是形式的、实际的而不是虚伪的民主，工人、农民、知识分子和其他劳动者都享受着普遍和广泛的民主，没有财产、出身、种族、受教育程度、居住年限等限制。④民主集中制是社会主义民主的根本原则。社会主义民主是民主基础上的集中和集中指导下的民主的统一。

（二）管理的含义与功能

管理（Manage）普遍存在于人类社会各个领域，是人类社会的一种普遍现象，是在特定的环境条件下，为达成组织的目标，以人为中心，对组织所拥有的资源进行有效的决策、计划、组织、领导、控制，以便达到既定组织目标的过程。管理就是为了将一些分散的部分组合起来，以期发挥系统的功能。

管理的含义具体包括：①管理是为了实现组织未来目标的活动；②管理工作的本质是协调；③管理工作存在于组织中；④管理工作的重点是对人进行管理。简而言之，管理就是制订、执行、检查和改进。制订就是制定计划；执行就是按照计划去做，即实施；检查就是将执行的过程或结果与计划进行对比，总结出经验，找出差距；改进首先是推广通过检查总结出的经验，将经验转变为长效机制或新的规定，再针对检查发现的问题进行纠正，制定纠正、预防措施。

管理的功能。管理基本分为决策、计划、组织、人员管理、指导与领导、控制、创新七个功能。决策是组织或个人为了实现某个目的而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或者调整过程。简单地说决策就是定夺、决断和选择。决策是管理工作的本质。计划就是确定组织未来发展目标以及实现目标的方式。组织是服从计划，并反映着组织计划完成目标的方式。人员管理是对各种人员进行恰当而有效的选择、培训以及考评，其目的是配备合适的人员去充实组织机构规定的各项职务。指导与领导是对组织内每名成员和全体成员的行为进行引导和施加影响的过程。控制是按既定目标和标准对组织的活动进行监督、检查，发现偏差，采取纠正措施，使工作能按原定计划进行，或适当调整计划以达预期目的。创新是使得每一位管理者在遇到新情况新问题时迫切要求创新，创新在管理循环中处于轴心地位。

（三） 民主管理的含义

民主管理（democratic management） 是由“民主”这一政治学概念和“管理”这一管理学概念组合而成的，它的重心在“管理”，是一个管理学的概念，即在管理决策中要体现民主，体现大多数人的意愿，符合大多数人的利益。民主属于政治学范畴，其运行必须有法定的程序和规则，不能轻易改变。管理属于管理学范畴，是指一个组织或单位为了实现组织目标而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动的总称。作为一种科学有效的管理手段，民主管理是现代社会管理的一个重要特征。党的十九大报告指出，中国特色社会主义新时代的民主形式是人民当家作主、多方协商参与。建立以人民为中心的治理理念，进一步健全人民代表大会的各项制度，通过制度体系保证人民当家作主。并扩大人民有序政治参与，从而保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。在我国高校这特定环境中，民主管理在重大问题的决策中起着不可替代的作用，是推动高校改革和发展的重要保障。

民主管理是高校师生员工依照国家法律、法规的规定，行使自己的民主权利，实行民主参与、民主决策和民主监督，深度参与学校管理的过程。它是学校管理制度的重要组成部分，是高校民主办学和民主监督的重要内容。强调民主管理，实质上就是强调要用制度的形式来保证师生员工享有民主管理学校的权利。高校民主管理思想的提出由来已久。1810年德国柏林大学诞生时，其创始人洪堡提出了“学术自由”“大学自治”“教授治校”等办学思想，这就是现代大学民主管理制度的起源。中国近代教育特别是高等教育改革的伟大先驱——蔡元培先生，在其1912年出任中华民国临时政府第一任教育总长时，主持制定的中国高等教育第一法令《大学令》，最早体现了“教授治校”思想，“大学各科各设教授会，以教授为会员，学长可随时召集教授会，自为议长”，这也是我国大学民主管理思想在高等教育法令中的最早体现。

民主管理制度是高校民主政治建设的一项根本制度，是促进高校决策民主化、管理科学化、建设规范化的有效措施。民主管理不仅是管理方法的问题，而且是直接关系师生员工的政治地位以及作为组织成员的自主权利能否得到真正实现的问题，民主管理中师生员工不仅是管理客体，也是管理主体。

高校要适应社会主义市场经济和依法自主办学，就必须坚持民主管理，推进内部管理的制度化、民主化和科学化。目前中国大学内部管理制度框架是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。这样的制度框架确立了中国大学内部治理存在的三种权力，即以党委为代表的政治权力、以校长为代表的行政权力、以教授为代表的学术权力；同时预设了权力运行的制度要求，即民主管理。

（四） 高校民主管理的含义

高校民主管理的实质是把民主所包含的自由、平等、公正的理念引入高校管理的过程，按照“民主、公平、公开”的原则，吸纳全体师生员工平等参与和共同决策，使师生员工和民主管理机制对高校管理事业行使民主权利和实践活动，达到目标手段的一种管理方法。习近平同志曾指出，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，民主是要用来解决人民要解决的问题。高校民主管理的主体由高校民主管理机构、全体师生员工和各群体成员组成，包括教代会、工会、团委和学生会等等；内容包括学校的政治、经济、行政和学术等事务；目标是保障广大师生员工的知情、决策、监督和建议等权利，充分激活和调动教职工参与管理的积极性、主动性和创造性，提高民主意识，促进高校改革的深化，保证高校向规范、有序、持续、健康的方向发展，使高校民主管理做到透明化、民主化、和谐化、科学化^[4]。