第一节 法国对非洲政策的沿革与特点
法兰西第五共和国建立以来，法国外交战略的核心目标始终是争取“大国地位”，用以支撑这一战略的两大“地区政策”一个是欧洲联盟，另一个是第三世界。而在上述两个地区政策中，又分别以法国与德国合作及法国与非洲合作为轴心。在法国的战略构想中，法德合作旨在推进欧洲一体化进程，使欧洲成为“多极世界”中独立的一极；法非合作旨在强化法国与发展中国家的关系，进而巩固法国在欧盟中的地位，法国则在欧洲这一极中发挥其“大国作用”。由此可见，非洲在法国外交战略中的排位虽然靠后，但其作用特殊，系法国争取“大国作用”之重要依托。在历史上形成的法国与非洲之间的特殊关系，使法国习惯于将非洲视为其可以发挥独特作用、施展国际影响力并在“多极世界”中争取确立“大国地位”的凭借，作为回报，法国亦乐于充当非洲利益的代言人或保护人。法国官方和舆论界从不讳言：法国在世界上的地位在相当大程度上取决于法非关系，如果法国失去了在非洲的影响力，那么，法国在国际舞台上就无法继续发挥“大国作用”。其甚至认为，“没有非洲，就不会有法国20世纪的历史”[2]。惟其如是，自法兰西第五共和国建立以来，从戴高乐到马克龙，无论是右翼执政还是左翼掌权，法国历届政府都十分重视发展同非洲的关系。通过纵向梳理法国对非政策的演化轨迹，既可以看到法国对非政策基本内涵的连续性，亦可窥见其鲜明的时代特色。前者积淀为法国对非政策的传统，后者则成为法国对非政策的阶段性特征。
一 法国对非洲合作政策孕生的过程
法国曾经是非洲最大的殖民宗主国，第二次世界大战后，法国在非洲的殖民统治基础出现松动。为避免法国在非洲的殖民体系彻底解体，法国被迫做出政策调整，法非关系步入“非殖民化”进程。20世纪50、60年代之交，迫于形势的压力，戴高乐将军决定以“合作”政策代替殖民政策。法国的具体做法是：在法属非洲各“自治共和国”行将独立之时，作为交换条件，迫使其与法国签署了一系列双边和多边“合作协定”。至此，法国的非洲政策渐次完成了从“殖民化”到“非殖民化”，再到“合作”的转化，法非关系亦开启了“合作”时代。法国则通过一系列双边和多边“合作协定”继续维系着同新生的非洲法语国家的特殊关系，进而维系着其在非洲的各种权益和影响。
（一）殖民时期法国对非洲政策的演化
法国与非洲交往的历史可以追溯到遥远的殖民时代。早在17世纪中叶，法国就开始了在非洲的殖民活动，经过两个多世纪的殖民扩张，到第一次世界大战结束时，“法兰西帝国”统治下的非洲土地近1100万平方公里，占非洲总面积的近37%。法国亦因此成为非洲的第一大殖民帝国。第二次世界大战期间，随着法国殖民政策的调整，法属非洲虽然仍处在法国的殖民统治之下，并未从根本上改变殖民地与宗主国之间的从属关系，但其与法国的关系开始逐渐发生变化。二战时法国对非洲殖民政策的调整在时间上可分为前后两个阶段，前者以《埃布埃通告》为开端，后者以“布拉柴维尔会议”为标志。[3]
1940年6月法国本土沦陷后，戴高乐将军在伦敦发表《告法国人民书》，呼吁人民继续抗战；同年10月，戴高乐将军在布拉柴维尔宣布成立“法兰西帝国防务委员会”。当戴高乐将军领导的“自由法国”在法属赤道非洲立足后，费利克斯·埃布埃总督便着手进行改革的准备工作并于1941年11月颁布了《法属赤道非洲新土著政策》，亦即著名的《埃布埃通告》。[4]该通告的核心精神是：改变法国殖民政策中的那些不合时宜的陈规，在新的基础上建立同殖民地的关系。埃布埃认为，过去法国推行的同化政策忽略了非洲传统的政治、经济和社会制度，阻碍了非洲社会的发展。因此，他主张改革要具有非洲本身的特征，例如在政治层面，主张派驻总督同土著首领一道共同治理殖民地，即实行所谓“两种权力的结合”。埃布埃的主张得到了戴高乐的赏识，声称埃布埃的见解和他本人的想法是完全一致的。[5]虽然由于主客观原因，《埃布埃通告》的主张仅仅停留在文字上并未付诸实施，但其意义在于开了法国对非洲殖民政策改革之先河并成为“布拉柴维尔会议”讨论的基础。
“布拉柴维尔会议”是在戴高乐将军亲自授意下，由“自由法国”“民族解放委员会”殖民委员普利文在1944年1月30日至2月8日主持召开的一次法属非洲殖民地的总督会议。有20位总督和殖民地长官参加了这次会议。会议的目的是总结埃布埃改革工作的经验，为日后正式成立的政府在确定对非政策的理论和行动准则方面提供咨询。中心议题是讨论殖民地在未来法国新政体中的地位。从会议决议的内容看，法国在法属非洲中的殖民宗主权未受到丝毫触动，只是在某些问题上，以戴高乐为首的临时政府做出了策略性的让步，诸如同意非洲人逐步参与本地区的政治生活等，并且在1944年3月制定的《全国抵抗委员会宪章》中写进了关于扩大土著居民的政治、社会和经济权利的条款。[6]据此，在1945年10月选出的第一届法国制宪议会中增加了殖民地的席位，其中法属撒哈拉以南非洲获得9个席位；而在此之前，只有塞内加尔在法国议会中有一名代表。布拉柴维尔会议的意义并不在于会议本身的决议，而在于会议提出的一系列在当时含有积极因素的建议及其所产生的影响。[7]
1946年10月，法国通过新宪法，宣布成立“法兰西第四共和国”。根据新宪法，“法兰西殖民帝国”更名为“法兰西联邦”（Union française）；法国在海外的殖民地改称海外领地，成为“法兰西联邦”的成员；各海外领地可设领地议会，以协助总督履行行政管理的职责，但无立法权；另则，海外领地可选出少量代表参加法国国民议会，在法兰西第四共和国首届国民议会618个议席中，非洲占有18个议席，个别非洲人还参加了法国政府。需要指出的是，法兰西第四共和国宪法只是有限度地放宽了非洲人的政治参与权利，并未改变法属非洲海外领地的从属地位，不过，这也为日后法国与其海外领地之间的关系埋下了隐患。
实际上，法兰西第四共和国短暂的12年始终被殖民地问题所困扰，海外领地战火连绵不断。[8]1954年奠边府战役的惨败结束了法国在远东的殖民统治。在北非，孟戴斯-弗朗斯政府（1954～1955年）采取分而治之的政策，一方面对突尼斯实行“怀柔”政策，另一方面对摩洛哥采取高压政策；然而，阿尔及利亚的武装起义打破了孟戴斯的如意算盘。1956年，在阿尔及利亚民族解放战争的沉重打击下，居伊·摩勒政府（1956～1957年）被迫同意放弃法国对突尼斯和摩洛哥的“保护权”；与此同时，法属撒哈拉以南非洲领地的形势也迫使摩勒政府做出让步，被迫颁布《海外领地根本法》。根据该法，各海外领地可在“法兰西联邦”内取得“半自治共和国”地位，除原有的领地议会外，还可成立领地政府，但领地政府的总理仍由法国政府任命的总督担任，领地内的大小事务也都由总督做主。
（二）法国对非洲的“非殖民化”安排
在20世纪50、60年代之交的非洲“非殖民化”进程中，法国的做法在老牌殖民国家中可谓独树一帜，其所奉行的非洲政策既不同于英国，亦有别于葡萄牙。诚然，法国对非政策的改弦更张确系形势所迫、被逼无奈之举，但不容置疑的事实是，戴高乐将军择定“合作”政策是经过周详考虑的，该政策反映了法国的利益和需要，目的性十分明确。除了阿尔及利亚之外，法国基本上实现了从非洲和平、有序、体面的撤退，而且法国对非政策的转化也基本上是在比较从容的氛围中实现的。尤为重要的是，从结果来看，较葡属非洲殖民地，法属非洲殖民地的“非殖民化”进程更多地体现了法国的意志。
1958年6月，戴高乐将军再度主政时，法国正处在因阿尔及利亚殖民战争而触发的政治危机之中，事实上，戴高乐将军也正因此得以重返政坛。旷日持久的阿尔及利亚殖民战争已把法国拖得精疲力竭，使“法兰西第四共和国”陷入了前所未有的困境。屋漏偏逢连夜雨，法属撒哈拉以南非洲领地孕育着的变化也预示着《海外领地根本法》所维系的局面恐难持久。第二次世界大战后形成的世界政治格局，以及法国当时的不利处境都迫使戴高乐将军必须正视现实，以保全尚可维系的法属撒哈拉以南非洲领地。正是在这种形势下，戴高乐审时度势，对法国的非洲政策做出重大调整，决定以“法兰西共同体”（Communauté française）取代“法兰西联邦”。此举可谓法国在“非殖民化”进程中迈出的关键性一步。
1958年9月，法国政府在各海外领地组织公民投票对《法兰西第五共和国宪法》进行表决，由各领地“自行”决定各自的命运：或脱离法国立即独立；或加入“法兰西共同体”，成为“共同体”内的“自治共和国”；或继续维持现状。由于戴高乐政府在投票表决前施加了种种压力或影响，加之当时非洲各领地的政治领袖对戴高乐将军本人抱有好感，因此，除几内亚[9]投反对票外，其他法属西非领地及法属赤道非洲和马达加斯加等领地均投了赞成票。《法兰西第五共和国宪法》的通过，标志着“法兰西第四共和国”和“法兰西联邦”的寿终正寝。
根据《法兰西第五共和国宪法》，“法兰西共同体”成员的地位由此前的“半自治共和国”提升为“自治共和国”，各自治共和国可以制定自己的宪法，拥有一院制的议会和以总理为首的代议制政府；但是象征主权国家的外交、国防、财经、货币政策，乃至司法、文化教育、交通通信等大权统统被置于“共同体”执行委员会，亦即在法国的控制之下。[10]另则，在“共同体”参议院的284个席位中，法国代表为186人，占比大于65%，而13个非洲成员只有98名代表；法国总统兼任“共同体”执行委员会主席。此外，法国的各类官员仍然控制着各“自治共和国”的许多要害部门，例如在象牙海岸（今科特迪瓦）“自治政府”的11名部长中就有7人是法国人。
戴高乐将军试图通过建立一种可以将法国与其原殖民地融为一体的新模式，来维系法国对共同体成员的控制力和影响力。然而，形势比人强，20世纪50、60年代之交，非洲各“自治共和国”要求获得真正独立的斗争浪潮不断高涨。在几内亚独立的示范效应下，1959年12月，由塞内加尔和法属苏丹（今马里）组成的“马里联邦”率先向法国提出了在“法兰西共同体”内独立的要求，随后，其他“自治共和国”也纷纷效仿。当时法国正全力应对阿尔及利亚战争，无力他顾，而且新的国际形势也不允许法国有妄为之举。[11]当时的形势发展及由此可能导致的后果已经十分明朗，诚如戴高乐将军在《希望回忆录》中坦言，对于非洲各“自治共和国”的独立要求，“如果拒绝或者稍有迟疑，法国就会到处碰壁”，殖民地的独立就会朝着脱离法国的方向发展。[12]在这种情况下，戴高乐只好再次让步，宣布“法兰西共同体对所有成员来说就是实际上的独立和有保障的合作”，[13]暗示非洲国家的独立与同法国合作之间并不存在矛盾；但条件是转移权力协定的谈判要与“合作协定”的谈判同步进行，即所谓“独立与合作同时生效，两者缺一不可”[14]。1959年12月13日，戴高乐总统在达喀尔郑重提请要求独立的非洲“自治共和国”领导人注意，“非洲国家的独立不应阻碍合作”，并且威胁道：“法国的援助就意味着要有相互的联系。”[15]
1960年4月，法国国民议会根据戴高乐讲话精神修改了宪法涉及“共同体”部分的有关条文。根据重新修订的宪法，“法兰西共同体”的成员可以通过协商途径成为独立国家，而并不因此脱离“共同体”；非“共同体”成员亦可通过协商途径参加“共同体”，而同时仍为独立国家；“法兰西共同体”亦更名为“革新共同体”。截至1960年11月底，除阿尔及利亚、吉布提和科摩罗外的非洲各“自治共和国”全部宣布独立，其中乍得、中非、刚果共和国、加蓬和马尔加什（今马达加斯加）仍留在“革新共同体”内。与此同时，在1960年4月至11月短短半年多的时间里，作为交换条件，法国先后同14个“自治共和国”分别签订了近200个“合作协定”，内容涉及外交、军事、司法、财政、经济、金融、文化教育、交通通信、人身及财产安全等各个方面。至此，法国对非洲政策渐次完成了从“殖民化”到“非殖民化”，再到“合作”的转化，法非关系亦开启了“合作”时代，至少在表象上，使得法国与其非洲属地之间的关系由此前的主仆关系转化为国家间关系。[16]
综上所述，法国对非“合作”政策是在“法兰西共同体”濒临解体、法国对殖民地的统治维持原状已无可能，彻底失去又不甘心这样一种进退维谷的境遇中，戴高乐将军本着趋利避害或两害相权取其轻的原则而被迫择定的。抚今追昔，戴高乐不无感慨地写道：“这个时代的精神改变了我们的国家，也改变了我国在海外进行活动的条件……人们对帝国时代的怀念是十分自然的，正如人们可能怀念油灯光线的柔和，帆船船队的壮观，以及马车时代的优雅一样。但是，脱离了现实，任何政策都会失去价值。”[17]“就我而言，要在那些殖民地移交我们的权力，卷起我们的旗帜，合上这部伟大的历史，这是多么痛苦的抉择啊。”[18]以上两段自述可谓戴高乐将军当时面临抉择时的那种不情愿而又无可奈何的矛盾心理的真实写照。诚然，非洲殖民地走向政治独立乃时代之潮流和历史之必然，但是，法属非洲殖民地能够以和平渐进的方式平稳过渡为独立的国家，[19]而又并未因此脱离甚至疏离法国，可谓法国“非殖民化”政策的一大成功。戴高乐的明智之处就在于他不仅看到了法属非洲殖民地走向独立已是大势所趋，而且能够顺应历史潮流奉行务实的政策。这也足以表明法国绝无放弃非洲之意，法国对非政策的转换只是为了最大限度地维系其在非洲的权益。日后的事实也证明，较英国和葡萄牙等非洲的前殖民宗主国，法国在“非殖民化”之后与其前殖民地的联系更为紧密。
二 戴高乐时期法国对非洲“合作”政策的运行轨迹
法属非洲殖民地的独立标志着法国殖民体系的终结及“合作时代”的到来，这对法国和非洲都产生了重大而深远的影响：它在改变法国与非洲旧有的宗主国与殖民地关系的同时，也考验着法国如何妥善地处理与新生非洲国家之间的关系。因此，20世纪60年代无论对法国还是对非洲国家来说都是不同寻常的，它既是法国与非洲新旧关系发生巨变的转型期，也是法非“新型”国家间关系的培育期，同时还是法国对非洲“合作”政策的实验期。总体而言，法国对非洲“合作”政策在戴高乐总统任期内（1959～1969年）运行还是比较顺畅的，并且基本达到了其预期的目标。突出体现在：通过实施这一政策，不仅在转型期促使法非关系在“合作协定”框架下有序、平稳发展，而且尤为重要的是保全了法国在非洲的权益和影响，进而实现了戴高乐将非洲纳入法国全球战略之中并在非洲国家的参与下“进行世界性的活动”的战略构想。
（一）戴高乐对非洲“合作”政策的主要内容
由戴高乐将军亲自拟定并督导实施的法国对非洲“合作”政策从诞生之日起涵盖的领域就十分广泛，它不仅仅局限于政治、经济、外交层面，同时也涉及军事、文化、教育领域等，可以说，法非国家间“合作”关系起步伊始就是全方位的，这在世界主要国家与非洲关系中可谓绝无仅有。值得一提的是，虽然从表象上看，法非合作关系是构筑在一系列双边或多边“合作协定”基础上的，但是，在整个20世纪60年代也即戴高乐总统任期内，法非合作更多地反映了法国的意志。原因在于，作为法非合作关系基础或依据，这些“合作协定”本身就是不平等的，它是在非洲国家并不情愿或迫不得已的情况下签订的，关于这一点可从相关“合作协定”的条文内容及日后的具体实施过程中得到印证。因此，如果说20世纪60年代法非合作是全方位的，那么，法国对前法属非洲国家的控制或渗透也是全方位的。
1.法国对非洲国家的政治控制
法国与法语非洲国家之间的政治、外交合作可谓戴高乐时期法国对非政策及法非合作关系的一大特色，同时也凸显了这一时期法国与非洲国家之间关系的不平等性。法非政治层面的合作主要涉及政治制度、行政管理和外交政策等方面。独立初期，新生的非洲国家由于缺乏治国理政的经验，在政治制度取向、权力配置乃至国家机构的设置和管理形式等方面大都以法国为参照系或蓝本。例如，许多非洲国家效仿法国建立了总统制，一些非洲国家的宪法可谓《法兰西第五共和国宪法》的翻版。另则，由于缺乏本土干部，许多非洲国家还直接吸纳法国合作人员入阁参与行政管理工作，这一时期许多法国人依旧占据着非洲国家政府部门的关键或要害位置，甚至连办公室都没变；有些法国人还充当非洲国家总统的顾问或“行政助理”；在有些非洲国家甚至连政府职能部门中的一些中低级职位也被法国人所把持。[20]在外交层面，根据双边协定或不成文的惯例，非洲国家的外交政策需通过“协商”方式或途径向法国靠拢，这实际上就是与法国的外交政策保持协调一致。法国在这方面的具体做法是通过双边或多边渠道进行政治沟通或外交磋商，其中双边磋商包含三个层级：首先是非洲国家元首与戴高乐总统之间的高层接触，据统计，在整个20世纪60年代，法非元首之间的会晤高达207人次；其次是非洲国家的外交部长与法国外交部长或合作部长之间的部长级磋商；最后是法国大使与驻在国政府各级行政官员之间的经常性接触。此外，法国还通过受其支持和影响的区域性组织——“非洲和马尔加什联盟”的多边渠道来协调非洲国家的外交立场。
值得一提的是，法国合作部（Ministère de la Coopération）是戴高乐将军为了有效推进法非“合作”、维系“法非特殊关系”而在政府中特别设置的。合作部虽然取代了此前的“海外部”（Ministère des Outre-mers），但换汤不换药，两者的职责或功能并未发生实质性的变化，依然主要负责法国与非洲法语国家之间的事务。与之相对应，在法国驻非洲国家的大使馆内都设有合作部派遣的合作人员。从非洲事务不是由法国外交部主管而是由合作部专司这一点便可以看出，法非关系确实是非同一般的关系，其特殊性就在于，虽然非洲国家赢得了政治独立，但戴高乐将军依然将之视为法国的“内部事务”，法国过去在非洲的殖民地依然是“法国的非洲”（Françafrique）。[21]不过，合作部也只是法国对非政策的执行工具，它并无政策制定权，因为在爱丽舍宫还特设了一个“非洲和马尔加什事务处”（Secrétariat général des Affaires africaines et malgaches），作为总统本人对非政策决策的智囊团，该机构直接听命于戴高乐总统，不受总理和外交部长管辖。
除了上述正式渠道之外，还有一条被称为“福卡尔关系网”的非正式渠道或秘密渠道。该“网络”是由总统府负责非洲和马尔加什事务的秘书长雅克·福卡尔（Jacques Foccart，1913～1997）一手操控的，[22]其主要作用之一就是建立并维系戴高乐将军与法语非洲国家元首之间的私人联系，这亦可谓法非关系有别于其他大国与非洲关系的一大特色。福卡尔深受戴高乐总统的信任和器重，他频繁穿梭于非洲大陆，甚至可以不通过外交部长直接与法国驻非洲大使馆联系并发号施令，福卡尔本人也因此享有“非洲先生”（Monsieur Afrique）的尊称。实际上，福卡尔不仅是戴高乐将军的政治顾问、爱丽舍宫非洲事务的“掌门人”，还掌控着法国情报系统。“福卡尔关系网”的特殊性在于，它雇用了法国外国情报和反谍报局的特工，并且还与垄断集团，如法国联合航空运输公司、法国埃尔夫石油公司关系密切。福卡尔就是通过法国情报机构的特工及法国垄断集团派驻非洲代表的私人关系与非洲国家领导人保持秘密接触的。为了维系法国的利益，“福卡尔关系网”除了搜集情报或进行秘密交易之外，还不择手段地在非洲各国从事控制、颠覆、绑架、暗杀等活动。客观地讲，“福卡尔关系网”使法非双方的掌权者各得其所：戴高乐将军借助“福卡尔关系网”维系着与非洲国家元首之间的“私人友谊”，进而通过这些亲法的非洲国家领导人维护着法国在非洲的利益；非洲国家领导人则由于充当法国利益在本国的“庇护者”，不仅为自己的国家争取到了更多的法国援助，其本人也得到法国的政治庇护，从而巩固了其在国内的统治地位。
在“福卡尔关系网”的掩护下，戴高乐与亲法的非洲国家领袖之间进行了大量的利益交换。而福卡尔在维系法非领导人之间“私谊”方面的作用、行为方式及其效果则被冠以“福卡尔主义”。“福卡尔主义”的要旨是不通过正常的外交渠道，而是通过特殊机构的秘密渠道维系和巩固“法非特殊关系”，其中最关键的环节是搞定非洲国家的元首。福卡尔的这种行事“逻辑”是构筑在对非洲国家权力结构及其运作的透彻了解基础上的：如果将非洲国家比作一部复杂“机器”，那么，非洲国家的元首就如同这部“机器”的“总按钮”（即总开关），法国只要控制了这个“总按钮”，便可以收到维护和拓展法国在这个非洲国家的利益和影响的效果。在戴高乐时期，这一做法在福卡尔熟练的操弄下屡试不爽。正是由于“福卡尔关系网”的存在及其作用，法国与非洲国家之间的关系在许多方面并未因后者赢得政治独立而真正实现正常化。法非关系只是由以往的宗主国与殖民地之间的关系转变为名义上的国家间关系，实际上则仍旧维系着父子式的依附关系。关于福卡尔及“福卡尔关系网”在维系法非领导人之间“私谊”及在维系法国对非洲政策连续性中所发挥的作用，下文还将提及，这里就不再赘述。
2.法国对非洲国家的经济渗透
法国对非洲经济政策或法非经济合作所涉及的范围是十分广泛的。根据双边合作协定，法国承担向非洲国家提供财政补贴及其工农业发展和基础设施建设所需的部分资金，向非洲国家派遣合作人员、转让技术，为非洲国家培训技术、管理人才等义务；作为回报，非洲国家则须优先进口法国工业制成品及向法国出口工业原料，并为法国投资提供便利。[23]
除了通过一系列双边合作协定维系其与非洲国家在贸易、投资、援助和工程承包等方面的合作关系外，法国还是在非洲将自己的货币同非洲伙伴国联系在一起的唯一的前殖民宗主国。[24]由法国主导的非洲法郎区涵盖2个货币区、14个成员国，其中“西非货币联盟”（Union Monétaire Ouest-africaine，UMOA）由达荷美（今贝宁）、上沃尔特（今布基纳法索）、象牙海岸（今科特迪瓦）、毛里塔尼亚、马里、尼日尔、塞内加尔和多哥8个成员国构成；“中非关税和经济同盟”（Union Douanière et Economiquede l'Afrique Centrale，UDEAC）包含喀麦隆、中非共和国、刚果共和国、加蓬、乍得5个成员国，此外还有马尔加什（今马达加斯加）。[25]根据法国政府与“西非货币联盟”和“中非关税和经济同盟”签订的货币合作协议，法国中央银行为非洲法郎区的货币提供担保，非洲法郎与法国法郎实行汇兑平价，非洲法郎可在法郎区内自由兑换，资金移动在区内不受限制（但资金转移区外则须经法国中央银行批准）；区内贸易均用法国法郎结算；区内黄金及外汇储备须全部交由法国中央银行统一保管。[26]应当说法国与非洲法郎区之间的货币合作机制为法国和非洲成员国之间的经贸合作提供了非常大的便利，法非双方均从中受益。[27]
法国与非洲国家之间的经济合作虽然面向整个非洲大陆，但20世纪60年代主要局限于法郎区14个非洲成员国，因此，非洲法郎区可谓法非经济合作的一个缩影。非洲法郎区不仅是一个货币区，同时也是一个贸易区和投资场所。这一时期，法国在法郎区国家的进出口贸易中所占的份额非常大，分别占到57.9%和54.2%，而其他发达国家只占到20.4%和24.4%。同期，法国向法郎区注入的私人资本总额为22.3亿美元。法郎区国家也是吸收法国对外官方援助最多的区域，1961～1969年，法国向法郎区国家提供的双边援助总额为88.4亿美元，占法国对外双边援助总额的72%。在法国向法郎区国家提供的双边援助中，官方援助总额为66.1亿美元，占74.8%，平均每年为7.3亿美元。[28]法国派往非洲国家的各类民事合作人员始终保持在1.2万人以上。
3.法国在非洲的军事存在和干预
20世纪60年代，除几内亚之外的所有前法属非洲国家在独立之时都与法国签订了军事技术援助与合作协定，其中塞内加尔、象牙海岸（今科特迪瓦）、加蓬、多哥、刚果共和国、马尔加什（今马达加斯加）、达荷美（今贝宁）、尼日尔、乍得、毛里塔尼亚、中非共和国还同法国签订了防务条约。根据军事技术援助与合作协定，法国承担向非洲国家派遣军事合作人员，帮助培训非洲军官的义务；非洲国家则须优先购买法国的武器装备并优先向法国输出军工原料和战略物资。此外，同法国签订防务条约的国家还须向法国提供军事基地并允许法国驻军。
这一时期，法国平均每年接受700～800名非洲国家的军官来法国培训，法国派往非洲国家的军事合作人员则维持在1800人左右。法国军事合作人员除了负责在驻在国培训非洲国家军官之外，还直接参与一些非洲国家军队的组建工作。在20世纪60年代，法国向非洲国家提供的军火的价值占后者军火输入总额的近70%，其中象牙海岸（今科特迪瓦）、塞内加尔、上沃尔特（今布基纳法索）、多哥、乍得、达荷美（今贝宁）等国甚至接近或达到100%。法国在非洲的驻军在1960年为6万多人，1964年经过裁减后的法国驻军人数仍有2.3万余人，这个数字一直维持到20世纪70年代初。
此外，根据双边防务条约，非洲国家在受到外来威胁时可向法国求援，而法国在受到“邀请”的情况下，可对非洲国家进行直接的军事干预以消除外部威胁、维护内部秩序。不过，法国时常超越法非双边防务条约所赋予的权限。在戴高乐时期，法国频繁对非洲国家进行军事干预，其中公开的干预就达9次之多，诸如1959～1964年支持阿希乔打击其政治敌对势力“喀麦隆人民联盟”；1961～1962年在“马里联邦”分裂和总理马马杜·迪亚政变之际支持桑戈尔总统；1960年和1962年，两次帮助刚果民主共和国平定骚乱；1960年、1962年、1964年3次帮助加蓬政府平定叛乱；1960～1963年，帮助乍得政府平定骚乱和1961年帮助毛里塔尼亚政府平定骚乱，[29]法国亦因此赢得了“非洲宪兵”的称号。而在上述军事干预行动中，至少有一半以上是为了支持或维系亲法的非洲国家政权的，以维系法国在非洲当事国的权益。
4.法国与非洲的文化合作
法国与非洲之间的文化交往源远流长，但双方国家间的文化合作始于20世纪60年代。法国总是不停地强调法国与非洲之间存在特殊的历史渊源和文化联系，事实上，由于在殖民时期奉行“文化同化”政策，因而较其他大国，法国在与非洲国家的文化合作中也确实享有先天优势。法国从不讳言，其与法语非洲国家之间存在某种相似性，这种相似性源于法国与非洲在历史上的文明交往，以及由此而形成的共同文化遗产。法国还特别强调，法国与非洲之间的文化传统及使用同一种语言有助于彼此之间的相互理解及建立一种特殊而坚实的关系。戴高乐将军本人也深刻地意识到，在法国与非洲国家建立的所有关系中都不能缺少“文化钢筋”，因此在其任期内始终把文化合作置于法非合作的优先位置，并响应一些法语非洲国家领导人的倡议，提出了构建“法语国家组织”（Organisation Internationale de la Francophonie）的设想。
法国与非洲国家在文化层面的合作内容，主要包括教育、教学合作及各种形式的文化交流，不过在非洲国家独立初期，前者占据主导地位。根据双边协定，法国承担向非洲国家派遣教师帮助其发展初等、中等、高等和职业教育的义务，此外，法国还负责在本土为非洲国家培训教师和留学生。这一时期，法国派往非洲国家的教师逐年增加，从1960年的2416人增至1969年的6274人。这个数字的意义非同一般，因为它占法国在非洲民事合作人员总数的半数以上，足见法国对在非洲传播法国语言特别是文化、思想的重视程度。[30]同期，非洲国家派往法国接受培训和深造的教师和留学生也逐年递增，且幅度较大。此外，法国还负责向非洲国家提供文化教育事业所需的部分资金。尤其值得一提的是，法国用于法非文化合作的援款几乎全部是以赠款方式提供的，并且始终高居各项合作费用之榜首。1960～1969年，法国向非洲国家提供的赠款总额为124.8亿法国法郎，其中用于设备援助的为38.6亿法国法郎，占赠款总额的31%；用于财政补贴的为19.4亿法国法郎，占15%；而用于文化教育和技术培训的费用则高达66.7亿法国法郎，约占54%。[31]
这一时期，法国对非洲“合作”政策在实施过程中形成了一些特点，这些特点既凸显了日后法国有别于其他大国对非洲政策的特征，也反映了法国对非政策在戴高乐时期的阶段性特征。就前者而言，突出表现在，法国对非“合作”政策从一开始就涉及政治、外交、经济、军事、文化、教育、医疗卫生等诸多领域，在世界主要国家中，法国的非洲政策可谓最为完整；此外，法国始终将法语非洲视为自己的“禁苑”，不容他人染指，法国也是世界主要国家中与非洲（特别是法语非洲）关系最为紧密的，同时也是对非洲控制最为严密的国家。就后者而言，主要体现在，法非合作局限于法国与法语非洲国家之间，初期更是囿于法国与前法属非洲殖民地之间，只是到了20世纪60年代中后期，前比属非洲国家刚果民主共和国、卢旺达和布隆迪加入同法国合作的行列之中。需要指出的是，这一时期的法非合作是构筑在由法国主导下签订的一系列不合理的多双边协定基础上的，而法国迫使非洲国家签署这些协定的初衷是维护法国在非洲的殖民遗产，因此，站在非洲国家的立场，所谓“合作”关系实际上是不平等的。这一方面反映出这一时期法国对新生的非洲国家的控制是非常严的，而且是政治、经济、军事、文化“四位一体”的全方位渗透与控制，另一方面也为日后法国调整对非政策埋下了伏笔。
（二）戴高乐实施“合作”政策的意图及效果评估
20世纪60年代，建立在一系列不平等的条约或协定基础上的法非合作关系之所以得以平稳发展，法国对非洲“合作”政策之所以得以比较顺畅地向前推进，没有出现大的波折，原因就在于法非双方互有所求，各取所需，尽管双方所欲达到的目标不尽相同。就非洲国家而言，由于刚刚挣脱殖民统治的枷锁，国家贫穷落后、百业待兴而又缺乏发展所必要的条件：政治上，缺乏治国安邦的经验，甚至连合格的行政管理干部都严重匮乏；经济上，长期殖民统治所造成的单一经济结构不可能在短期内得到根本改变，从投入到产出及消费的各个环节都严重依赖法国；国防上不能自保，在组建军队、培训军官及购买武器装备等方面都有赖法国的援助；文化教育事业落后，师资力量、校舍、图书馆、教学设备等匮乏，加之这些国家在语言、文化方面同法国的历史渊源关系，以及第一代领导人与戴高乐将军之间存在的私谊，凡此种种都促使非洲国家在独立初期不得不继续依附于法国，许多非洲国家领导人甚至还试图通过与法国保持良好的关系，来更多地换取法国的援助和支持。
就法国而言，法非合作业已被戴高乐纳入法国全球战略之中并成为用以支撑这一战略的两大地区政策之一。非洲或法非“合作”在戴高乐的法国全球战略构想中的定位是非常明确的，这就是寄望于借助非洲强化法国在欧洲的地位，进而使其得以在两极格局中发挥独特作用。戴高乐是一位特立独行的政治家，他从不接受《雅尔塔协定》，对于二战后美苏企图主宰世界的所作所为，特别是对美国在“大西洋联盟”内颐指气使的做派愤愤不平。因此，戴高乐一反过去第四共和国历任政府一味追随美国的常态，坚决奉行独立自主的外交政策。在北大西洋公约组织中，戴高乐要求法国同美国平起平坐，当要求得不到满足时，甚至不惜与美国“撕破脸”，退出“北约”。戴高乐的平生夙愿就是谋求恢复法国多少个世纪以来的“大国地位”。戴高乐在其《战争回忆录》的开页之处就写道：法国若不伟大，若不置身于世界强国之林，法国就不成其为法国。[32]惟其如是，戴高乐多次郑重强调，在处理国际事务上，“法国要有它自己的个性、自己的精神、自己的行动和政策”，[33]总而言之，“我们所说的和所做的必须保持独立性。我重新执政以来，这就是我们的原则”。[34]
但戴高乐也深知，像法国这样一个中等国家或“二流国家”，要想跻身强国之列，成为“多极世界”中的一极，“就唯有合作，否则也就无政策可言”。[35]因此，戴高乐在其二次主政之日就把合作作为法国外交的基点，致力于组建以法国为核心或盟主的各种联合体，以弥补法国自身力量之不足，同美、苏分庭抗礼。在欧洲，戴高乐毅然抛弃法德宿怨，实现法德和解，构建并加强以法德为核心的西欧联盟；在亚洲和拉丁美洲，也主动结好于中小国家；但戴高乐深知，法国真正的优势在传统影响最大的非洲，这里才是法国可借以提高其国际影响力的最有希望的区域所在。在戴高乐的战略构想中，通过“合作”确保非洲、联合欧洲，前者可以提高法国在欧洲联合中的盟主地位，使“法国再次成为欧洲的中心和关键”[36]；而后者则是法国赖以平衡美苏“两极”，发挥特殊作用的依托。当然，法国实施对非洲“合作”政策不仅仅是基于满足战略层面的需求，其所欲达到的目标是多重的，择其要者，有以下几点。
其一，凭借法非合作提升法国的国际地位。法国外交政策的主导思想及其核心内容是争取“大国地位”，但法国的雄心与法国的实力之间存在相当大的差距，而非洲能够在一定程度上弥补法国在这方面的不足。因为非洲是法国海外利益最集中、经营时间最长和传统影响最深的区域所在，凭借着法国与非洲特别是与22个讲法语的非洲国家的关系，法国外交就能够在美苏两强之间发挥特殊作用。实际上，第五共和国的缔造者戴高乐将军在酝酿、筹谋、制定法国对非“合作”政策伊始设定的政治目标就十分明确，用戴高乐自己的话说，法非合作旨在“扩大法国的影响和扩大法国采取行动的手段”，[37]“非洲国家将得到法国的援助，而法国则将在它们的参与下进行世界性的活动”[38]。
其二，通过法非合作增强法国的经济实力。法国国土面积窄小，资源贫乏，原料特别是能源的自给率较低，其工业活动在很大程度上依靠从第三世界国家特别是从非洲国家进口原料来维持。法国二战后的经济恢复，20世纪50、60年代的经济腾飞在很大程度上仰仗于非洲原料的供给，法国所需铀、钴的100%，锰、铝矾土的90%，铜的50%，以及相当数量的其他稀有金属都来源于非洲。非洲不仅是法国最重要的原料来源地，而且也是法国商品的重要销售市场，20世纪60年代，在法国的出口贸易中，非洲仅次于欧洲，位居第二。
其三，借助法非合作维系法国的安全利益。非洲被视为法国的战略后方，在第二次世界大战时期，戴高乐将军领导的“自由法国”就是以非洲为基地坚持斗争并最终光复法国的。戴高乐本人亦不讳言，法国的解放“始于布拉柴维尔，成长于阿尔及尔，而完成于法国”。[39]因此，非洲的战略地位对法国至关重要。此外，法非合作还可以强化法国的军备建设。法国始终把独立防务视为大国身份的重要标志及法国独立的象征。戴高乐将军直言不讳地说，在核时代，没有独立的核力量，法国将不再是一个主权国家，而只是一个被一体化了的“卫星国”。[40]然而，法国本土战略资源匮乏，制造核武器和常规武器所需的军工原料绝大部分依靠进口，而非洲则是这些原料的最大来源地。非洲的战略资源对法国独立防务政策的实施及确保其军事强国地位具有举足轻重的作用，而后者又是法国奉行独立外交、争取大国地位的凭借与保障。
其四，通过法非合作拓展法国的文化影响。在世界主要国家中，法国对文化合作重要性的认知是颇为深刻的，原因在于，在其看来，语言绝不仅仅是一种“中性工具”，通过它还可以传播法国的文化、思想、生活方式并扩大法国的政治、经济影响力。在20世纪60年代，法国与非洲的文化合作虽然涉及教育合作和文化交流，但是前者占据主导地位。法国的意图非常明确，就是试图通过扶助非洲国家发展初等、中等、高等教育来稳固法国语言、文化在非洲的地位，以便在世界范围内推广、普及法国语言和文化，进而维系、提升法国的国际影响力。从结果来看，法国基本上实现了其所预设的目标，仅以语言为例，也正是鉴于有如此多的非洲国家（22个国家）讲法语，法语作为国际语言的地位方得以维系和巩固。
综上所述，20世纪60年代是法国与非洲国家间关系的培育期，同时也是法国对非“合作”政策的实验期。从实施效果来看，应当说，作为法国外交战略的组成部分，这一时期的法国对非“合作”政策基本达到了预期的目标。择其要者而言之，主要反映在以下几个方面：其一，法国并未因政策转换而失去法语非洲，非洲国家的独立只是名义上的，由于在外交、国防和经济等诸多方面依附或依赖于法国，因而这些国家依然是“法国的非洲”，法国继续维系着与它们的紧密联系和特殊关系；其二，得益于这一时期国家经济的持续高速增长，[41]法国拥有对非合作的手段，特别是运用援助工具来为战略目的服务，突出体现在：法国基本保全了其在非洲的政治影响、经济利益、侨民安全以及法语的教学和官方语言地位等既得利益；其三，法非合作扩大了法国在国际舞台的活动半径，由于法语非洲国家的外交政策与法国立场或主张保持一致，法国的国际影响力得到提升，从而基本实现了戴高乐将军制定的在非洲国家的参与下“进行世界性的活动”的战略构想。此外，站在法国对非关系发展的视角，由戴高乐将军倡导、制定的法国对非洲“合作”政策不仅奠定了法国与非洲国家间关系发展的基础，而且尤为重要的是，这一政策的原则为其继任者所承袭，并形成了诸多有别于其他大国非洲政策、法国独有的传统。[42]
三 蓬皮杜、德斯坦时期法国对非洲政策的调整
法非合作关系经历了非洲国家独立后最初10年的“蜜月期”或相对平稳的发展。进入20世纪70年代后，随着国际环境特别是非洲国家内部形势的变化，要求摆脱法国控制的呼声日益高涨，遂使法非关系一度出现信任危机。但是，鉴于法国和非洲国家都有继续合作的愿望，双方通过谈判、妥协，相继在1973～1975年修订或重新签订了一系列新的合作协定，从而使法非合作关系得以在新协定基础上继续向前推进。20世纪70年代先后有乔治·蓬皮杜总统（Georges Pompidou，1969～1974年）和吉斯卡尔·德斯坦总统（Giscard d'Estaing，1974～1981年）主政法国，酝酿、实施并完成法国对非合作政策调整的是蓬皮杜总统，而将新合作政策付诸实践的则是德斯坦总统。
（一）蓬皮杜调整法国对非洲“合作”政策的缘由
20世纪70年代初期法国调整对非洲“合作”政策是对非洲国家主动要求的被动反应。法非关系出现信任危机的原因是多方面的，既有法国及非洲国家各自一方的原因，也有双方的原因；此外，还受到国际政治环境、世界经济形势的影响，而法国总统的更迭，特别是与法语非洲国家领导人渊源和“私谊”颇深的戴高乐将军的隐退、逝世，以及新上任的蓬皮杜总统削减法国对非援助的做法，则为非洲国家呼吁、要求法国修改独立之时签订的各类不合理的“合作协定”提供了契机。
1.非洲国家缘何主动要求修改与法国签订的合作协定
进入20世纪70年代，经过独立后10多年的发展，非洲国家在国家建设的诸多方面取得了一定的成效：在政治方面，伴随国家行政机构的逐步健全，当权者的统治地位得到巩固，在管理国家事务方面也积累了一定的经验；在经济方面，独立的最初10年是非洲国家经济长足发展的时期，各国国力均有了不同程度的提升，从而为实行本土化或国有化政策奠定了一定的物质基础；在教育方面，培养了一批本国的行政管理干部和技术人才，为加速实现干部的本土化创造了条件，凡此种种，不一而足。加之，由于受到国际社会主义政治思潮的影响，非洲国家维护国家独立、捍卫国家主权的民族主义意识空前高涨，实际上，一些非洲国家实行本土化或国有化政策也受到了这股国际政治思潮的影响。在这种形势下，非洲国家领导人不再安于唯命是从地继续充当法国的附庸，强烈要求取消法国强加于非洲国家的种种不合理的特权，提出要在新的原则上重新确立法非关系的基础，以维护自身的主权，减轻法国的控制。
2.法国政府对非洲国家要求修改合作协定的被动反应
外交是内政之延续。20世纪60年代末开始的全球性经济危机以及1973年爆发的石油危机，使法国经济蒙受了沉重打击，于是，蓬皮杜总统本人对新形势下的法非合作关系也有一些新考量。与戴高乐不同，在蓬皮杜看来，“援助的时代已经过去了，现在是私人投资的时代”，据此，他提出以私人投资来代替官方援助，以减轻对非洲援助给法国财政造成的负担。另则，蓬皮杜认为，“法非合作应更多地注重技术性而减少文化性”，言下之意是，要打破法非合作的“语言藩篱”，以便将之拓展到法语非洲以外的更广阔的范围。基于上述新构想，法国削减了对法郎区非洲成员国的官方援助，并将法非经济合作，特别是贸易关系扩展到法郎区以外的非洲国家。于是，从1972年开始，尼日利亚一跃成为法国在撒哈拉以南非洲的第一大贸易伙伴。但是，法国的上述做法加剧了法语非洲国家的不满，其批评法国喜新厌旧、唯利是图，为了自身的利益而疏远了传统伙伴。这无疑使业已蒙上阴影的法非关系雪上加霜。
总之，法非关系在20世纪70年代初期出现的信任危机尽管是由诸多因素促成的，但其根源则在于法国在“非殖民化”安排中迫使非洲国家签订的一系列不平等的“合作协定”。非洲国家领导人认识到，治标须治本，要想改变法非不平等的关系，首先必须修改不平等的“合作协定”。于是，非洲国家政府便抓住法国总统易人及蓬皮杜总统一些新的政策主张在非洲国家引起普遍不满的时机，在1972～1973年，郑重地向法国政府提出了修改双边“合作协定”的要求。法国对非洲国家的要求先是采取回避的态度，继之又采取拖延的战术，但迫于形势压力，为避免事态进一步恶化，法国权衡利弊，最终还是做出让步，同意修订“合作协定”。
（二）法国对非洲“合作”政策调整涉及的内容
鉴于法非合作是构筑在法国在非洲国家独立时与之签订的一系列“合作协定”基础上的，因而，法国对非合作政策的调整也必然首先并且主要反映在对这些协定的修订上。法国和非洲国家修订协定的谈判经历了一个艰苦的、冗长的过程，其间充满了讨价还价；不过，基于各自的利益考量，最终双方都做出了程度不同的妥协并相继在1973年至1975年修订或重新签订了新的合作协定。这些新协定涉及的领域同样非常广泛，几乎涵盖了政治、经济、军事、文化、教育、医疗卫生等诸多方面，基本上延续了法非合作所固有的“全方位”传统。
较旧的合作协定，总体而言，新协定更加注重维护非洲国家的主权和利益，突出表现在新协定取消或节制了法国从前享有的种种特权，从而使非洲国家在与法国的合作中处于一种相对平等的地位。例如：在外交方面，根据新协定，非洲国家可依据本国的利益和利害关系，就有关国际问题独立自主地做出自己的抉择，而无须一定要事先与法国“协商”，或与法国的政策主张保持一致。
在军事方面，法国同意撤除一些设在非洲国家的军事基地，并根据一些非洲国家的要求大幅裁减在其领土上的驻军；同时，在重新修订的防务条约中删除了原来法国可借维护非洲国家“内部秩序”为由进行军事干预的“秘密条款”。新签订的防务条约严格限定，只有在非洲缔约国面临外部威胁时并且在事先征得当事国政府许可的情况下，法国方可进行军事干预；法国军用飞机和舰船也只有在征得有关非洲国家同意的情况下，方可驶入其领空、领海。
在经济方面，根据新协定，减少了法国在法郎区两大中央银行董事会中的代表名额；银行行长改由非洲人担任；两行地址从法国巴黎分别迁至喀麦隆首都雅温得和塞内加尔首都达喀尔。此外，重新修订的法郎区章程还增加了两项对非洲国家有利的条款：其一，非洲成员国外汇储备的货币构成实行多元化，即外汇储备构成中法国法郎的比例由此前的100%降至65%，余者可由其他货币构成；其二，法国中央银行对非洲成员国在“业务账户”上的65%的法国法郎储备实行“汇率风险担保”，即法国保证非洲成员国的法郎储备在法郎发生贬值的情况下，以“特别提款权”表示其购买力不变。
（三）法国对非洲政策的调整及其效果评估
蓬皮杜总统虽然在7年任期未满便于1974年因病逝世，但其所奉行的法国对非政策基本上为德斯坦总统所承袭。20世纪70年代法国对非政策的调整，就实施效果来看，还是颇具成效的，突出体现在法国不仅最大限度地维系、保全了法国在非洲的存在、利益和影响，而且在有些方面还有所强化或提升，在此过程中，法国还出台了一些新举措。择其要者而言之，主要反映在以下几个方面。
1.强化法非高层交往并使之机制化
为了尽快弥合法非合作关系出现的裂痕，蓬皮杜总统在向非洲国家做出解释或让步的同时，也效仿戴高乐将军，加紧培植或联络与非洲国家领导人之间的“私人友谊”。蓬皮杜总统任内先后4次出访非洲，并接待来访的非洲国家元首或政府首脑45人次。尤为重要的是，为了密切法非合作关系特别是高层交往，蓬皮杜还另辟蹊径，于1973年11月倡议召开了“法非首脑会议”，从而使法非关系在新的合作协定及合作机制的基础上继续向前推进。值得一提的是，在世界主要国家与非洲关系中，法国是最早将其与非洲关系机制化的国家，后来的事实证明，法国此举在日后也为其他大国所效仿。自此，除了双边磋商机制之外，法国非常注重发挥法非首脑会议这一国际机制在促进法非合作关系中的作用。
除此之外，蓬皮杜总统关于地中海地区对于法国重要性的认知也颇具新意和战略眼光。蓬皮杜多次指出：地中海地区与非洲地区一样是法国海外利益集中的区域所在，并且事关法国的安全与繁荣，因此法国有责任维系自身在这一地区的存在。蓬皮杜甚至直言不讳地坦言，法国地中海政策的目标是避免他人在那里插足，特别是摆脱美苏两个超级大国在该地区的争夺。1971年6月，蓬皮杜借参加法国舰队在土伦海域军演之机宣称“法国在地中海有着巨大的利益，而且地中海是我们（法国）重要的屏障，我们（法国）在这个地区有着传统的作用和影响”，因此应时时显示法国在地中海地区的存在。[43]尽管当时蓬皮杜的此番言论主要是为了抵制美苏两国势力对该地区的渗透，但它为日后法国提出并实施“地中海联盟”战略做了有益的铺垫。
作为蓬皮杜总统的继任者，德斯坦总统上任伊始便加大了对非洲工作力度。德斯坦总统采取这一举措的主要原因是大国与非洲关系特别是大国在非洲关系的变化，具体而言就是苏联及美国在非洲关系的变化。进入20世纪70年代中期，苏联为推行其“南下战略”，在向南亚和中东扩张的同时，开始将触角伸向非洲，从而拉开了冷战时期苏、美两个超级大国在非洲争夺的帷幕。这种情况不仅威胁到非洲国家的主权与安全，而且也触犯到法国的势力范围和传统利益。因此，基于西方利益特别是法国自身利益的考虑，德斯坦总统在入主爱丽舍宫伊始便加大了对非洲的关注力度。
法国的具体做法如下。其一，加强与非洲国家领导人之间的高层互访和对话，德斯坦总统在其任期内的头5年出访非洲国家20余次，同期接待来访的非洲国家元首和政府首脑140余人次。其二，将“法非首脑会议”机制化，即由过去每两年召开一次改为一年一次；由只在法国举行改为在法国和非洲国家轮流举行；议题也由双边政治、经济合作问题扩展到安全、防务等更为广阔的领域。其三，拓展或改善与非洲国家的合作关系，例如法国在巩固同法语“温和”国家伙伴关系的同时，积极改善或修复与阿尔及利亚、几内亚和马尔加什（今马达加斯加）等“进步”国家的关系；吸纳更多法语非洲国家参与到同法国的紧密合作之中，科摩罗和吉布提在1975年和1977年赢得政治独立后，也加入法非合作的行列；此外，法非首脑会议的参加国也从1973年首届会议的10个国家增至1980年第七届会议的26个国家，并且其开始吸纳葡语和英语非洲国家。
2.拓展法非经济合作的空间
法非经济合作虽然一度受到双方“信任危机”的影响，但好在“信任危机”持续时间不长，在蓬皮杜总统任职后期便基本得到修复。其间，为了避免“政治裂痕”波及经贸领域，法国采取诸多举措，除了借助“法非首脑会议”这一多边平台之外，还通过召开法郎区成员国财长会议和双边“经济混合委员会”会议等方式协调彼此间的经贸合作关系。因此，当德斯坦入主爱丽舍宫后，法非经贸关系业已恢复常态。据此，德斯坦时期的首任总理希拉克（1974～1976年）于1975年6月拟定了“法国新合作政策”。该政策将经济合作置于法非合作的优先位置，并强调法非关系应摒弃依附关系，转而将之构建在互利基础上。法国甚至期望到20世纪末使非洲成为由西欧、地中海和非洲大陆组成的新的互利贸易伙伴中的一员。
客观地讲，“法国新合作政策”的出台和实施还是收到了一定的成效。非洲系法国的传统市场，20世纪70年代可谓法非贸易鼎盛时期，对非贸易额占法国对外贸易总额的20%左右，并且法国在绝大多数法语非洲国家的进出口贸易中居首位。较20世纪70年代初，1979年法国对非出口额增长了4.5倍；同期从非洲的进口额增长3.5倍。另则，截至20世纪70年代末，法国对非直接投资存量也达到50亿美元，占同期法国对外投资的1/3左右；此外，法国向非洲国家提供的援助也在逐年增加，仅法国合作部提供的财政援助便从1970年的12.7亿法郎增至1978年的25.1亿法郎。[44]
值得一提的是，这一时期的法非经济合作出现了一些新变化。其一，为了遏制苏联在非洲的扩张，德斯坦总统采纳了外交部长路易·德居兰戈（1976～1978年）关于把法非合作拓展到过去长期被忽视的英语和葡语非洲国家的提议。据此，法国在优先发展与法语非洲国家经济合作的同时，加强了同英语和葡语非洲国家的政治、经济、军事联系，这在贸易关系方面尤为凸显。例如，法国同尼日利亚的贸易额在法国对非贸易总额中所占的份额从1975年的14.3%增至1980年的22.3%；同期，南非在法国对非贸易总额中的比重从7.8%上升到11%，这之中还不包括黄金和军火交易。其二，基于凭借一国之力难以满足非洲国家发展需求的现实，法国在继续保持和发展与非洲国家双边合作的同时，开始谋求新的合作途径，即将法非合作置于欧共体与非加太的更广阔的天地。正是在法国的积极倡议、推动和参与下，欧洲共同体与以非洲国家为主体的非洲、加勒比海沿岸和太平洋地区46个发展中国家（其中37个是非洲国家）在1975年签署了第一个为期5年的《洛美协定》，并在1979年续订了第二个《洛美协定》，此次非加太签约国增至63个，其中43个是非洲国家。其三，对法国对非援助政策做出调整，在继续增加对非洲国家双边援助的同时，积极参与国际范围内的对非多边援助。1975～1980年，法国提供的多边援助的年均增幅大大高于双边援助，前者为7.2%，后者只有0.9%；多边援助在法国对外官方援助中所占的比重也从1969年的9.7%上升到1976年的14%，1979年第二个《洛美协定》签订后，又增至18%。不过需要指出的是，这一时期法国对外援助的60%被用于非洲国家特别是法语非洲国家，官方援助从1974年的29亿法郎增至1980年的67亿法郎。[45]
3.维系法国在非洲的军事存在
20世纪70年代初，由于主客观方面的原因，许多非洲国家与法国重新修订了防务条约，一些非洲国家甚至还终止了与法国签订的防务条约。但进入20世纪70年代中期，随着苏联推行“南下战略”及美、苏两个超级大国在非洲争夺的加剧，法非双方基于各自的利益，又使得一度冷却的军事合作重新升温。德斯坦时期，法国对非军事合作的主要政策目标就是配合美国遏制苏联的“南下战略”。冷战时期，法国将非洲视为法国和西欧的战略后方，非洲地缘政治地位十分重要。时任法国三军参谋长梅里将军坦言：“虽然法国的安全并不单单取决于非洲的安全，但是同非洲的安全紧密相连：首先，法国本土在地中海靠近非洲，法国海外省留尼汪和马约特在莫桑比克海峡也靠近非洲；其次，有26万名法国侨民生活在非洲；最后，非洲周围的海路用于运输我国所需要的绝大部分石油和原料，因此非洲同我国的生存攸关。”[46]惟其如是，法国总是声称其有义务为维系非洲大陆的安全与稳定做出贡献。事实上，在德斯坦时期，军事合作在法非合作关系中的重要性是有所提升的，法国每年用于军事合作的预算一般要占合作部（后并入外交部）年度预算的15%左右。
20世纪70年代法国在非洲的军事存在主要体现在以下几个方面。其一，法国通过同加蓬、象牙海岸（今科特迪瓦）、多哥、塞内加尔、中非、科摩罗和吉布提修订或续签防务条约，维系了法国在非洲的军事基地和驻军；虽然因法国在本土组建了20000人的“快速干预部队”而裁减了其在非洲的驻军，但最高时仍达9000人，最低时也有7450人。其二，根据双边军事技术援助与合作协定，法国向19个非洲国家派遣了1625名军事合作人员；非洲国家派往法国接受培训的军官也大幅度增加，从20世纪70年代初的700多人增至70年代末的1800多人，占外国在法国受训人员总数的74%。其三，法国对非洲国家的军事干预在经历了蓬皮杜时期的短暂沉寂之后，到了德斯坦时期又趋于频繁，并形成了法国对非洲国家军事干预的第二次高潮，其中公开的军事干预就达6次之多，诸如：1976～1977年介入吉布提与索马里的领土争端；1977年和1978年两次帮助扎伊尔［今刚果（金）］政府挫败沙巴叛乱或抵御苏、古雇佣军的入侵；1978年支持乍得马鲁姆政权对付反政府武装；1978～1979年帮助毛里塔尼亚同西撒“人阵”作战；1979年在中非帝国发生推翻博卡萨皇帝的政变时协助政变军人维持“内部秩序”。[47]
此外，针对苏联的渗透和扩张，法国还提出了“反对一切外来干涉”“非洲是非洲人的非洲”等政策主张，[48]倡议非洲国家签订互不侵犯条约或共同防务互助条约，推动非洲国家实行区域联防或组建“泛非部队”。在法国的帮助下，塞内加尔、马里、象牙海岸（今科特迪瓦）、多哥和上沃尔特（今布基纳法索）于1977年6月签订了具有军事同盟性质的《互不侵犯条约》；1978年4月，西非国家经济共同体16个成员国也签订了《互不侵犯条约》；同年6月，摩洛哥、塞内加尔、象牙海岸（今科特迪瓦）、多哥、加蓬和埃及组建了2600多人的“泛非部队”赴扎伊尔［今刚果（金）］的沙巴地区驻防。与此同时，法国也明确表示，当非洲国家受到外部威胁时，法国不会坐视不管。用德斯坦总统本人的话说：“当法国朋友的安全受到损害时，法国是不会袖手旁观的。”[49]
4.扩大法非文化合作的规模
法国始终将法非文化合作置于战略高度，因此20世纪70年代初的法非“信任危机”并未对双方的文化合作造成影响。这主要得益于蓬皮杜总统本人的艺术气质，其对文化的热爱，以及对法非文化合作内涵与作用的深刻理解。当然，或许也受到了他的朋友，非洲文化名人、塞内加尔总统列奥波尔德·塞达·桑戈尔（Léopold Sédar Senghor）的影响。为了加强法非文化合作，蓬皮杜创造性地将戴高乐将军关于建立“法语共同体”的设想付诸实施。1970年3月，在法国的倡议下，21个法语国家代表在尼日尔首都尼亚美签署了关于成立“文化技术合作局”（Agence de coopération culturelle et technique）的宪章。总部设在法国的“文化技术合作局”的成立标志着全球性的“法语国家组织”的诞生，这极大地推动了日后的法非人文交流。
在蓬皮杜看来，法非文化合作不仅有助于在世界范围推广和普及法语，使法语继续成为一种国际工作语言，而且有助于扩大法国在国际政治和经济事务中的影响。[50]有鉴于此，在1973年召开的第一届“法非首脑会议”上，蓬皮杜总统又正式提出不应把文化合作仅仅局限在文学和教育领域，而应向更广阔领域拓展的建议和构想。德斯坦总统基本上承袭了其前任的对非文化合作政策，而且在文化合作对于整个法非关系的促进作用这个问题上讲得更加直白：“法语非洲国家和英语非洲国家在政治、文化传统方面存有差异。就传统而言，法语国家的领导人和大部分干部都受到法国政治生活和文化生活的熏陶；我们同他们在方法和态度上的一致性有助于相互理解和建立积极的对话关系。”[51]
20世纪70年代，法国用于文化合作的费用在其向非洲国家提供的赠款总额中所占的比重与60年代基本持平，维系在50%～59%，但绝对值有较大的提高。[52]法国派往非洲国家的教师由1969年的6274人增至1978年的7318人。同期，非洲国家派往法国的留学生也有较大幅度的增加，总人数有6万多人次，占在法国的外国留学生总数的一半以上（55%），其中7693人享受法国政府提供的助学金。[53]
法国之所以如此青睐法非文化合作，对之慷慨解囊、不惜工本，其直接原因和目的无疑是传播语言和文化以继续维系和巩固法国在法语非洲的文化垄断地位，另外，更重要的则是以文化合作为手段，以求达到长久地维护法国在非洲的政治影响和经济利益之目的。[54]惟其如是，法国总是不厌其烦地重申：“在法国和非洲大陆建立的所有桥梁中都不能缺少‘文化钢筋’。”[55]法国从殖民时期所奉行的文化同化政策中得到启示，深悟到同非洲国家的联系之所以能够延续到今天，就是因为其间有法兰西文化特别是法语这条无形的纽带。虽然“黑色大陆的国家已经不再是殖民地了，但在文化上它们仍处于被殖民状态”，[56]因此“我们殖民政权的继承者，不管他们选择什么样的意识形态，却很少采取虚无主义的态度中断或试图中断主要的语言关系”。[57]在法国看来，要想继续维系进而加强这种联系，就必须增加在文化领域的投入。从短时间来看，法国这样做似乎得不偿失，但从长远来看是一本万利的。非洲有22个讲法语的国家，是世界上讲法语的国家最多的一个洲，约占3/4。“正因为有这么多的非洲国家使用法语，才得以维持法语作为国际语言的地位。”[58]另则，“文化交流的重要性不仅仅因为它是建立政治、经济等其他各种关系的前导，而且对于继续保持进而发挥这些良好的关系也是十分重要的”。[59]实际情况亦如此，正是凭借着法国与22个讲法语的非洲国家之间的密切关系，法国外交的活动半径方得以大为拓展。
（四）法国对非洲政策的继承与发展
综上所述，法非关系虽然在蓬皮杜时期因“信任危机”出现波折，但有惊无险；双方基于利益得失考虑，在经过讨价还价之后最终还是达成妥协，法非合作关系又重新上路；并且从德斯坦时期法非各领域合作关系的实际运作情况来看，经过调整后的法国对非政策也收到了成效。由于时过境迁的原因，虽然法国会对对非政策做出或多或少的调整，但总体而言，蓬皮杜和德斯坦时期的法国对非政策维系了戴高乐将军所确立的原则。维护法国的国家利益无疑是其中最根本的原因。20世纪70年代仍处于美苏争霸的冷战时期，由于国际大环境未变，因此蓬皮杜和德斯坦时期的法国外交政策基本上是戴高乐外交路线的延续：依然坚持奉行独立自主的原则，力争在美苏两强之外扮演第三势力的角色；继续加强与联邦德国的关系以推进欧洲一体化建设；继续强化与非洲和中东国家的传统友谊以提升法国的国际影响力；等等。[60]
毋庸讳言，除了维护法国的国家利益和国际战略之外，党派及“私人”关系在维系法国对非政策连续性方面也发挥了相应的作用。较德斯坦，蓬皮杜与戴高乐的渊源更加深厚。蓬皮杜很早就进入戴高乐的“智囊团”并深得其信任和器重，1947年3月戴高乐组建“法兰西人民联盟”时，蓬皮杜被委任为该盟总部办公室主任；1958年6月戴高乐再度出任总理，蓬皮杜任总理办公厅主任并协助其起草第五共和国宪法；1959年1月戴高乐就任总统后，蓬皮杜充当戴高乐特使与阿尔及利亚临时政府进行秘密谈判并达成《埃维昂协议》；1962～1968年又在戴高乐手下任总理。因此，作为戴高乐将军的门徒、亲信、助手和继任者，蓬皮杜的非洲政策与其前任是一脉相承的。
实际上，“福卡尔关系网”的继续存在和运作本身便有助于维持法国对非政策的连续性，因为“福卡尔关系网”的重要职责就是确保法国在非洲的传统势力范围不被他人染指，而维系法国与非洲国家的特殊关系，尤其是维系双方高层联系则是履行这种责任的有效保障。另则，该“关系网”的掌门人福卡尔，这位戴高乐时期掌管法非事务的老臣，不仅被蓬皮杜总统请出继续执掌法非事务[61]，而且两人的私交甚笃。蓬皮杜在致米歇尔·德勃雷[62]的信函中就曾对福卡尔大加赞赏，“福卡尔非常忠诚可靠，办事效率高”，“我对福卡尔是完全信任的”。[63]事实上，蓬皮杜在总统任内历次出访非洲都是由福卡尔安排的并且由其陪伴左右。
德斯坦总统是在蓬皮杜突然病逝后入主爱丽舍宫的，加之法非关系及法国对非政策都刚刚经过调整，因此预留给他的发挥空间很小。诚然，在1974年至1980年，德斯坦总统起用更年轻的勒内·儒尼亚克（René Journiac）取代了福卡尔，但儒尼亚克不仅是一位“非洲通”，同时还是福卡尔的得力助手，因而其思维和行为方式几乎与福卡尔如出一辙。[64]还有一点需要指出的是，德斯坦总统的首任总理雅克·希拉克堪称戴高乐将军政治遗产的继承人并深得蓬皮杜总统的器重，尤为重要的是他还与福卡尔私交甚笃，这无疑也有助于维系法国对非洲政策的连续性。从德斯坦时期法国对非关系实践来看，更多的是固化或强化蓬皮杜总统在发展对非关系方面的主张和做法。
当然，法国对非政策在蓬皮杜和德斯坦时期在继承的基础上也有创新，诸如：蓬皮杜创造性地将戴高乐将军关于建立“法语共同体”的设想付诸实施；另则，继蓬皮杜倡议召开法非首脑会议后，德斯坦又将之机制化；此外，德斯坦时期的法非合作不再囿于法语非洲，而将“地理范围”拓展到英语和葡语非洲，并将法非合作拓展到欧共体和非加太更广阔的天地；等等。不过需要指出的是，上述变化只是形式上的，戴高乐所确立的法国对非合作的原则和目标并未发生实质性变化。原因在于，法国所面临的国际环境并未发生变化，法国的外交战略也未发生变化，诚如德斯坦1974年5月发表胜选感言：法国外交战略的核心目标是“首先要维护法国的独立和大国地位。法国总统必须为独立和大国地位服务”。[65]
四 密特朗时期法国对非洲政策的变与不变
法非关系在经历了蓬皮杜时期的“危机”、调整，及德斯坦时期的修复、弥合之后，进入20世纪80年代，随着社会党人弗朗索瓦·密特朗（François Mitterrand）入主爱丽舍宫，法国对非政策的走势，即变与不变，一度引发国际社会的关注和热议。究其因，其一，密特朗是法兰西第五共和国成立以来首位执掌政权的左翼党派人士，并且在总统职位上做了两任（1981～1995年），合计14年，是第五共和国历任总统中任期最长的。其二，法国是半总统半议会制国家，密特朗总统任内的经历颇为特殊，在国内政治方面，在其两个任期内都出现了左翼总统、右翼总理共处的“双头政治”局面；在国际政治方面，密特朗总统第二任期适逢冷战终结的关键时间节点，国际格局的重大变化必然会影响到法国对非政策。其三，在密特朗总统的第二任期，非洲在整个大陆层级发生了自独立以来最为迅猛的政治变革运动，法语非洲国家不但未能幸免，而且首当其冲。凡此种种都使得密特朗时期的法国对非政策面临诸多考验或不确定性。从实际结果来看，在密特朗时期，法国对非政策既有继承也有发展：在社会党政府主政时期，法国对非政策在一些具体做法上确实注入了其左翼党派的政策主张，也反映了密特朗总统本人对国际政治格局和法非关系的看法；但是，同样不容置疑的事实是，法国对非政策的传统和原则未因此而发生实质性的变化。从这个意义上说，连续性构成了密特朗时期法国对非政策的主流，这表明法国对非政策并未因总统更迭或政党轮替而受到影响，决定法国对非政策变与不变的主导因素是法国的国家利益，而非党派的政治主张。
（一）密特朗时期法国对非洲政策的连续性
社会党在野时期及在密特朗竞选总统过程中，确曾抨击过其右翼前任所奉行的非洲政策。在密特朗主政初期，基于社会党的政策主张，同时也是为了彰显其自身的外交风格，他确曾试图改变其前任在处理法非关系方面的一些做法。但是，当遇到具体的现实问题时，密特朗关于法非关系的理想主义主张最终还是让位于现实主义考虑：在理想与现实的天平上，法国的国家利益最终还是压倒了密特朗在意识形态方面的考虑。在这里，所谓让位于现实主义，实际上就是回归到以“戴高乐主义”著称的法国对非政策的传统。[66]对此，密特朗本人亦不讳言，并理直气壮地解释道：我首先是法国总统，然后才是社会党人。换言之，党派主张必须服从国家利益。当1986年3月以“戴高乐主义”继承人自诩的希拉克出任总理（1986～1988年）时，在法兰西第五共和国历史上首次形成左翼总统、右翼总理共处的“双头政治”局面之后，法国对非政策呈现更加明显的继承性。这种继承性是多方面的，突出体现在以下几个方面。
1.继续反对将东西方竞争或美苏争霸引入非洲
在美苏争霸的背景下，密特朗认为，法国作为西方阵营中的一个中等强国，要想维护自身安全并在国际事务中发挥特殊作用，其上策是在东西方之间，在南北方之间，在各个地区之间，以及在“热点”即冲突或对立双方之间奉行一种“均势”战略。据此，法国既反对苏联压倒美国，也不希望美国对苏联占有优势，反对由“东方”或“西方”主宰一切，因为失去均衡就有引起战争的危险。用密特朗自己的话说就是保持“世界各地的平衡”，并把它视为“法国在世界各地的行事逻辑”。[67]原因在于，法国只有在这种“均势”中，方得以既借助美国的力量抵御苏联的扩张威胁，又可通过发展对苏联关系来摆脱对美国的过分依赖，奉行其独立自主的外交政策。密特朗这种力图在世界各种关系中保持“均势”的战略，实际上也是“戴高乐主义”在新时期的另外一种形式的表达。
然而，法国自身力量有限，要实现这一战略目标，除了在欧洲强化同德国的关系以推动西欧联合外，还必须发展同第三世界的合作。密特朗认为，自《雅尔塔协定》签字后，东西方在欧洲的格局已基本划定，美苏两个超级大国争夺的场所已转移到了“南方”。[68]而随着第三世界的崛起及其在国际事务中的地位和作用的日益增强，在大国角逐中，第三世界国家的向背已经能够对形势的发展产生一定程度的影响。有鉴于此，密特朗提出了“第三世界主义”，把发展同第三世界国家的关系列为法国外交的一个重要基点，以期借助第三世界的力量提高法国在欧洲的地位。而密特朗“第三世界主义”的核心或基点在非洲。密特朗承认这样一个现实，即“没有非洲，法国就成不了一个强国”。[69]由此可见，密特朗对非政策的指导思想同其三位前任是一脉相承的，依然是把非洲当作法国在美苏争霸格局下居间发挥特殊作用，进而提高法国“大国地位”的场所，即戴高乐所谓法国将在非洲国家的参与下“进行世界性的活动”。
在处理与非洲相关的具体问题上，社会党政府的态度是：在政治上与“非洲统一组织”保持一致，并支持“非统”在非洲事务中发挥更大的作用。此举一方面是为了使法国自身在行动上处于有利的地位；另一方面还可借此阻止苏联、美国等外部势力染指法国的势力范围。原因在于，法国的非洲政策在地缘政治或战略层面所追求的目标，既不同于美国亦有别于苏联，美国和苏联在非洲的活动主要是相互抵消彼此在非洲的影响；法国则不然，正如社会党政府首任对外关系部长克洛德·谢松（Claude Cheysson）所言：“法国反对把东西方竞争引入非洲。”密特朗总统本人也多次重申这一立场，认为美、苏插手非洲事务只会使问题复杂化。[70]实际上，法国真正担心的是“外部势力”闯入法国的“禁苑”，进而对法国在非洲的权益构成威胁。故此，密特朗反复强调非洲问题要由非洲人民自己解决。法国此举，一方面是为了博得非洲国家领导人的欢心或好感，捞取政治资本；另一方面，更重要的是可以迂回地达到阻遏美苏介入非洲事务，维护法国在处理非洲事务中的主导权之目的，而这也正是法兰西第五共和国历任总统之非洲政策所共同追求的目标之一。
2.继续奉行优先援助法郎区非洲国家的传统
由于历史、语言、文化等方面的渊源关系，长期以来，法国与法语非洲国家保持着一种特殊的关系，实际上，密特朗的3位前任也都将法非合作囿于法语非洲，这在法国对非援助中体现得尤为明显。社会党在执政前和执政初期曾批评这种做法带有殖民主义痕迹，因而密特朗入主爱丽舍宫初期曾试图打破这一禁忌或传统，提出要扩大对非合作的地理范围，一视同仁地对待所有非洲国家，即奉行所谓“大非洲政策”：既要继续援助老朋友，也要帮助新朋友。但是，这一试图突破法非合作传统势力范围的愿望和努力只是昙花一现，很快便无果而终。
1981年社会党上台之初，在合作部长让-皮埃尔·科特（Jean-Pierre Cot）的积极努力下，法国对非政策一度确曾给人以耳目一新的感觉。科特第一次出访非洲选择的第一站不是法语国家，而是加纳，这在第五共和国历史上是破天荒的。科特还在加纳申明，“今后将不再有法语非洲和非法语非洲之分，而只有一个非洲大陆整体”，并强调这是区别于德斯坦非洲政策的一种方式。[71]科特还认为“优先发展与我国前殖民地国家的关系是新殖民主义，援助必须是大公无私的，不应有任何可疑的文化倾向上的打算”。[72]再则，科特批评德斯坦的合作政策使中非共和国“再次殖民化了”，强调社会党政府的政策同前政府的原则区别“就是要使非洲人重新担负起责任，使合作真正实现非殖民化”。[73]
不过，这一政策的曝光时间很短。因为该政策一经出台便受到法语非洲国家领导人的强烈抨击，一度使法非关系出现危机，其严重程度甚至迫使密特朗总统本人不厌其烦地重申：法非合作仍以法语国家为中心。这是因为“共同的历史、共同的语言、千丝万缕的共同利害关系，以及考虑到我们的友谊同我们履行自己全部义务的能力相适应，所有这一切都促使我这样做”。[74]因此，在合作部长科特任内实施的法国对非援助政策的重点也依然是法语非洲国家，后者“吸收了法国大部分援款”。[75]如果说社会党政府执政初期，法国对非援助政策还尚有一些形式上的新意的话，那么到1982年12月8日科特辞职后，社会党政府的政策从形式到内容均与其前任别无二致了。科特的辞职预示着法国对非政策从理想主义回归现实主义。事实上，科特的辞职就是由与密特朗总统在对非政策上的分歧促成的：科特希望把“合作”扩展到全非洲而不仅仅局限于法国前殖民地国家；另则，科特不赞同仅仅出于经济上的考虑而向南非出售核电站并继续与南非保持经济联系。[76]
事实上，科特辞职不久，密特朗即表明他忠于这样一种主张：“不是给非洲，而是给非洲法语国家以特别援助。这一方面是由共同的语言和历史所致；另一方面还因为法国的援助数额有限，所以不能过分分散这些援助。”[77]法国学者亦不讳言，如果说“非洲是法国第三世界政策的中心”，[78]那么，法语非洲则是法国对非政策的中心。而这正是戴高乐以来法国历任总统的对非政策在地理范围或文化范围上的一个显著特征。统计数据显示，在20世纪80年代法国对非援助依然是围绕“三个同心圆”进行的：最内圈是14个法郎区成员国；中圈是以法语国家为主体的25个同“援助与发展基金”有联系的国家；最外圈是其余非洲国家。法国对法语非洲国家的援助是由法国“经济合作中央银行”提供的，对非法语非洲国家的援助则由财政部提供。提供援助的机构不同也反映了厚此薄彼：前者提供的援助含赠款比例大，且利率低、期限长；后者提供的贷款的条件远不如前者优惠。[79]需要指出的是，法国即使对法郎区国家的援助也不一视同仁，而是优先考虑那些战略地位重要、经济回馈多并与其关系密切的“友邦”，如塞内加尔、科特迪瓦等国。
3.继续通过经济手段来强化对非洲国家的控制
以经济手段来强化法国对非洲国家的控制，是法国历届政府对非合作政策所追寻的目标之一。社会党在野时及主政初期曾提出要从根本上修订法国对非合作政策，改变过去唯利是图的做法：不能借“合作”之名行扩大“影响”之实，即满足法国自身的政治需求和经济利益；强调要使合作真正实现“非殖民化”，新的合作关系应建立在更加公正、合理的基础上。[80]然而，社会党政府的政策主张仅仅停留在口头上，在政策的具体实施过程中却依然延续着以往的做法，非洲法郎区机制的运行状况就是一个有力的例证。
法国是在非洲把自己的货币同其伙伴国联系在一起的唯一的前殖民国家。诚然，法郎区在客观上确实对14个非洲成员国经济的稳定与发展起到了一定的积极作用，[81]但是，法国同样也是法郎区的受益者。其一，法郎区可以在一定程度上平衡法国的国际收支，众所周知，经常项目收支中的贸易收支的盈亏直接影响一国国际收支的平衡状况，而法国同法郎区成员国的贸易在绝大多数年份都是顺差，这样就部分地抵销了法国同区外国家巨额的贸易逆差。[82]其二，由于法郎区内货币实行固定比价、可自由兑换，资金转移在区内不受限制，这就为法国扩大贸易、输出资本和汇回利润提供了诸多便利条件，以贸易为例，20世纪80年代，法国在法郎区成员国进出口贸易中分别占到37%和20%，这一占比同20世纪60、70年代相比虽有较大幅度的下降，但其绝对值一直在上升，法国仍然是法郎区成员国的第一大贸易伙伴。其三，法国通过其在“西非国家中央银行董事会”“中非国家银行董事会”的代表及法郎区两家发行银行在法国中央银行开立的“业务账户”，[83]实际上监督和控制着法郎区的货币发行和信贷发放；没有法国的同意，法郎区很难通过任何一项重大决定。由此可见，法郎区是法国控制非洲国家经济的重要金融工具。
法国除了用货币金融手段对非洲国家经济进行控制之外，在非洲国家工作的法国合作人员、专家和顾问也是其控制非洲国家经济的重要媒介。根据1981年法国官方提供的数字，法国在非洲的各种合作人员共计11186人，其中在法郎区成员国工作的有9217人，占总数的82.4%。[84]这些法国人多在非洲国家的经济要害部门工作，有些人还直接参与非洲国家经济计划和经济发展战略的制定和执行。
4.继续履行法国对非洲的军事协定和安全义务
法国传统的对非军事合作政策与社会党的政策主张严重相左，因此在社会党在野时，受到密特朗的全面抨击。密特朗主要观点反映在以下三个方面：其一，认为“法国在非洲长期驻军是造成有关非洲国家内部局势紧张的因素之一”，并为“法国成为在非洲大陆驻有军队的最后一个外部强国而深感遗憾”；[85]其二，认为法国在非洲的军事存在和军事干预损害了法国在第三世界的形象，变成了北大西洋公约组织的“宪兵”或“西方的古巴”并发誓不再扮演“宪兵”的角色；其三，主张法国不应向非洲国家出售军火，而应向它们提供援助，因为前者“有损于法国的真正利益”。[86]
但是，在密特朗入主爱丽舍宫后，社会党政府的要员又纷纷修正了其过去的过激言论并对法非军事合作重新做出评估，认为当非洲国家仍然受到外来入侵、地区冲突、内部动乱等威胁的情况下，不宜一概否认或谴责法国与非洲国家之间的军事合作，因为它起到了反对外来威胁、保护当事国的作用，并强调法国有义务为保证非洲国家的安全与稳定做出贡献。[87]为了安抚非洲盟国，1981年5月，对外关系部长克洛德·谢松在社会党执政的当月即明确保证：社会党政府将恪守法国以往同非洲国家签订的全部条约或协定。[88]就连社会党政府中最为激进的合作部长科特也表示：“在法非军事合作方面不会有根本性的变化。”[89]密特朗本人也多次郑重申明，“考虑到国家政策的连续性，法国政府将承担和履行其已经签署的国际条约和义务”，[90]并表示“只要非洲伙伴国在共同条约的正当范围内向法国求援，法国必将履行其在非洲的全部义务”。[91]社会党政府要员的上述言论旨在表明，法国将继续履行其同非洲国家签订的防务条约和军事技术援助与合作协定中所承担的义务。
在法非军事合作中，最能检验密特朗时期法国对非政策变与不变的当属是否继续对非洲国家进行新的军事干预。在这方面，密特朗的做法大致可以分为两个时期，其临界点是1983年8月法国在乍得实施的“大鳐鱼行动”。在此前，密特朗的对非军事政策可以概括为“要存在、不干涉”，即法国继续维系其在非洲的军事基地和驻军，但不会对非洲国家进行军事干预，而“不干涉”被密特朗称为有别于其前任的法国对非政策的新特点。[92]遗憾的是这一“新特点”最终还是被密特朗在乍得和多哥实施的军事干预行动所泯灭。实际上，“不干涉”并不能真正构成密特朗对非政策的“新特点”，原因在于，干涉是需要具备条件的，只有当非洲国家起“火”之后，法国仍不出动“消防队”，“不干涉”方成其特点。但社会党政府最终还是以行动告知世人：法国在非洲既要存在，也要干涉。事实上，法国在非洲维系军事存在的目的就是干涉，剩下的只是对机会的把握或选择问题。
由此可见，理想与现实毕竟是存在距离的。密特朗在经过一段时间的迟疑之后，最终还是几乎不折不扣地全盘承袭了法国对非军事合作政策的传统。较其前任，在有些方面，密特朗的所作所为甚至还有“过之”：其一，法国继续维系着同吉布提、塞内加尔、科特迪瓦、加蓬、中非、喀麦隆、多哥之间的防务条约，并且继续使用其设在上述国家的军事基地，法国仍然是在非洲驻有正规军的唯一的西方国家，驻军人数达到7500人，此外还派驻1200名军事顾问，占到法国向国外派遣的军事顾问总数的90%；[93]其二，法非军事合作的地理范围不是缩小了而是扩大了，同法国签有军事技术援助与合作协定的非洲国家由过去的20个增至23个；[94]其三，法国的干预能力大大增强了，驻扎在法国本土的“快速行动部队”由德斯坦时期的20000多人增加到47000多人，其武器装备水平和应变能力也有了很大提高；其四，法国继续向非洲国家出售军火，其在法语非洲国家的武器进口中所占的比重依然相当可观，占到50%～90%不等；[95]其五也是最为重要的一点，法国继续在非洲扮演“宪兵”的角色，在密特朗任内，不仅法国对非洲国家进行军事干预的频率未发生明显的变化[96]，而且规模和强度还有所扩大和提高，1983年和1985年先后在乍得采取的“大鳐鱼行动”和“食雀鹰行动”堪称非洲国家独立后法国在海外采取的规模较大的军事行动；另则，法国1993年在索马里实施的“维和行动”及1994年在卢旺达采取的“绿松石行动”中投入的兵力也有约2500人。
如果说密特朗时期法国对非军事政策有何特点的话，那么，最大的特点就是对该政策的解释和辩护比其前任更系统，理由似乎也更充分。例如，对于法国继续在非洲保持军事基地和驻军问题，社会党政府为自己找到了“令人信服”的理由：其一，法国军队是“应邀留下来的”，其目的是保护相关非洲国家不受外来侵略的威胁；其二，法国军队协助非洲国家防务，可以使非洲国家节省昂贵的军费开支，有利于其集中有限的资金用于经济建设；其三，法国的军事存在可以保证非洲国家的独立与安全，而这是非洲国家经济发展的前提条件；等等。理由可谓“充分至极”。然而法国军方权威杂志《国防》月刊无意中却道出了法国在非军事存在的真实用意，指出法国维系在非洲的军事存在，可以使法国继续留在“大国的行列中”并“根据法国自身的利益来抉择是否对国际关系进行干涉”。[97]
综上所述，密特朗第一任期（1981～1988年）法国对非政策经历了两次调整：一次大调，一次小调。第一次发生在1982年底，以合作部长科特的辞职为标志。当时爱丽舍宫的“非洲先生”是居伊·佩内（Guy Penne，1981～1986年），科特辞职的主要原因之一就是与佩内在非洲事务上政见相左。佩内虽然是社会党人，但他承袭了福卡尔的行为方式，继续通过经营法非元首之间的“私人友情”来维系法国在非洲利益。[98]第二次是在1986年初，以希拉克出任总理为标志[99]。希拉克原本就是戴高乐主义的忠实信徒，他又聘任福卡尔作为总理府的非洲事务顾问，从而又为法国对非政策不再“向左转”加了一道保险。诚然，在居伊·佩内辞职后，密特朗又先后任命自己的儿子让-克里斯托弗·密特朗（Jean-Christophe Mitterrand，1986～1992年）和布鲁诺·德拉耶（Bruno Delaye，1992～1995年）作为自己的非洲事务顾问，但此时密特朗的非洲政策已经定型。让-克里斯托弗·密特朗只会说“我爸爸对我说”，布鲁诺·德拉耶基本上也是“萧规曹随”，加之，1993年爱德华·巴拉迪尔（Édouard Balladur）出任总理，法国政坛再现“左右共治”的“双头政治”，这些均预示着上述两次法国对非政策调整的取向不可能再彰显社会党政府对非关系的党派政治主张，而只能回归以戴高乐主义著称的法国对非政策的传统，即非洲对法国而言，是“内政”，而非外交。法国对非政策连续性的因素是多方面的，其中的主要原因是：20世纪80年代，国际格局以及法国的国际处境与此前相比并没有发生根本性的变化。这一时期美苏关系虽有所缓和，但国际政治仍然继续维系着两极格局，在这种情况下，法国的外交战略以及非洲在其中所扮演的角色自然也不会发生变化。另则，非洲国家特别是法语非洲国家所面临的各种重大问题及其对法国的需求较以往同样没有发生大的变化。凡此种种就决定了密特朗时期的法国全球战略依然是戴高乐主义在“新时期”的延续，这个大前提未变，实际上也就决定了密特朗的非洲政策只能是戴高乐主义在“新时期”的继续。由此可见，法国对非政策并非孤立的，它除了受到党派政见和总统个人意志的影响之外，还受到国际环境的影响，并与法国的外交战略及非洲在其中的地位和作用密切相关。还有一点对理解密特朗的非洲政策也是有裨益的，密特朗曾在法兰西第四共和国时期任法国海外领地部长并与“非洲民主联盟”的许多头面人物建立了友谊，而他们之中的许多人后来成为非洲国家的元首。正是这段经历奠定了他日后的非洲政策基调，即步戴高乐后尘，利用私人关系网，从法国的国家利益而非党派的政治意识形态出发来制定对非政策。简而言之，法国的国家利益促使作为社会党人的密特朗总统的非洲政策回归原点。对此，密特朗本人亦不讳言，在对非政策方面，他“延续了戴高乐将军的政策”，“除了提法之外，没有明显的反证”。[100]
（二）密特朗时期法国对非洲政策的特点与成效
虽然密特朗总统试图改变法国对非政策传统的尝试无果而终，基本上维系了法国对非政策“原则”的连续性，不过，密特朗在一些具体做法上还是给20世纪80年代的法非关系带来了一些新的变化，从而使得这一时期的法国对非政策也或多或少地打上了社会党政府“左翼色彩”的烙印。择其要者而言之，这一时期法国对非洲政策的特点或成效主要反映在以下几个方面。
1.扩大了法国在非洲大陆的政治影响力
20世纪80年代法国在非洲影响力的拓展集中体现在以下几个方面。其一，社会党政府利用“左翼”进步形象这块招牌，逐步修复或改善了法国同阿尔及利亚、贝宁、刚果共和国、几内亚、马达加斯加、布基纳法索、坦桑尼亚、安哥拉等选择走“非洲社会主义”发展道路的非洲“进步”或“激进”国家的关系。其二，社会党政府打着支持民族独立、民族自决和反对种族歧视的旗号，积极参与非洲政治事务并阐述其政策主张，例如在南部非洲问题上，法国明确表示毫无保留地支持纳米比亚独立，反对南非对外推行侵犯邻国、对内实行种族歧视的政策，法国甚至中止了同南非的政治、文化和体育交往并率先对南非实行“经济制裁”；上述举措赢得了非洲国家特别是非洲“前线国家”的好感，从而将法国的影响辐射到南部非洲这一其传统影响相对较弱的地区。其三，在处理非洲热点问题上，法国尽量做到使其立场与非洲统一组织保持一致并在不危及法国切身利益的前提下，不得罪冲突各方，从而使法国能被有关各方接受，进而居间扮演仲裁者的角色，如在“西撒”问题上，法国对争端双方奉行一种“不偏不倚”的“平衡政治”；在涉及阿尔及利亚、摩洛哥关系时持“完全中立”的态度等。其四，法非首脑会议的规模不断扩大，参加国从蓬皮杜时期的11国，德斯坦时期的20多国，增至40多国（其中包括以观察员身份与会的非洲国家），已超过非洲国家总数的4/5，法非首脑会议成为仅次于“非洲统一组织”首脑会议的重要会议，随之，法国在非洲的政治影响也超越了法语非洲的地理范畴。
2.拓展了法国与非洲经贸合作的地理范围
社会党政府是打着振兴法国经济、改善就业状况的旗号上台的，经济利益在其外交政策中占有重要地位，在某些情况下甚至起支配作用，具体到对非关系特别是对非经贸合作也是如此。与对非援助主要惠及法语非洲国家的厚此薄彼做法不同的是，在贸易、投资等纯商业性质的经济合作方面，法国则不再囿于法语非洲国家，而逐步拓展到了葡语非洲国家特别是经济潜力和商业价值更大的英语非洲国家。截至20世纪80年代末，法国同约4/5的非洲国家建立了经济合作关系。与之相对应的是，非洲成为法国商品的重要销售市场，1981年到1989年，法国对非洲的出口额平均每年在800亿法郎以上，其中1989年为825亿法郎（法国对非贸易的进口额为596亿法郎）；在法国出口贸易中，非洲仅次于欧洲居第二位。[101]另则，在洲际层面，非洲还系法国贸易收支保持顺差的最后一个大陆，20世纪80年代法国对非贸易顺差平均每年在100亿法郎以上，1989年达到创纪录的229亿法郎；[102]这样就部分地补偿了法国同工业化国家贸易的逆差。此外，非洲还是法国最大的海外工程承包市场，承包额几乎占到法国对外公共工程承包总额的近一半。[103]
3.提升了法非文化合作的层级并使之机制化
在密特朗时期，法国为强化法非文化合作采取了诸多具体行动或措施，使得法非文化合作无论在深度还是广度上都达到了前所未有的程度：一方面，法非文化合作的渠道趋于多样化，在原有的双边合作渠道的基础上，逐步向多边合作渠道拓展；另一方面，法非文化合作的内容、手段、渠道更加丰富多样。这一时期法国在促进法非文化合作方面的举措和成效主要反映在以下两个方面。
其一，将文化合作置于法国对非合作政策的首要位置。社会党主政伊始就增加了用于对外文化合作的拨款，稍后又在对外关系部长谢松的直接领导下制定了《法国对外文化计划》。该计划集中体现了法国对非文化政策的主要原则和目标。谢松在这份政策文件的前言中指出，“制订这样一项计划或许在任何国家都没有先例”，法国此举“首先是为了使密特朗总统所期望的法国文化教育和科学的发展在国外得到必要的宣传，其次是为了使我们的国家保持独立、和平和自由的形象，这是法国语言和文化在世界享有盛誉的重要基础”，据此，需要“提升我们的文化、科学和技术活动在我国对外关系中所占据的地位”。[104]1986年3月，以希拉克为首的右翼政府上台后继续执行这一计划，为了“使法语成为发展的语言”，合作部长莫里亚克特别强调了法非教育合作的重要性，明确提出要将之置于法非文化合作的首要位置。[105]
其二，将文化合作置于更广阔的空间并将之纳入机制化轨道。在法国的倡议和积极推动下，1986年2月，第一届“法语国家首脑会议”（Sommet de la Francophonie）在法国开幕，来自五大洲41个使用法语的国家和地区的代表出席会议。这次会议的召开标志着原有的法语国家组织的升级，其意义远远超出了语言和文化的范畴。法国创设法语国家组织的目的是：维护和提高法语的国际语言地位，广泛联合法语国家，扩大法国的政治和文化影响，提升法国的国际地位。[106]密特朗总统本人亦不讳言：“法语国家组织是加强法语世界联系的一条重要途径，它对任何一方都有利：法国帮助第三世界的法语国家发展并引导它们使用进入现代社会的语言，这对这些国家是有益的；而所有的法语国家团结起来组成一个强大的防波堤，抵御英语的全球性侵略，对法国则更有利。”[107]20世纪80年代，法语国家首脑会议共召开了三次会议，1987年加拿大魁北克会议之后，法语国家首脑会议步入了机制化轨道，即与法非首脑会议交错，原则上每两年举行一次。需要指出的是，作为一个开放的语言共同体，法语国家组织所涵盖的地理范围虽然已大大超越了非洲，但法国对外文化合作的重点和主要对象仍然在非洲，特别是法语非洲。
法国将文化合作置于对非合作政策的首要位置，系由多重因素促成。其一，密特朗总统的个人嗜好和经历使他对法非文化合作有着比其前任更深刻的理解，在他看来，文化特别是语言，不是一种“中性工具”，通过它还可以传播法国的文化思想、科学技术、生活方式以及进行经济活动。[108]其二，随着信息技术的发展，法语面临英语的严峻挑战，由于英语成了电子计算机和数据库的主要工作语言，法语面临被边缘化甚至“被抛弃”的危险；密特朗对此深表关切，他认为法国一旦失去语言阵地，在非洲乃至世界上的政治影响、经济利益都将受到削弱。因此，第一届“法语国家首脑会议”的主题便是维护法语的世界地位，会议重点探讨了如何加强法语国家和地区之间在语言、文化和科技方面的交流与合作问题。其三，基于加强法国与法语国家特别是法语非洲国家关系的考虑，密特朗多次强调，由于法国同法语非洲国家有“共同的历史、共同的语言和千丝万缕的共同的利害关系；我将忠于法国的传统，即优先发展同法语国家的合作关系”。[109]理由很简单，“法国最容易同那些已经有我们自己文化阵地的国家建立合作关系，而同那些受其他文化影响的国家建立这种关系则很难并且需要用很长时间”。[110]
（三）密特朗对待非洲政治民主化态度的变化
密特朗总统第二任期（1988～1995年）跨越了20世纪80年代和90年代，其间适逢非洲国家在整个大陆层级发生了自独立以来最为迅猛的政治变革运动。总体而言，法国政府对待非洲政治民主化问题的态度或立场经历了由激进到冷静，再由冷静到理性、务实的转变。冷战时期，法国等西方国家出于遏制苏联“南下战略”的考虑，只要非洲国家不倒向苏联，对其国内问题往往视而不见或采取容忍的态度。冷战终结后，随着非洲地缘战略地位的急剧下降，非洲国家的内部问题，特别是政治改革问题越出国界，成为西方大国特别是美国和法国普遍关注的问题。对西方来说，冷战的结束意味着“历史的终结”。西方大国在继续凭借经济实力迫使非洲国家按照市场经济模式进行经济结构调整的同时，利用东欧苏联演变的有利时机，胁迫非洲国家进行民主政治变革，并试图借此将其价值观念、意识形态、政体模式强加于非洲国家，使后者成为其设想的世界新秩序的组成部分。几乎所有西方大国都以不同的方式向非洲国家施加经济或政治压力，提出了涉及人权、多党制、民主、市场经济等各种各样的援助条件。法国始终自视为对非洲特别是法语非洲影响最大的国家，在民主化问题上自然也不甘人后、被美国抢了风头，因而，进入20世纪90年代伊始，法国便将对非关系的工作重心定位在推动非洲政治民主化进程上。
1.密特朗“拉博勒讲话”的内涵及其实施效果
法国对待非洲国家政治民主化的态度在1990年2月于贝宁召开“全国会议”时已初见端倪，是时，法国合作与发展部长雅克·佩尔蒂埃（Jacques Pelletier）告诫非洲国家领导人，不要对“东方”（东欧国家）刮起的自由之风无动于衷。1990年5月，法国外长洛朗·迪马（Roland Dumas）强调指出，民主正在世界各地推进，它也应该在非洲取得进展。[111]但是，法国官方对非洲政治民主化的正式表态则是在1990年6月在法国拉博勒召开的第16届法非首脑会议上。“拉博勒会议”的中心议题是“民主与发展”，会上密特朗总统做了后来被称为“拉博勒讲话”（discourse de la Baule）的重要发言。密特朗首先向与会的非洲国家领导人保证，在新的国际形势下，法国不会放弃非洲，法国将忠于自己的历史与未来，继续向非洲国家提供援助；但同时又强调指出，法非关系今后将建立在新的基础上，法国将减少对专制国家的援助，增加对启动政治民主化进程国家的援助。[112]法国将“拉博勒讲话”视为对非政策的新方针，其要旨是将法国提供的援助与非洲国家的政治民主化进程挂钩并优先考虑在这方面做得好的国家。而民主在密特朗那里“有一种既定的轮廓，即代议制制度、自由选举、多党制、新闻自由、司法独立和尊重人权”等。[113]密特朗直言不讳地告诫并敦促非洲国家领导人，如果他们的国家希望从法国获得更多的援助的话，就必须朝着实现上述目标的方向努力。[114]鉴于法国与非洲尤其是法语非洲之间的历史渊源及现实关系的特殊性，法国在非洲政治民主化问题上的态度至关重要，事实上，也正是在“拉博勒讲话”的鼓动和胁迫下，民主化浪潮才得以在法语非洲，乃至整个非洲大陆层级迅速蔓延。
“拉博勒讲话”旨在通过和平方式在非洲推行“多党民主”，将其纳入西方政治模式的范畴并以此显示、扩大法国在非洲的影响。但是非洲“多党民主”浪潮的演化偏离了法国预设的轨道。“拉博勒讲话”一年来的实践结果，不仅加剧了非洲国家的政局动荡、经济困难和社会矛盾，更严重的是还危及法国自身的权益，其间出现的一些倾向也引起法国的担忧和警觉：其一，“多党民主”浪潮猛烈冲击了一批多年来忠心耿耿追随法国的亲法政权，同时，法国对新上台和准备夺权上台的非洲新生代政治家又不摸底，他们之中的许多人在美国受教育或长期在国际金融机构供职，受美国的影响颇深，法国担心这些人上台后转而疏法亲美；其二，非洲所固有的部族主义痼疾在“多党民主”的气候中重新得到复苏和繁衍，而一个部族纷争、动荡和失控的非洲不利于法国在政治上加以借重，这无疑将削弱法国的国际影响力；其三，保守的带有原教旨主义色彩的伊斯兰势力假“民主变革”之途在北非迅速膨胀并开始南下撒哈拉以南非洲，而法国的传统势力范围更是首当其冲；其四，美国以支持非洲国家进行政治变革和经济调整为由不断扩大其在非洲的影响，希冀在非洲取代法国。[115]
2.法国对“拉博勒讲话”的修正及其缘由分析
从实践结果来看，“拉博勒讲话”不仅有违法国的初衷，也使非洲新、老两代政治家感到失望和不满。这种局面的出现，在相当大程度上是由法国对非洲“多党民主”政策本身所蕴含的三对矛盾造成的：其一，法国既想充当非洲民主政治的旗手，按照西方的价值观念和政治模式推动非洲的政治民主化进程，同时又要维系非洲大陆的稳定，尤其是不希望法语非洲出现无法控制的混乱局面；其二，法国既明确提出将援助与民主挂钩，又优先考虑在这方面做得好的非洲国家，但在财务上又缺乏兑现这一承诺的手段，更无力满足非洲民主化国家日益增大的“援助胃口”；其三，法国既想通过民主化进程净化非洲政治空气，又对新生代“民主精英”对待法国的态度心存疑虑，因而既不情愿彻底抛弃亲法的老一代当权者，又不敢旗帜鲜明地为“民主精英”撑腰。上述“三对矛盾”使得法国在非洲民主化问题上的处境非常尴尬：非但未能左右逢源，反倒是里外不得人心。有鉴于此，法国意识到，如果再不及时调整策略，在整个大陆层级愈演愈烈的动乱不仅将严重危及法国在非洲的经济利益和侨民的安全，也将威胁到法国在欧洲乃至世界的政治抱负的实现，这样，法国对非政策就完全偏离了其整个外交战略所追寻的目标。
为了弥合“拉博勒讲话”给法非关系造成的裂痕，法国在一年后便适时调整了在非洲政治民主化问题上的政策。在1991年9月召开的法非外长会议上，法国外长迪马表示，民主并不等于无政府主义和削弱国家的作用，非洲当前面临的首要问题仍然是发展问题，民主与发展应相辅相成，法国希望非洲保持和平与稳定。同年11月，在法国召开的第4届法语国家首脑会议上，密特朗总统本人进一步明确了法国对待非洲政治民主化问题的态度，即当非洲国家在确定了政治改革的方向后，每个国家都有权自主地根据本国的具体情况确定其民主化进程的方式和节奏，法国无意干预非洲国家的内政。1992年10月，在利伯维尔召开的第17届法非首脑会议上，法国最终完成了对“拉博勒讲话”的修正。在这次会议上，法国没有重弹援助与民主挂钩的老调，转而将援助与严格的管理措施和周全的发展计划相联系，强调非洲大陆的和平、安全、民主与发展四者不可分割的关系并特别突出了安全与稳定的重要性。1993年3月，法国右翼联盟在议会选举中获胜，爱德华·巴拉迪尔出任总理（1993～1995年）。法国右翼党派政府上台伊始就纠正了社会党政府在非洲民主化问题上的过激做法，将以往的“援助与民主挂钩”改为援助应有助于促进非洲的稳定与发展，并表示今后法国将优先援助那些“国内和平、睦邻的国家”。
综上所述，在密特朗总统第二任期（1988～1995年），国际形势发生了巨大的变化，东欧演变、苏联解体、德国统一、冷战终结，以及法国国内政治生态，特别是非洲国家政治形势的急剧变化等因素均对法国对非政策的演化产生了不同程度的影响，并且也影响到了法国同非洲国家之间的关系。在这一时期，法国在外交战略方面的首要任务是如何使法国在“后冷战”时期继续发挥“大国作用”，而作为地区政策的法国对非政策必须服从并服务于这一总体战略。概言之，就20世纪90年代上半叶的法国对非政策的核心内涵和主要特征而言，可以用“两个转化”加以概述：其一，法国对非洲国家内部事务，特别是对非洲国家政治民主化进程的态度经历了由“激进”到“理性”的转化；其二，由于非洲国家处于由政治变革所引发的政局动荡、经济衰退、社会骚乱之中，加之，法国在非洲的经济利益蒙受损失，侨民安全面临威胁，法国这一时期在非洲难有大的作为。
值得一提的是，在密特朗总统第二任期（1988～1995年）的后5年，法非关系一度出现“紊乱”的状况，不过，与20世纪70年代初发生的法非关系“信任危机”不同的是，这次“信任危机”的始作俑者是法国。随着非洲地缘政治地位的急剧下降，加之多数非洲国家发生内乱，“非洲悲观主义”论调在法国政界、商界蔓延，进而导致法国对非洲事务的关注程度有所下降，就连法国舆论也对法国漠视非洲的行为颇多微词，甚至猜测法国意欲从非洲脱身。[116]应当说，这种猜测并非空穴来风，而是源于下述诸多事例，诸如：法国在非洲强力推行民主化政策导致法语非洲国家普遍陷入内乱，并使许多亲法的非洲国家政权倒台；巴拉迪尔总理在多个场合发表对非洲不再感兴趣，甚至将非洲视为法国负担的言论；[117]法国对非贸易裹足不前，对非投资和援助亦呈下降趋势；削减法国从事非洲问题研究机构的经费，减少甚至撤回常驻非洲的法国记者；等等。尤为明显的是，法国在非洲法郎“地位问题”上的态度出尔反尔，最终还是屈从于国际金融机构的压力，导致非洲法郎大幅贬值。[118]1993年9月，巴拉迪尔总理致函非洲法郎区成员国政府，敦促其尽快与国际金融机构对话以获取结构调整贷款，他还明确表示由于法国财力有限，今后只能优先考虑向那些已经同世界银行和国际货币基金组织达成结构调整协议的非洲国家提供援助。而国际金融机构向非洲国家放贷的先决条件是后者实行货币贬值。在这种情况下，非洲法郎区成员国政府被迫于1994年1月做出非洲法郎对法国法郎贬值的决定，非洲法郎兑法国法郎的汇率由此前的50降至100。[119]上述事例确实是20世纪90年代上半叶法国处理非洲事务或对待非洲态度的真实写照，然而，就此判断法国有意放弃非洲或从非洲撤退，却是杞人忧天或言过其实了。不过，20世纪90年代上半叶法非关系的“信任危机”却为希拉克时期法国“新非洲政策”出台的背景做出了诠释。
五 希拉克时期法国对非洲政策的新变化
作为法兰西历史上第一位跨世纪的总统，雅克·希拉克（Jacques Chirac）在1995年5月入主爱丽舍宫后，在继承法国对非政策原则和传统的基础上，也为之带来一些新变化。希拉克提出的法国“新非洲政策”是其对冷战后法非关系重新思考和重新定位的结果，同时也是其对法国外交政策做出整体调整的组成部分。基于冷战结束后国际形势的新特点及全球化的发展趋势，希拉克主政后相继对包括法国对非洲政策在内的法国“地区政策”做出不同程度的调整，其要点可以概述为：其一，在提出重返“北约”、维系法美盟友关系的同时，继续与美国“分庭抗礼”，反对美国主宰世界事务尤其是干预欧洲事务；其二，基于对统一后的德国成为欧洲事务主宰趋势的担忧，在欧洲建设问题上，拉近与英国的关系，从“法德轴心”向“法德英三角”过渡；其三，重视发展与俄罗斯和中国等“东方国家”的关系，借以平衡大国关系，使法国得以居间发挥作用；其四，密切与第三世界特别是非洲国家的合作，以提升法国的国际影响力，进而强化法国在欧盟中的地位等。总体而言，希拉克时期的法国外交在回归“戴高乐主义”的基础上，也打上了其自身的烙印。以“务实、平衡”著称的“希拉克主义”的核心内涵是反对美国一超独霸，促进世界多极化进程。诚如希拉克本人所言，法国的目标是建立“一个多极、和谐、团结的世界”，“欧洲应当成为未来均衡世界的主要极之一”，而法国则在欧洲这一极中“发挥特殊作用”。[120]作为法国外交战略的有机组成部分，希拉克的非洲政策同样是继承与发展的“混合物”。由于时过境迁的原因，或受到党派政治主张的影响，希拉克总统第一任期（1995～2002年）的法国对非政策确实带有一些新意，但进入第二任期（2002～2007年），似乎又重新回到原点。
（一）希拉克“新非洲政策”的基本内涵
希拉克与非洲的渊源颇为深厚，他素以戴高乐衣钵传人自居，深受蓬皮杜总统的器重，又曾在德斯坦和密特朗两位总统任内出任总理，还与福卡尔关系甚笃，[121]加之，总统府的两位“非洲先生”米歇尔·杜普什（Michel Dupuch，1995～2002年）大使和米歇尔·德·博纳科尔斯（Michel De Bonnecorse，2002～2007年）大使都长期在非洲供职[122]，因此，希拉克不仅对法兰西第五共和国成立以来的非洲政策了如指掌，而且同许多非洲国家元首亦是“老熟人”。惟其如是，希拉克提出的法国“新非洲政策”并非心血来潮，而是经过深思熟虑的，是建立在对冷战后非洲政经形势的新变化、大国在非洲关系的新动向、跨世纪的法非关系的走向，特别是法国对非洲的新需求的思考基础上，同时也是在不断调适的基础上逐步完成的。在这一过程中，法国对非洲的关注度经历了由“战略忽视”到“战略重视”的转变。值得一提的是，希拉克主政后法国国内政治生态的变化也对其非洲政策产生了潜移默化的影响，原因在于，1997年6月社会党赢得国民议会选举胜利后，利昂内尔·若斯潘（Lionel Jospin）被授权组阁并出任总理（1997～2002年），成为首位与右翼总统“共处”的左翼总理。在“双头政治”时期，跨世纪的法国对非政策不仅体现了希拉克本人的政治理念和外交风格，同时也兼容了党派（特别是社会党）的政治主张。具体而言，希拉克“新非洲政策”的内涵与特点主要体现在以下几个方面。[123]
其一，密切同非洲国家领导人之间的高层交往。为了消除国内外舆论特别是一些法语非洲国家领导人对法国的疑虑，以显示、提升法国对非洲的重视程度，希拉克总统主政两个多月（1995年7月）便出访问摩洛哥、科特迪瓦、加蓬和塞内加尔4个法语国家。其间，希拉克还集体会晤了中非和西非的10多位国家元首，无异于召开了一次小型法非首脑会议。希拉克借此机会向非洲国家领导人承诺，法国从未打算从非洲脱身，而且将来也不会这样做。[124]在两个总统任期内，希拉克又30多次出访非洲，接待非洲国家元首和政府首脑来访更是难以枚举，从而逐步扭转了在外界观感中法国在冷战结束后有意忽视、漠视非洲的印象。
其二，认可非洲国家按照自己的方式推进民主化。希拉克在非洲政治民主化问题上的态度灵活务实，一改其前任强行在非洲推销西方民主的做法，不再将非洲国家的民主状况作为法国进行援助的条件，转而强调民主与发展应相辅相成并重申非洲国家都有权按照自己的节奏和方式向民主、法治国家迈进。实际上，早在1990年密特朗总统发表“拉博勒讲话”之时，希拉克就明确提出多党制是一种非洲国家难以承受的“奢侈品”。需要说明的是，法国在非洲推进政治民主化及“良政”建设的既定方针并未发生变化，只是方式方法更加灵活务实罢了，后者旨在彰显法国对非洲国家政治自主性的尊重，因而也更易被非洲国家所接受。
其三，强调法非关系是合作关系而非“附属关系”。为了修复、弥合密特朗时期法国强力在非洲推行政治民主化对法非关系造成的裂痕，稳定非洲局势，希拉克上台伊始就提出要构建法非“新型伙伴关系”以取代旧有的“托管关系”。希拉克关于“净化”法非关系的主张与社会党政府可谓不谋而合。若斯潘总理就曾踌躇满志地誓言，法国致力于与非洲国家建立“兄弟关系”，用以取代不合时宜的“父子关系”。[125]在2003年2月召开的主题为“法非共建新型伙伴关系”的第22届法非首脑会议上，希拉克甚至声称，非洲同法国的关系确实发生了变化：已经“从援助体制走到了伙伴体制”。法非关系是否确如希拉克所言，姑且不论，但法国构建法非“新型伙伴关系”的努力还是得到了非洲舆论的赞许。
其四，奉行“忠诚与开放”的对非贸易、投资政策。希拉克执政伊始就抨击了在国际社会中弥漫的“非洲悲观主义”论调，明确表示法国对非洲的前途充满信心。进入21世纪后，迫于大国在非洲日趋激烈的竞争态势特别是新兴大国加快走进非洲的现实，希拉克本着“忠诚与开放”原则对法国对非合作政策做出了一些调整。继续维系与非洲法语国家的传统关系，希拉克总统本人也多次表示法国忠于老朋友，绝不会抛弃老朋友。例如，在货币金融合作上，基于法国与非洲法郎区成员国双方利益的考虑，在法国的积极斡旋和努力下，1999年1月1日，欧元流通后，非洲法郎区与法国签署的货币合作协议依然有效，双方确立的货币合作机制未受到任何影响。[126]与此同时，希拉克又提出法非合作要面向所有非洲国家开放，法国需要结识“新朋友”，建立与整个非洲大陆的经贸关系。原因在于，法国更看好那些在市场、投资方面拥有更大潜力、更多机遇的英语和葡语非洲国家，诸如南非、尼日利亚、安哥拉等。希拉克总统也因此将其1998年6月对南部非洲进行的访问定位为“结识新朋友的开拓性访问”。
其五，改革援外机制以加大和提高对非援助的力度和效力。针对一些西方国家减少对非援助的情况，法国积极呼吁国际社会特别是发达国家增加对非洲的援助并且率先垂范。与此同时，法国还效仿中国，改变以往单纯援助的做法，转而代之以与投资、贸易相结合的互利合作。为提高援助的有效性，法国将财政援助以贷款形式直接下拨到具体的合作项目，不再直接提供给非洲国家政府。此外，为了加强统筹协调、提高援助效率，法国改革对外援助机制并调整机构设置，诸如：成立“法国国际合作与发展部际委员会”；将负责对外援助的合作部[127]并入外交部；为了使法国对非援助更多地趋向技术，弱化其传统的政治导向，单独设立法兰西开发署，负责开发和落实具体援助项目；等等[128]。
其六，减少法国在非洲的军事存在和军事干预。在法非军事合作方面，法国同样提出要建立“新型伙伴关系”。希拉克总统入主爱丽舍宫不久便提出法国将逐步缩减在非洲的驻军，并表示法国不再充当“非洲宪兵”，不再武力干预非洲国家的内部事务，“不再充当冲突各方的裁判”。不过需要指出的是，这并不意味着法国要放弃在非洲的军事存在，诚如法国国防部长阿兰·里夏尔所言，“不管法国的驻军怎样减少，法非军事合作仍将继续下去”，而是指法国不愿意再对非洲事务特别是安全事务大包大揽，转而让非洲人更多地承担自己应负的责任[129]。据此，法国改革对非军事合作机制，取消了驻非军事合作团。为了降低法国单独在非洲进行军事干预的风险，法国帮助非洲国家提高自身危机处理能力，具体而言就是，帮助非洲国家联合组建一支“非洲维和部队”，法国为之提供相应的武器装备、军事培训及后勤支援；同时，法国还表示其将更多地借重欧盟、联合国等国际组织，利用多边平台和力量来处理非洲地区的危机和热点问题。[130]
从上文可以看出，在希拉克的“新非洲政策”中有许多“似曾相识”的东西。法非“新型伙伴关系”的要旨是将法国与法语非洲国家之间传统的“托管式”关系，转变为面向整个非洲大陆的构筑在互利基础上的“新型合作伙伴关系”。不过需要指出的是，法国“新非洲政策”并非希拉克的创举，它实际上是密特朗“大非洲政策”的翻版。在密特朗执政伊始，社会党政府为标榜法非关系的“非殖民化”，也曾尝试实施“大非洲政策”，只是由于遭到法语非洲国家的疑虑和抵制而未能真正付诸实践罢了。具有讽刺意味的是，当时希拉克本人也不赞同社会党政府的政策主张和做法。实际上，希拉克的“新非洲政策”还可以追溯到德斯坦时期，时任法国外交部长路易·德居兰戈就曾明确提出要将法非合作关系拓展到长期受到忽视的英语和葡语非洲国家。[131]从这个意义上说，希拉克的“新非洲政策”不过是在继承特别是践行其前任关于拓展法非合作“地理范围”的设想罢了。另则，希拉克的“新非洲政策”中有许多“似曾相识”的东西，与世纪之交法国国内政治生态的变化不无关系。法兰西第五共和国历史上曾多次经历“双头政治”即“左右共治”的局面，进入20世纪90年代，继1993～1995年二度出现左翼总统（密特朗）、右翼总理（巴拉迪尔）局面之后，1997～2002年又首次出现了右翼总统（希拉克）、左翼总理（若斯潘）联合执政的局面。原因在于，1997年6月社会党赢得国民议会选举胜利后，利昂内尔·若斯潘总理被授权组阁。因而，法国对非政策不仅体现了总统的外交风格，同时也兼容了党派的政策主张。与非洲缺乏渊源，对非洲又不了解的若斯潘就积极主张要摒弃以往“父子式”法非关系，转而建立面向全非的平等、互助的伙伴关系并提出要在非洲奉行“既不介入，也不冷漠”的政策。[132]正是在若斯潘政府对非洲奉行“既不介入，也不冷漠”的政策背景下，1997年法国未对扎伊尔总统蒙博托施以援手，1999年科特迪瓦发生政变[133]后法国依旧按兵不动，任由事态发展。
（二）希拉克“新非洲政策”出台的背景
希拉克时期法国“新非洲政策”的形成并不是一蹴而就的，而经历了一个过程，这个过程实际上也即法国对非洲的关注由“战略忽视”逐步转向“战略重视”的过程。20世纪90年代上半叶，也即在密特朗总统第二任期（1988～1995年）的后5年，“非洲悲观主义”论调在法国蔓延，这种局面的出现，一方面是由于这一时期多数非洲国家陷入由政治民主化所导致的政局动荡、经济衰退、社会骚乱之中；另一方面也是由这一时期法国在处理非洲事务上的一些具体做法引发的猜测所致。实际上，即便是1995年希拉克总统主政之后，法国社会内部围绕法国对非政策或法非关系的辩论仍然持续了两年之久。[134]不过，有一点是肯定的，鉴于非洲是法国在海外经营时间最长、海外利益最集中、借以维系或展示法国“大国地位”的区域所在，因此，法国绝不会放弃非洲。实际上，希拉克“新非洲政策”出台的背景和动因本身就是对这个问题最好的诠释。
其一是基于维系法国“大国地位”的需要。与其他大国不同，对非洲政策始终是法国外交战略一个不可或缺的重要组成部分，因而希拉克提出法国“新非洲政策”首先是基于法国外交战略全局的考量。冷战的终结标志着两极格局的解体，其后出现的美国“一超”独大、独霸局面，使得法国以往在美苏两强或“北约”与“华约”两大集团之间居间独立发挥作用的空间消失；而外交的回旋余地缩小意味着法国国际地位相对下降。另则，德国的统一，不仅打破了欧洲原有力量平衡，也改变了欧盟内部的力量对比，使得法国难以再继续像以往那样凭借其政治优势来平衡德国的经济优势。有鉴于此，法国需要通过强化与非洲国家的联系来巩固其在欧盟中的地位，进而使其得以继续在欧盟内发挥主导作用。此外，希拉克此举也是为了修复或弥合因密特朗强力在非洲推行政治民主化而受到损害的法非关系，目的旨在通过维系法国在非洲事务中的主导作用来提升其在国际事务中的影响力。
其二是出于振兴法国经济的现实需求。在经历了冷战结束初期的政局动荡、经济衰退和社会动乱后，进入20世纪90年代中期，非洲国家的政局趋于稳定，经济渐出低谷；与此同时，法国经济也趋于好转，从而使得非洲这一作为法国商品市场和战略资源重要来源地的经济价值又重新凸显。另则，冷战结束以后，国际关系的重心进一步从军事领域转向经济领域，其突出表现就是经济全球化进程提速。据此，法国政府和商界均意识到，经济全球化意味着更大范围、更广领域的经济合作，而较之法语非洲，葡语非洲特别是英语非洲具有更大的经济潜力；因此，法国要想拓展其在非洲的市场份额，必须打破自我束缚，尽快促使法非合作关系特别是经贸合作跳出法语非洲的藩篱，走向更为广阔的整个非洲市场。需要指出的是，拓展法非合作的地域空间，突破传统的法语非洲范围，形成超越语言和地域的合作关系，不仅是为了适应经济全球化的时代潮流，同时也是法国在大国综合实力竞争中在非洲布局的组成部分。
其三是为了应对美国在非洲的“攻势”。20世纪90年代大国在非洲的竞争或矛盾主要发生在西方大国之间，当时法国在非洲面临的最大竞争对手是美国。冷战终结后，随着苏联这个强劲对手的消失，美国不再认同法国在非洲享有特权。美国多次重申，将非洲划分成势力范围的时代已经一去不复返了，并明确提出要“扫清地平线”，后者意味着，法国等原殖民国家在非洲不再享有特权，所有域外国家在非洲均处于同一起跑线上。美国甚至指名道姓，公开申明，非洲不是谁家的“禁猎地”，法国在非洲独家放牧的时代业已结束。
不容置疑的事实是，20世纪90年代中期，随着美国在非洲活动的增加，法美在非洲事务的竞争甚或摩擦频率陡增。这方面比较突出的事例有：美国趁在非洲推行“民主化”之机，对法国在非洲的势力范围进行渗透，支持一些非洲国家反对派与亲法国的总统派相抗衡；1994年美国通过国际金融机构向法国和非洲法郎区成员国政府施压，迫使非洲法郎贬值；法美对非洲市场、资源的竞争也趋于公开化，美国公司公然在法语非洲国家与法国公司争抢石油开采权。另则，1997年扎伊尔总统蒙博托的垮台使法国在非洲失去了一个坚定的盟友，而美国在这一事件中起到了推波助澜的作用。
此外，美国在非洲也动作频频，继1996年提出“对非洲国家贸易及开发的综合政策”之后，克林顿政府又于1997年出台了诸多举措，诸如：2月制定《促进对非贸易及开发总政策》，4月提出《促进非洲经济增长和机会伙伴关系计划》，6月提出《促进非洲国家对美国的出口和美国在非洲的私人投资计划》，7月召开了“非洲人和非洲裔美国人商业首脑会议”；1998年克林顿总统访问非洲，这是近20年来美国总统首次访问非洲；1999年美国国会通过《非洲增长与机遇法案》；等等。美国的上述举措使法国难能等闲视之。
法国难以容忍美国无视其在非洲事务中的主导权的行为，为了应对美国在非洲发动的“攻势”，法国一方面批评美国在非洲奉行的“只要贸易、不给援助”的重商主义政策；另一方面，自身也在加快拓展对非合作的地理范围。例如，在克林顿总统访问非洲3个月后，希拉克便于1998年6月率领一个庞大代表团出访南非、纳米比亚两个英语非洲国家及莫桑比克和安哥拉两个葡语非洲国家，法国舆论亦不讳言，此举带有明显的牵制美国“染指”非洲的意图。此外，法国还积极寻求与英国在非洲事务中的合作，1995年底，在法国提议下，法英两国领导人在会晤中专门讨论了两国在处理对非事务中的合作问题，显示出双方联合应对美国“染指”非洲的意图。
（三）希拉克“新非洲政策”的实施效果
希拉克提出的“新非洲政策”的内涵涉及政治、经济、军事和文化等诸多方面，从实施效果来看，应当说只是部分实现了其预期的目标或设想。原因在于，希拉克“新非洲政策”的一些内容本身就虚实相间，有些甚至虚大于实，目的旨在赢得视听特别是博取非洲人的好感。但是，从希拉克任内法国在对待非洲的态度、在处理非洲事务的立场及一些具体做法上，还是可以看到希拉克“新非洲政策”的踪影。
其一，法国对非洲的重视程度明显提升。希拉克时期法国对非洲事务重视程度的提升是不争的事实。密特朗总统第二任期（1988～1995年）的后5年，法国朝野弥漫着“非洲悲观主义”论调，是希拉克逐步扭转了法国人的这种看法，他在1995年出任总统的头3年就九访非洲。从某种意义上说，法国“新非洲政策”形成的过程实际上也即法国对非洲的关注由“战略忽视”逐步转向“战略重视”的过程。进入21世纪后特别是在希拉克总统第二任期（2002～2007年），法国给予非洲前所未有的关注，希拉克本人亦多次表示，非洲始终是“法国外交优先的中心”。促使法国提升对非关系的原因是多方面的，诸如：2002年，继希拉克蝉联总统之后，右翼政党也在议会选举中获胜执掌政权，从而结束了“左右共处”的局面。随之，法国对非洲政策也更加积极主动，德维尔潘主持外交部3个月就3次出访非洲，这在法非关系史上还是绝无仅有的。另则，大国与非洲关系的变化也是法国加大对非洲关注力度的致因。其中最重要的是2000年“中非合作论坛”机制启动后，中非关系的快速发展和中国在非洲影响力的迅速提升；加之，由于“中国因素”的发酵，世界主要国家纷纷加大对非洲关注和投入力度，这使得法国的危机感或紧迫感陡然上升，为了因应大国在非洲新一轮博弈，法国遂全面加速提升法非关系，并试图在这一过程中重新构建与非洲的关系。[135]
其二，法国对非洲的军事干预趋于谨慎。法国是成建制地维系在非洲军事存在的唯一国家。[136]冷战终结后，法国在非洲军事存在（主要包括军事基地和驻军）的总趋势是逐步削减，后者是法国压缩在海外驻军总体规模计划的组成部分。客观地讲，希拉克时期法国对非军事存在的重新部署，即所谓“米永计划”[137]，只是密特朗后期1994年法国防务政策《国防白皮书》所确立的趋势的延续而已。在希拉克时期，法国不仅制订并部分落实了裁减法国在非洲军事存在的计划，而且法国在非洲国家内部冲突问题上持审慎态度，尽量避免直接的军事介入，希拉克本人多次强调“单方面在非洲进行干预的时代已经结束”。当然，当事态发展到危及法国在非洲权益时，法国还是会果断出手，继续充当“非洲宪兵”。但总体而言，希拉克时期法国对非洲国家军事干预的频率和烈度都要低于密特朗时期，其中规模比较大的军事干预行动是1996年对中非共和国的军事干预[138]及1997年在刚果（布）实施的“鹈鹉行动”，法国在上述军事行动中投入的兵力只有千人左右，大大小于1983年和1985年先后在乍得采取的“大鳐鱼行动”和“食雀鹰行动”，以及1994年在卢旺达采取的“绿松石行动”中所投入的兵力。
其三，法非经济合作的地理范围得到拓展。希拉克“新非洲政策”最引人瞩目之处是将法非合作拓展到法语非洲之外的“另一个非洲”，因此当1998年6月希拉克总统访问南部非洲4国时，法国一些报刊的通栏标题便冠以“希拉克走向另一个非洲”。希拉克迈出这一步是经过深思熟虑的：法国对法非合作实行“开放”政策实际上是自我松绑，这意味着今后法国在非洲商业性质的活动，包括法国对非贸易和投资的地理范围，不再囿于传统的法语非洲，而将扩展到包括英语非洲、葡语非洲和阿语非洲在内的整个非洲大陆。尽管法国官方在解释法国为什么要拓展法非合作的“地理空间”时往往避实就虚，但法国企业界人士则坦言有些英语或葡语非洲国家的经济潜力和回报率更大。为了安抚法语非洲国家，希拉克总统本人明确表示此举并不意味着法国要放弃法语非洲，而是使之更加适应非洲的现实。
其四，法非经济合作关系持续平稳发展。在希拉克第一任期的头5年[139]，法非经贸合作的走势总体来说是比较平稳的。法非贸易在经历了20世纪80年代下半叶的滑坡之后，进入20世纪90年代逐步开始回升，到90年代末基本上恢复到了前期的最高水平，1998年贸易额为1521亿法郎，其中对非出口额为885亿法郎，进口额为636亿法郎。[140]此外，在法国的积极斡旋和努力下，法国与非洲法郎区成员国的货币金融合作关系得以维系。由于有法国国库及非洲法郎区严格货币纪律做担保，1999年1月1日欧元流通后，非洲法郎区成员国与法国签署的货币合作协议依然有效，非洲法郎区货币合作机制不受任何影响。[141]在对非援助方面，较其他西方大国，法国对非援助基本上未受到冷战终结因素的影响而大幅减少，在20世纪90年代的多数年份保持在200亿法郎的水平上，此外，法国还多次减免非洲国家的债务。
其五，法国在非洲的软实力水平得到相应的提升。在促进法非文化合作方面，法国政府无论是左翼掌权还是右翼执政均有着高度的共识。在希拉克时期，随着全球化进程的推进，法国对非文化政策也相应地做出了一些调整，其中之一便是注重发挥“法语国家组织”在强化法国在非洲的语言阵地和文化影响方面的作用。突出体现在，“法语国家组织”不再仅仅是一个简单的语言共同体，它还承载传播意识形态和价值观念的功能与使命。这种倾向在密特朗总统后期已初现端倪，到了希拉克时期则更加凸显。1999年在加拿大召开的第8届法语国家首脑会议重新界定了法语国家组织的使命，其新趋向就是逐步扩展到经济和政治领域。此后，法语国家组织的工作主要围绕以下两个中心而展开：一是以促进语言和文化多样性为名，确保在全球化进程中法语免遭英语的排挤，维系法语的国际地位及法国的文化权益；二是借助多边平台推广法语、传播法国文化和价值观念，推动非洲国家的民主、良政与法制建设。需要指出的是，作为非正式国际组织，法语国家组织到了希拉克时期已日臻完善，其组织机构或运行机制大致可分为政治会议和日常运作两大类：政治会议主要包括每两年召开一次的首脑会议和每年召开一次至两次的部长会议，其任务和职责是确定该组织未来两年多边行动的方向和运作规划；日常运作由“法语国家和地区常设委员会”及其下属的5个“运作单位”和专门委员会负责。
综上所述，希拉克时期（1995～2007年）适逢世纪交替，这一时期的非洲形势、大国与非洲关系、大国在非洲关系和法国国内形势均处于动态变化之中，诸如，在经历了冷战终结后的政治动荡、经济衰退、社会动乱之后，就整个大陆层级而言，非洲国家政局趋于平稳，经济渐出低谷；随着中国持续加大对非洲工作力度，大国在非洲的新一轮博弈逐步由以法国、英国为代表的原殖民国家与美国之间在非洲的利益矛盾，转向西方大国与中国之间在非洲的利益矛盾；法国政坛风云变幻、政治生态复杂多变，两度出现“左右共治”的“双头政治”局面。法国此时出台、实施“新非洲政策”无疑是为了更好地适应新的国际环境、时代潮流和非洲现实，以便在变化着的动态环境中最大限度地维护法国在非洲的利益，进而满足法国对非洲的新需求。但是，法国对非政策的“新”与“旧”或“变”与“不变”都是相对而言的，即便是变，也是万变不离其宗，因为法国对非政策的原则与传统并未发生实质性的变化。以拓展法非合作“地理范围”为例，法国此举更多还是基于商业利益的考虑，只是在“守业”基础上的“创业”而已，实际上法国对待非洲国家还是厚此薄彼的。因为法国对援助与投资、贸易有着明确的区隔，前者优先考虑法语非洲国家，用希拉克的话说是“对老朋友忠诚”；而后者则面向所有非洲国家，即“向新朋友开放”。由此可见，希拉克的“新非洲政策”并未偏离法国对非政策固有原则和传统，“而是使之更加适应在非洲存在的新现实”。[142]另则，法国国内的政党政治对法非关系的走向也有一定的影响。进入希拉克第二任期，随着在非洲政策上与若斯潘意见相左的多米尼克·德维尔潘（Dominique de Villepin）出任外交部长（2002～2004年）和总理（2005～2007年），法国对非政策又重新“向右转”，回归传统。虽然世人对希拉克两届总统任期内法国对非政策实施效果的评价不一，不过，有一点是可以肯定的：希拉克的“新非洲政策”的出台与实施，扭转了20世纪90年代上半叶法非关系“疏离”的局面，促成了法国对非关系从“战略忽视”到“战略关注”的转变，进而在世纪转换的多事之秋维系了法非关系的平稳发展。
六 萨科齐时期法国对非洲政策的继承与决裂
尼古拉·萨科齐（Nicolas Sarkozy）总统素以干练、直言、敢作敢为的强势作风著称，他本人也试图通过挑战传统来标新立异。萨科齐将维护法国和法国人的安全，捍卫法国的文化和价值观，拓展法国的经济和商业利益确立为其任内法国外交政策的三大目标，[143]而法国要实现上述政策目标都离不开非洲。萨科齐时期（2007～2012年）可谓冷战终结后法国在非洲处境最为艰难而复杂的时期：随着大国与非洲关系及大国在非洲关系的变化特别是中国在非洲存在和影响力的迅猛拓展和提升以及由此而激发的大国在非洲竞争的日趋激烈，法国在非洲的存在空间和影响力受到挤压，承载的压力不断加大。事实上，法国不仅要面对以中国为代表的新兴国家快速走进非洲的现实，还面临由于“中国因素”的发酵所激发的大国在非洲的新一轮竞争。为了应对这种艰难而复杂的局面，法国试图通过辗转腾挪、以变应变的方式来缓解这种压力，萨科齐提出“构建法非新型合作伙伴关系”，特别是积极推动、落实“地中海联盟”战略构想便是突出的例证。
（一）萨科齐时期法国对非洲政策的新趋向
萨科齐在总统竞选中提出的口号就是“同过去的法国平静地决裂”，入主爱丽舍宫之后，他又多次申明要与过去的政策“决裂”。作为二战后出生的新一代政治领袖，2007年5月萨科齐主政伊始便在外交上给人耳目一新的感觉，其中最明显的例证是强化与美国的关系。作为传统右翼的传承人，萨科齐一改戴高乐、希拉克对美国敬而远之甚至与美国分庭抗礼、唱对台戏的做法，转而采取了“拥抱美国”的政策。在“地区政策”特别是对非洲政策方面，由于没有经历殖民时期，因而也就少有“历史包袱”和“非洲情结”，这无疑也是萨科齐试图通过求变来与过去“决裂”的缘由之一。但有一利必有一弊，凡事都有两面性，萨科齐也为其对非洲的“无知”而发表的带有侮辱性的言论和傲慢态度付出了代价。尽管如此，萨科齐在法非合作方面的“新尝试”或“新举措”还是为法国对非政策增添了一抹亮色，这些“新尝试”或“新举措”主要体现在以下几个方面。
其一，提出“构建法非新型合作伙伴关系”。如同每一位爱丽舍宫的新主人均试图在法国的非洲政策方面打上自己的印记一样，萨科齐同样是“新官上任三把火”。为了消除以往法非关系留给世人的负面印象，萨科齐甚至提出要与传统的法国非洲政策“决裂”，以摆脱历史包袱。在萨科齐涉及非洲的讲话中，出现频率较高的词是“新型”“平等”“透明”“平衡”“伙伴”等。无论是2007年7月在塞内加尔达喀尔及2008年2月在南非开普敦的演讲中，还是2010年5月在法国尼斯召开的法非首脑会议的致辞中，萨科齐都表达了这样一个愿望，即他领导下的法国致力于与非洲建立一种平等、健康、透明、平衡的新型伙伴关系，以便“与非洲实现合作发展，也就是共同发展”[144]。为了彰显其与过去“决裂”的决心，萨科齐还裁撤了总统府“非洲事务处”，此举旨在向世人昭示，非洲从此以后也将与其他地区一样属于法国的外交事务，而非特殊的“内部事务”。
其二，推动落实“地中海联盟”战略构想。关于加强西欧国家与地中海南岸的北非国家间的政治、经济联系和安全合作的战略构想虽然是由蓬皮杜总统率先提出的，但将之付诸实践的则是萨科齐。萨科齐在总统竞选时就提出要建立“地中海联盟”（Union pour la Méditerranée），这一法国版的“南下战略”意欲达到政治、经济双重目的：前者旨在提升法国的国际影响力，后者旨在拓展法国在海外的经济和商业利益。[145]萨科齐将建立“地中海联盟”作为其任内的一个重要外交目标，为了早日将这一战略构想付诸实施，在不到3周的时间里，萨科齐两次访问北非诸国。继2007年7月10日至11日访问阿尔及利亚和突尼斯之后，萨科齐又于7月25日访问利比亚。在法国的积极筹划和全力推动下，2008年7月13日，43个国家的元首和政府首脑汇聚法国出席“地中海联盟”的创始会议并签署创会宣言。
其三，将经贸合作置于法非关系中的优先位置。较希拉克时期，萨科齐时期法国对非政策的一个比较明显的变化是，进一步强化法非经贸合作。重商主义是萨科齐外交政策的特征之一，这一特征也反映到法国对非洲政策之中。萨科齐多次表示应提升经贸合作在法国对非政策中的战略层级并将之视为法国对非“合作战略的主轴”，时任外交部长阿兰·朱佩（Alain Juppé）也多次重申这一观点。[146]诚然，法国对非工作政策重心的变化始于希拉克时期，但同样不容置疑的是事实，这一趋势到了萨科齐时期变得更加强劲和明显，从而使得经贸合作在法非关系中的地位得到明显提升。无怪乎法国媒体和学界纷纷用“法非合作、经济优先”来概述萨科齐时期法国对非政策的特点。
的确，萨科齐时期的法国对非经贸合作政策更趋灵活、务实，也更富有进取精神。例如，在对非洲市场的开发上，在固守非洲传统地盘的同时，积极寻求新的贸易增长点，不失时机地调整贸易方向，以拓展法国在英语非洲和葡语非洲的市场份额，尤其注重发展与非洲地区大国南非、尼日利亚等的商贸关系。在非洲资源的开发方面，为了扭转在非洲新油田投资中落后于美国、英国的局面（法国位列第三），法国加大了对非洲战略资源特别是油气资源的投入力度，除了对传统的法语非洲产油国，如刚果（布）、加蓬等国追加资金投入外，还加大了对安哥拉、尼日利亚等产油国的投入力度。此外，法国还设立专项投资基金和担保基金，专门用于支持法国私营企业参与法非经贸合作。
为了促进法非经贸合作，萨科齐还尝试利用法非首脑会议这一国际机制在多边领域积极推销其“经济优先”的非洲政策。2010年6月在法国尼斯召开的第25届法非首脑会议堪称“政治搭台，经济唱戏”的典型范例。法非首脑会议自诞生以来一直被定义为“政治性”会议，萨科齐首次作为东道主主持这一会议便将法非经济合作列为重要议题并且安排了由各国经济部长参加的5个经济主题的研讨会，其借助这一平台拓展法非经贸合作的意图十分明显。另则，与以往不同，此次峰会首次向工商界人士开放，会议邀请了约80家法国企业代表和150家非洲企业代表。法国还在峰会期间特意安排了一场大规模的“商业论坛”，法非双方的企业家就非洲投资环境及法国公司在非洲的生存环境等问题进行了讨论。法国希望通过与非洲企业之间的合作重新确立法国在非洲经济合作的大国地位，法国官方亦不讳言，期望从经济合作入手，特别是尝试通过与非洲企业界加强合作交流，来构建法非合作的新模式。
（二）萨科齐加大对非洲工作力度的战略考量
萨科齐积极推动落实“地中海联盟”战略构想并且比其前任更加看重法非经贸合作，主要是基于新形势下法国国际处境的变化，法国对非洲的新需求以及大国与非洲关系变化所激发的大国在非洲关系的变化等多重考量。
1.法国推动落实“地中海联盟”的缘由
萨科齐积极推动落实“地中海联盟”战略构想有多重考虑。其一是基于地缘政治的考虑。地中海连接欧非大陆，战略地位非常重要，系法国安全战略的优先关注地区，而且就地理位置、历史渊源而言，法国同地中海沿岸国家发展关系具有得天独厚的优势。另则，地中海地区是法国通向中东、非洲的必经之地：通过地中海东进是中东和海湾，南下是北非和撒哈拉以南非洲，这些地区都是法国传统势力范围。尤为重要的是，借助“地中海联盟”，法国不仅可以增强其对中东、非洲事务的影响力，而且还能够提高法国在欧盟中的地位。原因在于，欧盟扩大后，那些被新吸纳的东欧国家倾向于德国，从而削弱法国在欧盟内的影响力，在这种情况下，法国试图通过加强与地中海沿岸国家的联系来抗衡来自德国的压力。
其二是为了应对大国在非洲的新一轮竞争。进入21世纪后，随着中国在非洲活动的增加特别是“中国因素”的发酵，世界主要国家，无论是发达国家还是新兴国家纷纷加大对非工作力度。大国在非洲关系的新变化增加了非洲国家对外交往的选择余地，削弱了法国在非洲固有的优势地位，这使得法国的危机感和紧迫感陡然上升。而“地中海联盟”战略构想一旦成为现实，则不仅可以增强法国在北非地区的影响力，而且还能够与撒哈拉以南非洲形成掎角之势，进而在大国在非洲的竞争中占据上风，以维护和巩固法国在非洲的优势地位。
其三是为了谋取更大的经济利益。法国从欧洲一体化建设经验中察悟到，建立一个连接欧非板块的“地中海联盟”将有助于强化法国同地中海沿岸国家的经贸合作。地中海南岸的北非国家具有可观的市场和投资潜力，法国尤其看重这些国家在能源和核电方面的潜力和商机。原因还在于，地中海周边蕴藏着丰富的石油和天然气资源；北非和中东国家，以及邻近这一地区的苏丹和几内亚湾都是石油、天然气等能源的重要产地；如果在地中海地区建成一个地域广泛的自由贸易区，就将能够确保法国能源和原料供应。因此，建立包括公路、港口、海运服务设施等在内的“海上高速路”也被列为“地中海联盟”优先的合作项目。
2.法国加大对非洲经济合作力度的考量
萨科齐时期适逢国际金融危机和欧债危机，法国经济困难重重。为了提振法国经济，同时也为了应对大国在非洲日趋激烈的竞争，进而稳固法国在非洲的地位，萨科齐明确提出法国对非外交要服务于法国的经济利益。与创建“地中海联盟”一样，萨科齐将经贸合作置于法非关系中的优先位置也有多重考虑。
其一，法国经济复兴需要借助非洲的力量。萨科齐入主爱丽舍宫不久便遇到因国际金融危机而引发的全球经济衰退，法国自然也难以幸免。法国外交部长朱佩亦不讳言：与法国经济差强人意形成鲜明对照的是，进入21世纪后，“非洲经济10多年来获得了持续、稳定的增长”。[147]萨科齐认为，法国可以通过强化与非洲的经贸合作，从非洲经济的持续增长中获得益处，以便使法国经济尽早走出国际金融危机和欧债危机的阴霾。
其二，法国对非洲前途的看法发生了变化。与20世纪90年代法国对非洲所持的悲观论调截然不同的是，进入21世纪，随着非洲经济渐入佳境，法国对非洲看法明显趋于乐观。诚如法国外交部长阿兰·朱佩在《非洲新边界》一文中所言，对于“整个非洲的未来，我发自内心地深信，非洲大陆将是21世纪崛起的力量”。原因在于，非洲经济存在持续向好的条件，诸如“受到良好教育的中产阶级的崛起”、非洲的人口红利、“丰富的自然资源”以及丰厚的投资回报率，这些优厚的条件或“财富”均构成了非洲经济持续发展的基础。[148]
其三，为了应对大国在非洲的新一轮竞争。萨科齐主政时期适逢大国在非洲新一轮竞争的“焦灼”时期。在美国、英国、德国、俄罗斯等国加快重返非洲步伐，中国、印度、巴西、土耳其等新兴国家加大对非投入力度的背景下，为了巩固法国的传统势力范围，维系法国在非洲的既得利益，法国需要通过强化法非经贸合作来稳固法国在非洲的地位和影响，再则，法国在非洲的影响力与“经济利益和战略利益是相连的”。[149]
（三）萨科齐时期法国非洲政策的继承性
萨科齐的前任，从戴高乐到希拉克，均熟谙非洲事务并且还与非洲国家领导人私交甚笃。与之形成鲜明对照的是，萨科齐几乎与非洲及非洲国家领导人没有什么渊源关系，他本人也没有对非洲工作的经验。因此，在处理非洲事务方面，较其前任，他没有任何包袱、顾虑和成见，可以放开手脚做一些事。但是，萨科齐的优势同时也是其劣势，由于缺乏处理非洲事务的经验，他的一些特立独行的政策主张往往是一厢情愿，或难以付诸实施，或无果而终。因此，萨科齐虽然试图调整法国对非政策，并且也为此做出一些尝试，然而，面对法国同非洲国家之间错综复杂的联系，加之法国缺乏实现其宏伟战略构想的实力和手段，萨科齐的非洲政策非但没有与过去的政策“决裂”，反而在许多方面继承了法国对非政策的传统特别是其前任希拉克的做法。这种继承性突出反映在以下几个方面。
其一，在与非洲国家关系方面，萨科齐基本延续了希拉克的做法，诸如：注重强调非洲的自主性，支持非洲联盟及非洲次区域组织在非洲事务中发挥主导作用，承诺愿继续帮助非洲国家提升自身的治理能力，支持非洲在国际事务中享有更多的发言权，重申法国支持非洲国家在国际组织特别是联合国安理会占据更重要的地位。
其二，在非洲民主化问题上，萨科齐同样延续了其前任的做法，即淡化法非关系中的意识形态因素，不再刻意突出强调民主、人权、良政等西方价值观。其中的一个标志性事件是，社会党人、合作部长让-莉·博克尔因公开批评非洲国家的政治腐败而被解职。[150]萨科齐认为，非洲人民已走上民主之路，民主化对于非洲来说不再是一个简单的方向和目标，而是一个有待进一步推进和巩固的进程，法国愿意帮助非洲国家继续这一进程。[151]
其三，在经济合作领域，为了进一步拓展非洲市场，同非洲建立“平衡、透明和单纯的合作关系”，在合作对象的选择上，努力打破法非合作的“语言”壁垒或界限，与此同时，突出合作的重点地区、重点国家和重点领域，并将法非合作行动纳入欧非关系框架等。不过，萨科齐所谓打破法非合作的“语言”界限的做法，实际上是希拉克“大非洲政策”的同义语；另则，将法非合作纳入欧非关系框架的做法同样不是萨科齐的发明，也是延续了其前任的做法。
其四，在军事、安全领域，萨科齐做得更多的是贯彻落实了希拉克时期制订的关于减少法国在非洲军事存在（包括裁减军事基地和驻军）的“裁军计划”。根据2008年7月颁布的法国《国防和安全白皮书》，法国关闭了部分驻非军事基地，与此同时，调整法国在非洲的军事部署，特别是提升法国在非洲驻军的机动能力和快速反应能力。另则，尽管萨科齐表示法国将重新审视其与非洲国家间所有的防务条约，对非洲的军事干预也不会永久持续下去[152]，但在涉及法国重大利益问题上还是毫不犹豫地果断采取军事干预行动，例如，2011年法国先是带头军事打击利比亚卡扎菲政权，旨在为推行“地中海联盟”战略扫除障碍，因为卡扎菲对“地中海联盟”战略不感兴趣并加以阻挠；[153]继而法国又出兵科特迪瓦扶植阿拉萨内·瓦塔拉（Alassane Ouattara）取代洛朗·巴博（Laurent Gbagbo）也是为了维护法国自身的利益，因为瓦塔拉亲法。
从萨科齐时期法国对非关系的政策主张、政策内容和运行轨迹来看，萨科齐的非洲政策虽然有一些新意，但其主干还是基本承袭希拉克的非洲政策，而且，萨科齐继承的是法国对非政策的原则或传统，政策调整部分只是为因应“时空环境”变化而出台的一些新举措，或者是一些表象或外在的东西。例如，萨科齐虽然将总统府的“非洲事务处”并入“外交处”，试图将非洲和其他地区一视同仁地列为法国的外交事务，但鉴于非洲是法国传统影响最深、海外利益最集中的区域所在，法国不可能不对非洲特别是法语非洲区别对待。加之，基于法国在非洲利益的考量，萨科齐实难摆脱法国在处理非洲事务时的传统做法。因此，虽然“非洲事务处”并入“外交处”，但爱丽舍宫负责非洲事务的“非洲先生”依然存在，布鲁诺·儒贝尔（Bruno Joubert，2007～2009年）和安德烈·帕朗（André Parant，2009～2012年）堪称没有“非洲事务处”的“非洲先生”。特别是在萨科齐后期负责非洲事务的帕朗不仅本人在非洲长期供职，而且他的家族与非洲渊源深厚，其祖父曾做过“自由法国”时期法国驻加蓬的总督，父亲曾是象牙海岸（今科特迪瓦）开国总统费利克斯·乌弗埃-博瓦尼的顾问。[154]萨科齐正是在他们的运作下维系着与非洲国家领导人的私人关系，进而通过以暗箱操作方式维系着法国在非洲的利益。
另则，虽然萨科齐本人并不热衷于非洲事务，其与法语非洲国家领导人联系的频密程度也难与希拉克特别是戴高乐相提并论，但他难以摆脱法国对非工作的传统。突出体现在萨科齐继续借助“私人关系”来维系与非洲国家领导人之间的友情。萨科齐先是通过塞纳河省省长查尔斯·帕卡（Charles Paccar）与加蓬、刚果（布）领导人的私人关系使法国获取中非地区的特殊经济利益，继而又借助福卡尔的门生罗伯特·布吉（Robert Bourgi）律师的非正式渠道与非洲政要沟通来处理法国与法语非洲国家之间的利益关系。由此可见，以“福卡尔主义”著称的法国处理非洲事务的原则或传统，包括“法非特殊关系”本身在萨科齐时期并未发生实质性变化，改变的只是具体的操作方式，诸如萨科齐总统本人不直接与非洲国家领导人发生联系，转而委托“代理人”为之。[155]因此，法国学者亦不讳言，除了在经济层面更加进取之外，法国对非政策在萨科齐任内并未发生实质性的变化。
由此可见，萨科齐关于要与传统的法国对非政策“决裂”的主张，不过是一个停留在纸面上的政治口号，而并未真正付诸实施。萨科齐对非政策难以与其前任实现“决裂”的原因是多方面的：直接原因是，为了适应国际局势变化特别是大国在非洲关系变化以及法国对非洲的新需求，希拉克刚刚在世纪之交对法国非洲政策进行了一些适应性调整，在这种情况下，预留给萨科齐的空间已然很小；深层次的原因则在于，法国同非洲国家之间长期形成的错综复杂的关系，特别是非洲在法国国家战略中的定位，不允许萨科齐再按照自己的意志行事。换言之，只要法国不想放弃其在非洲的政治诉求、经济利益和战略需求，萨科齐就难以挣脱法国对非政策传统这一强大惯性的束缚。诚如法国前外交部长埃尔维·德·夏莱特（Hervé de Charette）在《尼古拉·萨科齐与法国外交政策：在改变与继承之间》一文中评述萨科齐的外交政策时所言：“我们的战略利益不允许我们采取极端改变的政策，而只允许进行一些调整。”[156]这意味着无论何人执政，法国对非政策仍将承受着种种历史与现实因素的制约。还有一个原因是，萨科齐与希拉克同属一个党派，从政党主张来看，二人并无大的分歧。
七 奥朗德时期法国对非洲政策的“去特殊化”
2012年5月弗朗索瓦·奥朗德（François Hollande）赢得总统选举，从而开启了法国与非洲关系的“奥朗德时代”（2012～2017年）。鉴于奥朗德系继密特朗之后第二位当选第五共和国总统的社会党人，因此，法国对非洲政策的走势再次成为各方关注焦点。虽然法国与非洲有着深厚的历史渊源，但作为法国新生代政治家，奥朗德本人同萨科齐一样，与非洲几乎没有任何渊源，加之，社会党的左翼色彩，奥朗德本人又系密特朗的忠实信徒，因此，如同当年世人猜想密特朗的非洲政策一样，对这位既无非洲经历，又无政府特别是外交工作经验的爱丽舍宫新主人的非洲政策也充满好奇。从奥朗德5年任期（2012～2017年）的涉非言论及法国在非洲的所作所为来看，基本上可以得出这样的结论：其一，奥朗德时期法国对非政策在原则、理念上继续维系着其固有的连续性，这既是法国对非政策的传统，亦可谓奥朗德时期法国对非政策最大的特征；其二，对照其前任萨科齐的非洲政策，奥朗德的非洲政策同样更多地表现出连续性，甚至在一些具体政策方面已经很难分辨他们彼此之间的差异，区别只是程度或用词不同而已。当然，由于时空环境的不同，加之社会党的左翼色彩，以及奥朗德本人的政治理念和外交风格，其非洲政策也呈现一些新的特点。简言之，奥朗德时期法国对非政策的特点可以用继承基础上的发展来加以概述。
（一）奥朗德关于法国与非洲关系的政治定位
在法非关系的政治定位上，基于国家利益及社会党立场，奥朗德总统在认同法非关系深厚“历史渊源”的同时，强调法非关系的平等性、正规化和透明度。据此，奥朗德主张摒弃以往法国与非洲国家当权者之间存在的“私人关系网”、秘密外交或通过私下交易处理非洲事务的做法，与非洲国家建立正常的、健康和平等的伙伴关系。具体做法是，在其前任对总统府“非洲事务处”改革（将之并入总统府秘书处）的基础上，奥朗德又对政府中主要负责非洲事务合作与发展部做出更名和降级的“调整”。法国合作部是从殖民时期的法国殖民部、海外领地部演化而来的，虽然对外宣称是合作部，但其主要职责是负责对非洲的援助事务。历史上，合作部经历过多次调整，1998年法国改革对外援助机制并调整机构设置时，希拉克将合作部并入外交部，但设部长级代表。奥朗德此次调整，一方面是取消主管合作事务的部长级代表一职，代之以主管发展事务的部长级代表，旨在强调法非关系从以援助为主的“合作”转变为基于互利的“发展”伙伴，以淡化该机构的工作职能所隐含的法非之间的从属关系；另一方面是将合作与发展部长降级为负责发展的部长级代表，继而又降级为负责发展的国务秘书级代表，目的就是实现法非关系的“去特殊化”及彰显法非关系的平等性。
在政策宣示上，“平等”“尊重”“健康”“平衡”“团结”“伙伴关系”等词是奥朗德在其总统任内用以描述法非关系时出现频率较高的词。2012年10月奥朗德总统的首次非洲之旅就为法国对非政策或法非关系定下了基调，他在行前接受媒体联合采访时明确表达了下述几层意思：非洲事务应当由非洲人（即非洲联盟、非洲次区域组织和非洲国家政府）自己来决定，法国将支持它们的决定；法国将摒弃传统的、带有依附色彩的法非关系，并声称陈旧的、带有隶属意味的“法国的非洲”（Françafrique）称谓业已不合时宜，现在法国是法国，非洲是非洲，双方互不隶属，因而没有必要再将“法国”“非洲”两个词拼在一起；[157]法国将致力于在尊重、坦诚与互助基础上同非洲国家建立透明、开放的伙伴关系。[158]10月12日，奥朗德总统在塞内加尔国民议会上的演讲充满了对非洲的友好和敬意，他表示法国与非洲之间有一段共同的历史，但他更憧憬法非关系的未来，并希望为法非关系寻找新起点。“法国同非洲对未来拥有共同的认识，在国际谈判中你们是我们的第一伙伴，我们是你们的第一盟友。”[159]奥朗德的此番言论意在展现他与前任的不同观点，萨科齐总统2007年在达喀尔发表的带有为殖民者辩护内容的演讲特别是关于非洲目前所面临的问题并非全部由殖民造成及非洲人尚未跟上时代步伐的言论曾引起非洲舆论的极大不满。此后，奥朗德在多种国际场合特别是在访问非洲时又多次重申法国致力于在平等基础上重塑面向未来的法非伙伴关系的意愿。
（二）奥朗德在推进非洲民主、良政上的立场
推进非洲国家的民主、法治和良政建设是冷战后法国历任总统对非洲政策的一贯立场，区别只是各自所采取的方式方法不同而已。基于建立法非平等伙伴关系的考虑，尽管奥朗德在涉及非洲国家内部事务问题上的言论比较注意分寸，一再表示法国视非洲国家为伙伴和朋友，相信非洲国家能够找到自己的前进道路，无意干预非洲国家的内部事务，不会强加给非洲国家某种特定模式，也不会向其发出道德忠告，但实际上，奥朗德的非洲政策还是带有社会党固有的政治意识形态色彩。2012年10月奥朗德在刚果（金）第14届法语国家首脑会议开幕式上的演讲就或多或少地带有政治说教的意味，他告诫与会的非洲国家领导人：“作为坦诚的伙伴”，法国希望“法语国家应该高举民主、人权，提倡多元，尊重言论自由”。[160]应当说，奥朗德在非洲政治民主化问题上基本上还是秉承了社会党一贯的立场和价值观。与萨科齐在推行民主方面的实用主义做法不同，奥朗德则宣称“民主是不能讨价还价的”，在这个问题上，法国绝不能“看人下菜碟儿”。[161]奥朗德这番言论是有所指的，是专门说给在民主及良政建设方面的“坏学生”的东道国总统小卡比拉听的。奥朗德此举旨在彰显其非洲政策的独特风格：萨科齐为了实现其构建“地中海联盟”的战略构想，曾一度与利比亚的卡扎菲、突尼斯的本·阿里等过往甚密；奥朗德则试图展示社会党人在民主、人权等这些政治价值观“大是大非”问题上的一贯立场。
需要指出的是，奥朗德虽然对非洲的未来持乐观态度，但他所谓的“充满活力的非洲”是有其特定内涵的，这就是民主、人权和良政，因为“没有民主，就没有真正的经济发展和社会进步”，奥朗德还辩解道，法国此举“不是干涉，而是要求”，“因为我们对非洲有着殷切的期望，所以我们的要求很高”。[162]据此，奥朗德明确表示，法国将继续推动非洲大陆的民主政治进程，也希望非洲国家将“民主化进程进行到底”。为了昭示法国在非洲政治民主化问题上的立场，奥朗德对其在非洲的“首秀”也做了精心的设计：一方面，将访非第一站选择在塞内加尔，彰显法国对这一非洲“民主样板”的肯定，以及对其能够通过民主选举程序实现政权平稳更迭的褒奖；另一方面，奥朗德利用出席第14届法语国家首脑会议之际，不顾东道主的颜面，对刚果（金）的民主和人权状况大加鞭挞，甚至面对面地对小卡比拉总统进行“道德训教”。[163]
（三）奥朗德关于法国对非洲军事干预问题的态度
作为左翼党派，社会党一向对法国在非洲的军事存在特别是法国军事干预非洲事务的做法持审慎甚或批评态度，但是由于有密特朗出尔反尔的前车之鉴，奥朗德在总统竞选期间以及入主爱丽舍宫之初对该问题一直十分谨慎。截至2012年底，奥朗德总统还反复强调，法国将继续削减在非洲的驻军，法国不会对非洲国家进行直接的军事干预，不再扮演“非洲宪兵”角色。这一基调与社会党首任总统密特朗“要存在、不干涉”的政策主张如出一辙。然而，这只是法国在非洲“平安无事”状态下的一种政策宣示，当真正危及法国在非洲利益时，奥朗德则又回归到“既要存在，也要干涉”这一法国对非军事政策的原点。法国在马里危机中态度的转变便是一个突出的例证。
2012年3月马里发生政变后，恐怖极端组织武装占据了马里北部地区，并危及了非洲萨赫勒地区的安全，但法国最初的方案是，在联合国授权下由“西非国家经济共同体”进行军事干预，法国只提供后勤支持。2013年1月，当马里局势日益严峻并威胁到法国的利益时，为了维系法国传统势力范围的稳定及保护法国侨民的安全，奥朗德的态度陡然发生变化，不仅紧急调遣法国空军和地面部队赴马里参战，而且奥朗德在2013年1月11日发表的声明中称法国的军事行动“会持续必要的时间”。[164]值得一提的是，此次在马里实施的代号为“薮猫”[165]的军事行动，法国共计投入了4000人的地面部队，系冷战结束后法国在非洲规模最大的军事行动。此后，法国又将“薮猫”行动扩展成了“新月形沙丘”（Barknane）反恐行动，以维护法国在萨赫勒地区的安全利益。无独有偶，2013年12月6日，法国再度派遣1600名士兵出兵中非共和国，实施代号为“红蝴蝶”[166]的军事行动以平息班吉暴乱，目的是避免引发周边国家安全形势的恶化，进而殃及法国在这一地区的利益。因此，听其言，更要观其行。奥朗德以实际行动表明，较其前任，他在维护法国传统势力范围、彰显法国处理非洲事务的主导作用等问题上的态度或立场毫不逊色，无怪乎连法国舆论也怀疑奥朗德所属的党派是左翼还是右翼。
客观地讲，较其前任，奥朗德对非军事政策既有延续也有区别。其延续性反映在，奥朗德在处理安全问题上依旧主张非洲必须“逐渐承担起维护自身安全的使命”，法国愿意帮助非洲人提升保障自身安全方面的能力，并表示法国愿在军官培训、后勤保障、情报共享等方面为非洲国家提供支持，承诺2013～2018年为非洲培训20000名士兵。2013年12月6～7日，奥朗德在法国召开的为期两天的第26届法非首脑会议即“非洲和平与安全峰会”的发言中及峰会结束后发表的《法国宣言》中又重申了法国的这一立场。奥朗德对非军事政策的新意则表现在，社会党政府更加注重法国在非洲采取军事干预行动的合法性或正当性，例如，法国出兵马里和中非，不仅得到联合国安理会的授权、非洲联盟的许可和相关当事国的邀请，而且打着“防止人道主义危机”的旗号，因而法国的军事行动得到了非洲大多数国家的赞许。
（四）奥朗德强化经贸合作在法非关系中的地位
在全球经济持续低迷，欧元区经济复苏乏力，法国自身经济不景气，以及法国在全球贸易中的份额不断下滑的背景下，非洲作为法国传统市场的重要性又重新凸显。加之，奥朗德是凭借振兴法国经济的口号赢得总统选举的，为了兑现竞选承诺，进而谋求连任，奥朗德必须在拓展法国在海外市场份额方面有所作为。正是由于法国经济振兴需要借助非洲的力量，因此，较萨科齐，奥朗德对非经贸政策更趋务实，也更富有进取精神，甚至直白地将法国对非政策定位为“经济外交”。在奥朗德时期，法国在拓展在非洲商业利益方面不仅动作频频，而且连出重拳。
其一，明确将法国的非洲政策定位为“经济外交”。奥朗德看好非洲发展前景，将非洲视为“充满希望的大陆”及世界经济增长的两大“地区引擎”之一（另一个是亚洲），故此，他在2012年10月的首次非洲之旅就高调宣称“非洲时代已经到来”，而这实际上也就意味着法非合作时代的到来。奥朗德也看好法非经贸合作的前景，其依据是，“我们的企业在非洲其实已经有了地位；20%的非洲经济与法国企业有关，所以我们在非洲的参与相当可观。我们不需要破格的优待”，只希望能在非洲得到公平的对待。[167]奥朗德的此番言论旨在为法国企业在竞争日趋激烈的非洲市场赢得一席之地，进而恢复法国以往在非洲经济中的影响力。
其二，召开“法国与非洲新型经济伙伴关系论坛”。2013年12月4日由法国经济和财政部和法国雇主协会联合举办的“法国与非洲新型经济伙伴关系论坛”在法国开幕，共有500多家法国和非洲企业与会，因此在法非关系史上又享有“法非经济会议”之称。奥朗德总统本人也试图通过此次会议构建互利互惠的法非合作伙伴关系：一方面，法国企业可以在能源、高科技、基础设施、农产品加工等诸多领域参与非洲开发建设；另一方面，未来随着非洲的城市化进程的推进，其将为法国提供更多的商业机会。奥朗德总统还宣布了2014～2018年法国加强与非洲经贸联系的诸多重大举措，诸如：法非贸易额增加一倍；[168]法国用于支持本国企业在非洲发展项目的资金增加一倍；[169]法国对非洲各类援助和贷款增加一倍；法国于2014年设立“法非争取增长基金会”（Fondation franco-africaine pour la croissance）等。
其三，举办“法国—非洲共享式经济增长论坛”。2015年2月6日，“法国—非洲共享式经济增长论坛”在法国召开，此次论坛以“加强非洲与法国经济伙伴关系”为主题，来自非洲多个国家的元首和部长、非洲国家与法国企业的负责人、大城市市长、开发银行和投资基金的负责人、青年企业家等1000多人参加会议。法国举办此次会议的目的是解决法国企业在非洲遇到的问题。奥朗德总统认为，法国企业在非洲发展面临的瓶颈，主要不在于产品质量和科技水平，而在于金融支持力度不够，为此，法国在2015年3月底前组建一家出口银行，为法国企业在非洲及其他地区获取大项目合同提供融资支持。该出口银行主要为合同额在1亿欧元以上的出口项目提供融资支持，并降低法国企业的融资成本。
其四，出台振兴法非经贸合作的对策建议报告。受法国经济和财政部委托，由法国前外长于贝尔·韦德里纳（Hubert Védrine）领导的“法非经济关系调研小组”把脉法非经贸关系，并于2013年12月4日提交了一份长达166页的研究报告。[170]该报告针对法国在非洲市场份额下降状况和非洲经济增长前景，就法国如何在新形势下开拓非洲市场提出了15项建议。关于这部分内容，在本章的第二节还将展开叙述，这里就不再赘述。
从奥朗德时期法国对非关系的政策宣示和实践行动中可以得出四点结论。其一，奥朗德的非洲政策实际上是冷战结束后法国历任政府对非政策总的演化趋势在新形势下的延续。法国是与非洲传统关系最为密切的西方大国，也是非洲最为重要的发展援助出资国和投资国之一。冷战结束后，从密特朗总统到奥朗德总统，几乎历任总统都根据形势变化对法国的非洲政策做出过程度不同的适应性调整，但是，万变不离其宗。鉴于法国的国家战略没有发生实质性变化，特别是由于非洲在其中的定位未发生实质性变化，因而，不管是何人当政，法国对非政策变化的只是一些具体的政策、举措，而不变的则是法国对非政策的原则和传统，而这也正是21世纪法国对非政策演化的主基调或大趋势。
其二，奥朗德时期的法国对非政策，继承是主基调，变化只是插曲，总体而言是“新人唱老曲”。从奥朗德非洲政策的许多主张与做法中，诸如终结法国与非洲国家当权者之间的私人友谊或秘密外交，减少法国在非洲的军事存在（包括军事基地和驻军），提升法国对非洲的军事干预正当性，强化与非洲的经贸合作关系等方面，均可以看到希拉克特别是萨科齐对非政策的踪影；在有些方面，如在军事干预方面，奥朗德甚至直接延续了萨科齐的“新干涉主义政策”，这也表明，在维护法国在非洲利益及对非洲事务主导权方面，奥朗德并没有背弃法国对非政策的原则和传统。
其三，奥朗德时期法国对非政策的新意，更多地反映在形式上，其内涵并未发生实质性变化。例如，奥朗德关于法非关系政治定位的内涵与萨科齐倡导的在平等、公正和相互尊重基础上建立法非新型伙伴关系的主张并无二致，区别仅仅是表述或个别用词不同而已。再如，奥朗德虽然将政府中主要负责非洲事务的合作与发展部做出更名和降级的“调整”，但无论名称如何变，该机构主要负责的依然是法国对外援助事务，而统计数据显示非洲国家特别是法语非洲国家依然是法国援助的主要对象。因此，此举可谓“新瓶装旧酒”。另则，奥朗德总统虽然削减了总统府“外交处”负责非洲事务的人手，但无论是埃莱娜·勒加尔（Hélene Le Gal）还是托马斯·梅洛尼奥（Thomas Mélonio）都是社会党内了解非洲事务的人士，特别是梅洛尼奥被称为社会党的“非洲先生”。
其四，奥朗德时期的法国对非政策也反映了社会党的政策主张及他本人的外交风格或行事逻辑。例如，在战略构想方面，鉴于“阿拉伯之春”后，包括北非在内的中东多个国家陷入动荡甚或战乱，奥朗德未像萨科齐那样力推“地中海联盟”，而是代之以构建面向整个非洲大陆的法非新型伙伴关系。另则，在非洲政治民主化问题上，奥朗德将民主、人权和良政视为普世价值及法非关系的重要基础，强调民主、良政与安全、发展之间的良性互动关系。奥朗德的上述言行带有鲜明的政治意识形态色彩，也秉承了社会党一贯的政治理念。
小结
自法兰西第五共和国的缔造者戴高乐将军确立并实施法国对非“合作”政策之后，历经蓬皮杜、德斯坦、密特朗、希拉克、萨科齐、奥朗德和马克龙七位总统。综观非洲国家独立后法国对非政策在半个多世纪的演化脉络，可以得出下列结论：虽然就总体而言，其原则和内核并未发生实质性的变化，但是，随着国际政治、世界经济形势以及法国和非洲国家各自内部形势的变化，法国对非政策也适时进行了一些调整。除了上文陈述的阶段性特征之外，法国对非政策也形成了一些有别于其他大国非洲政策的特色。择其要者而言之，主要体现在以下几个方面。
其一，非洲在法国全球战略拥有明确的定位。在法国对非合作政策孕育过程中，非洲或法非合作便被纳入法国全球战略之中，其定位非常明确，这就是通过与非洲合作来强化法国在欧洲（欧盟）的地位，进而借重欧洲使法国在推动国际格局朝着多极化方向发展的过程中发挥独特作用。正是鉴于对非洲政策业已成为用以支撑法国全球战略的两大“地区政策”之一，因此法国绝不会放弃非洲，事实上，加强与非洲的合作已成为法国的国策。诚然，随着时空环境的变化，不同时期的法国对非政策会做出一些策略性的调整，进而呈现不同的阶段性特征；但不容置疑的事实是，自法兰西第五共和国的缔造者戴高乐将军确立并实施法国对非合作政策之后，历经蓬皮杜、德斯坦、密特朗、希拉克、萨科齐、奥朗德和马克龙七位总统，无论是右翼执政还是左翼掌权，这一政策的原则和内核从未发生实质性的变化。简言之，法国的非洲政策之所以能够保持如此强的连续性，根本原因就在于，非洲在法国全球战略中拥有明确的定位，并且这一定位自始至终均未发生变化。
其二，“四位一体”的多方位、机制化合作。法国对非合作政策从诞生之日起就涉及政治、经济、军事、文化等诸多领域，在世界主要国家中，法国的对非洲政策一向被视为最为完整的，而且也是最早将与非洲的合作关系纳入机制化轨道的域外大国。法国对非合作政策的特点之一，就是维系法非关系各领域之间的协同发展。法国亦不讳言，在法非关系中，一切都是互相联系的，诸如：在政治或政策层面有多边性质的“法非首脑会议”政策磋商机制，在经济层面有双边贸易及投资保护协定及多边性质的“非洲法郎区”货币合作机制，在军事层面有双边“防务条约”及“军事技术援助与合作协定”，在文化层面有双边教育合作、文化交流协定及多边性质的“法语国家首脑会议”等。法国正是通过政治、经济、军事、文化“四位一体”的合作关系，维系着法国在非洲的传统影响和各种权益。
其三，维系法国在非洲的军事存在和军事干预。在非洲国家独立后，在不同时期，基于特定的国际环境、特别事件或特定的时空背景，间或会有个别域外国家在非洲谋求军事基地、驻扎军队或对非洲国家进行军事干预；但是，世界上没有任何一个国家像法国这样，在非洲国家独立后自始至终、不间断、常态化地维系大规模的军事存在（包括军事基地和驻扎军队），并频繁地对非洲国家进行军事干预。尽管进入21世纪后，法国逐步削减在非洲的军事存在，但是法国依然是世界主要国家中在非洲保持军事存在规模最大，同时也是对非洲军事干预最多的域外国家。从趋势上看，法国也不会轻易放弃这一传统或特权，因为这是在竞争日趋激烈而复杂的大国在非洲关系中维护法国利益、稳固法国优势地位，进而展示法国在非洲事务总主导权的重要途径，同时也是法国在非洲的传统优势所在。
其四，注重维系与非洲国家领导人之间的“私谊”。维系与非洲国家领导人之间的“私人友谊”可谓法非关系有别于其他大国与非洲关系的一大特色。这一传统导源于戴高乐将军，在法国看来，非洲国家的政权属于威权性质，国家元首掌控国家的一切，因此，如果一个国家的元首对法国领导人抱有好感，那么，这个政权就会有亲法的倾向，而后者将有助于实现、拓展和维护法国在这个国家的权益。尽管法国新生代政治家萨科齐、奥朗德声称并试图改变法非关系中这一不合时宜的传统，但最终还是服从于法国在非洲的利益。
综上所述，自戴高乐将军确立了法国对非“合作”政策之后，从蓬皮杜到马克龙，虽然法国历任总统的非洲政策均会或多或少地显示出一些自身风格、特色，甚至同一位总统在不同时期也会对其非洲政策做出一些适应性的调整，但是，万变不离其宗，从中均可看到一些似曾相识的东西，也即“戴高乐主义”的踪影。这表明法国对非政策自戴高乐以后预留给后任者的空间很小，从这个意义上说，连续性构成了法国对非政策的最大特征。究其因，法国的国家利益和国家战略没有发生变化，非洲在其间的定位也没有发生变化，因而，法国对非政策原则和传统也不会发生实质性的变化。