第三节 关键概念

本书涉及的关键概念包括“办学自主权”、“中小学办学自主权”与“保障机制”。在对这三个关键概念进行界定之前，首先要明确本书中的“学校”与“中小学”两个概念。广义的学校是按照一定社会的需要，有目的、有计划、有组织地对年青一代进行培养和教育的场所；^[80]狭义的学校是指专门的教育机构。本书所述的“学校”取其狭义概念。同时，本书所探讨的“中小学”仅局限在公办学校，特指由国家和地方政府机构举办的小学、初中、高中、九年一贯制学校、完全中学及十二年一贯制学校。

一 办学自主权

“办学自主权”是本书最为核心的概念。从若干正式文本“扩大高校办学自主权”“扩大中小学办学自主权”“落实高等职业院校办学自主权”“坚持民办学校办学自主权不受影响”等表述中可以看出，“办学自主权”在我国的文化语境中是各类学校享有权利的一种笼统的概括。然而，相关法律与政策文本中并没有对“办学自主权”这一概念给出明确的界定，不同类别与不同学段的学校各自拥有哪些办学自主权也没有进行具体的划分。目前学界对于“办学自主权”这一概念内涵的解读存在出发点与侧重点的不同，尚未达成一致。我国《教育法》给予了各级各类学校一系列权利，学校的办学自主权包含在这些权利之中。在一般意义上，“权利”对应的概念是“义务”，而“权力”对应的概念则是“责任”。我国公办学校是由政府举办，其办学自主权源自政府和教育主管部门授予，其办学行为是向政府负责。也就是说，“办学自主权”中的“权”，所对应的概念应该是“责任”。因此，本书将其定义为“权力”，被包含在法律规定的学校的各项“权利”之中。

本书探讨的公办中小学的“办学自主权”是学校在符合相关法律和政策规定的前提下，自主确立办学目标、规划学校发展，自主开展教育教学活动，同时在学校人事管理、财务管理以及招生事务上拥有一定自主空间的专门权力。在后续分析中，本书将公办中小学的“办学自主权”进一步划分为“人事自主”、“财务自主”、“招生自主”、“课程教学自主”与“发展规划自主”等五个权力要素，每个要素再具体分解为学校在各项事务运行中的自主权力。

二 中小学办学自主权

从目前已出台的政策文本来看，各级各类学校办学自主权之间内涵的界限不是十分清晰。在我国《教育法》中对于学校以及其他教育机构所拥有的“权利”做出的规定如图1-2所示。

图1-2 《中华人民共和国教育法》对于学校“权利”的规定

资料来源：《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》第二次修正），中华人民共和国教育部网站，2015年12月28日，http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs_left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226193.html。

从这九项“权利”来看，学校目前至少拥有自主管理权、教育教学自主权、学生奖惩权、教职工聘任权、教职工奖惩权、学校经费以及财物的使用权等。然而《教育法》所规定的学校的“权利”并不完全等同于办学自主权，且这九项“权利”是对各级各类学校以及教育机构所享有权利的高度概括，具体到公办中小学校，其学校“权利”与“办学自主权”都因公办中小学校的性质而显现出一定的特殊性。同时，本书的研究对象仅局限在公办中小学，相较于民办中小学，其办学自主权又必然呈现出较为显著的差异，因此有必要对本书中的“中小学办学自主权”做出明确界定。

我国《义务教育法》第二条规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。^[81]《教育大辞典》将公办学校定义为“国家和地方政府机构所办的学校的通称。经费来自政府拨款或地方居民纳税，教育行政部门确定办学方针和原则，统一教学计划和教学大纲，解聘校长和教师”。^[82]参照这些文本，我们大致可以对本书所关注的公办中小学的角色定位有一个基本把握。第一，在性质上，我国的公办中小学由国家、各级地方政府或公共组织举办，具有公益性，办学目的必须与国家的教育方针政策相一致；第二，在经费来源上，我国公办中小学的经费来源比较单一，主要依靠国家财政拨款；第三，在管理方式上，政府对公办中小学的各方面运行进行强有力的管制，介入和干预学校的各项经费使用、人事任免以及课程决策等事项。由此本书认为，公办中小学的基本特征致使其办学自主权相较于其他类别的学校有本质上的差异。

公办中小学在我国属于事业单位，政府为履行其文化教育职能，将一部分权力授予其举办的中小学，并要求学校对办学行为承担相应的责任。因而从权力来源上看，公办中小学的办学自主权是来源于政府的授权，学校有多少自主权在很大程度上取决于政府和教育主管部门授予其多少自主权，政府干预与管控的程度成为中小学校自主空间的关键变量。同时在我国教育法体系中，公办中小学的事业单位性质决定了它是作为“行政相对人”的角色而存在的，学校只能在政府的直接领导与管理下，间接承担社会的教育使命、履行国家的教育职能。在权力使用和运行过程中，政府拥有学校行政事务的决定权，可管控学校的人事安排、财务收支、课程教学等事务，学校在服从政府管理的前提下，根据国家规定所授予的权力对学校组织的内部成员进行管理。因此本书认为，公办中小学的“办学自主权”是一种以政府领导和管理为前提的相对意义上的自主，是学校在各项具体事务的运行过程中，为保障教育教学工作的有序进行，可根据面临的具体情境与问题进行自主管理和决策的权力，学校的自主权源自政府与教育主管部门的授权，且拥有权力的同时，学校也对政府与教育主管部门负有办学上的相应责任。

三 保障机制

“机制”一词源于希腊语“mechane”，指的是机器的构造和工作原理。^[83]对于“机制”一词的本义，学者孙绵涛认为，“机制”一方面指机器有哪些组成部分和为什么有这些组成部分，一方面指机器是如何工作的，以及为什么要这样工作。在本义的基础上，“机制”在不同的学科领域都有着不同的特定的意义，但从本质上来讲，均可概括为“事物或现象各部分之间的相互联系及其运行方式”。^[84]社会科学领域的“机制”，一般指为使某种制度或体制得以正常运行、发挥其预期功能的配套制度，为了实现制度特定的功能和目标，在把握机体内在规律的基础上，人为设定的制度系统内部组成要素的作用方式和运行规则。^[85]基于此，“保障机制”这一概念则可进一步理解为，为保障某种制度或体制的正常运行及作用的发挥，在把握机体内在规律的前提下，人为设定的、系统性的配套实施制度。对本书而言，国家层面对于落实学校办学自主权、赋予中小学校办学主体地位的政策导向是十分明确的，当前工作深入的重点在于如何基于区域教育的具体实践，为保障中小学办学自主权探索地方性的实施办法和推进策略，即构建办学自主权的保障机制。