第三节 理论支撑与核心概念
一 主要理论
（一）协同理论
现代社会公共事务纷繁复杂、形势多变，需要多组织、多部门之间的有效分工和协调合作，协同理论（Collaboration Theory）应运而生。协同理论的基本主张是通过建立、指导、促进、运用和监督跨部门的组织安排以解决公共政策问题的整个过程[85]。奥莱莉和维（Rosemary O'Leary ＆ Nidhi Vij）认为协同是为了解决不能或不容易由单一组织处理的问题而进行的多组织层面的促进和运行过程，协同理论还属于低范式的理论领域，研究空间广阔[86]。伴随治理理论的蓬勃发展，协同治理理论（Collaborative Governance Theory）出现，并逐渐被运用于诸多公共管理实践活动中。作为颇具前沿性质的学术概念，协同治理相关研究尚处于起步探索阶段，涌现出协同政府、整体政府、合作治理、整体性治理、网络治理、跨部门协同、协作性公共管理等诸多相关概念[87]。扎德克（Simon Zadek）认为，协同治理是有效应对环境和社会挑战的共同趋势，是全球性的趋势，没有替代方案[88]。夏书章提出，当前公共领域的事务纷繁、关系复杂、问题迭出，政府与非政府组织之间加强合作治理的时候到了[89]。杨志军认为协同治理作为一种新型模式主要适用于公共事务的治理、公民社会的发育成熟以及街头式官僚的行政执法三个领域，未来需要在研究经验世界的解释力和具体路径上下功夫[90]。
在协同理论视角下，推进社区治理，实现社区善治是一项包含多个方面的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、生态五位一体的建设，涉及社区居委会、社会组织、社区居民、社会工作者、志愿者等多方参与主体，涉及政府与市场、政府与社会、社会组织与公众、效率效益与公平正义等多方面关系，涉及利益、权力、权利、制度、法律、组织、体制、机制和价值等多方面要素，需要多元主体系统性、科学性和协同性分工合作。因此，应在吸收借鉴协同理论一般规律性认识的基础上，合理确定社区、社会组织和社会工作者“三社”的角色定位，探索“三社”的协同合作治理方式，打造具有地方特色的联动与协同方法。本书在地方实践基础上结合协同治理理论，主要对“嵌入式”协同、“平台式”协同、“项目式”协同、“引领式”协同、“枢纽式”协同等不同方式进行提炼和概化。
（二）行动者网络理论
行动者网络理论（Actor-Network Theory，ANT），最早由法国学者米歇尔·卡隆（Michel Callon）在1986年发表的《行动者网络的社会学：电动车案例》一文中提出[91]，后经约翰·劳（John Law）和布鲁诺·拉图尔（Bruno Latour）等其他巴黎学派代表的完善和提升，发展成为“科学哲学研究的一种新方式”[92]。行动者网络理论通过三个核心概念，即行动者、转译和网络，试图传达自然、社会和一切人类的活动成果都是由各种包含异质性的行动者的网络构建出来的[93]。行动者（actor）的界定遵循广义对称性原则，可以是人，也可以是观念、技术、生物等非人的物体，其特点是具有能动性和广泛性，都可以通过制造差别改变事物的状态，行动者之间彼此处于相互认同、相互依存又相互影响的平权地位，行动者并非行动之源，而是在他者的影响下行动，一切都是关系的结果。转译（translation）是指行动者不断把其他行动者的问题和兴趣用自己的语言转换出来，所有行动者都处于这种转换和被转换之中，即行动者之间相互定义，行动者与网络相互依赖，最终所有行动者以及行动者网络共同联结成一个无缝之网。网络（network）是指行动者通过转译建立联结的动态过程和结果，行动者网络的建立依赖问题化、引起兴趣、征召和动员四个关键步骤，以实现行动者之间的力量转换、身份变更以及世界建构。正是在这个意义上，行动者网络理论区别于传统的“社会的社会学”，倡导的是一种“转译社会学”[94]或“联结的社会学”。
在行动者网络理论视域下，“三社”联动是异质行动者网络建构和利益联盟网络的形成、发展和扩散的过程。从行动者角度来看，按照广义对称性原则，“三社”联动的行动者包括社区、社会组织、社会工作者、社区居民、志愿者、政策与理念、技术手段等各种主体和物体都可以参与到社区治理中来，其能动性和广泛性为“三社”联动提供了最基本的要素条件；各行动者在不断转译和被转译的互动过程中协商确定各自的角色与定位，构建动态的行动者网络。社区居委会、社区组织和社会工作者作为行动者网络的几个核心节点，都可以通过把关注和诉求问题化来吸引其他行动者的兴趣和注意力，并充分发挥征召和动员功能，吸引一切有益的行动者，整合一切可用的资源，共同构建社区治理行动者网络利益联盟。
（三）利益相关者理论
“利益相关者”（stakeholder），原指“没有它们的支持组织就不再存在的团体”[95]，之后诸多学者对其系统研究。1984年爱德华·弗里曼（Edward Freeman）出版的《战略管理：利益相关者方法》一书，使利益相关者理论（Stakeholder Theory）迅速获得了理论界和实务界的极大关注。之后，在此基础上逐渐发展出战略管理、系统理论、企业社会责任、组织理论等多种理论分支和流派，涌现出弗里曼、詹姆斯·埃姆肖夫（James Emshoff）、罗素·艾科夫（Russell L.Ackoff）、韦斯特·丘奇曼（C.West Churchman）、埃里克·瑞安曼（Eric Rhenman）、贾尔斯·斯林格（Giles Slinger）等一大批代表性人物。在实践中，利益相关者理论已从最初的企业管理、商业组织领域扩展至公共管理、法律立法、医疗保健和环境政策等多个领域。
利益相关者理论的核心要义是：现代企业已发展成为一个开放的系统组织。企业的目标并不是利润的最大化，而是多方利益的相对满意。可见，利益相关者理论打破了传统的“股东利益至上”或“企业是股东利益最大化工具”的单边治理观点，呼吁利益相关者共同治理。利益相关者有广义和狭义之分。以企业为例，狭义上的利益相关者仅指那些企业赖以生存和发展的核心支持团体，几乎每个企业都在一定程度上与投资者、顾客、供应商、员工和社区有密切联系，这些团体可称为“主要的”或“明确的”利益相关者；广义上的利益相关者则认为一个组织目标的实现能够影响或被影响的任何团体或个人都是利益相关者，比如政府、媒体、竞争者、消费者保护团体、特殊利益团体等，该类团体也可称为“次要的”或“辅助性的”利益相关者[96]。在管理学领域，利益相关者理论更多关注价值创造和交易、企业的社会责任和可持续发展等伦理问题以及管理者思维方式等，认为在价值创造的过程中，每个利益相关者团体的利害关系都是多层面的，且具有内在联系性。通过对各方诉求、利益的综合平衡与互动关系的适当处理，多方共赢是可能实现的。
在本质上，利益相关者理论是有关如何创造更多价值和如何实现有效管理的理论，是一种解释力足、应用性广、可操作性强的中观理论，对于我国基层治理创新中“三社”联动的探索与推进具有现实指导意义。该理论启示我们应跳出个体或单维视角而从关系视角、网络视角多维度认识和理解“三社”联动，把握社区、社会组织、社会工作者、社区居民等主要利益相关者和各级政府、驻区单位、新闻媒体、志愿者等次要利益相关者的行为、价值观、背景或情境，从组织总体的理性层面、标准处理程序的过程层面和具体日常事务的业务层面等多层面分析利益相关者的“联”与“动”、“协”与“同”，将各方均纳入新的战略计划流程中综合考虑，并在不同复杂情境下力求实现动态平衡。社区、社会组织和社会工作者三者虽然在组织属性、伦理价值、工作方法等方面存在不同，但是它们都有共同的服务对象和工作场域，追求共同的目标和愿景，若能充分发挥三方优势，实现优势互补和资源共享，则可以实现“1+1+1﹥3”的效果。
二 核心概念
（一）社区及其内涵
“社区”一词，作为社会学的一个基本概念，起源于西方社会，是与工业革命后西方世界的工业化、城市化以及现代化进程相伴随而出现的。它作为一个正式的学术术语，据记载，1871年首次出现在英国学者梅因（Sir Henry Maine）的《东西方乡村社会》一书中。1887年，德国社会学家滕尼斯在其出版的《社区与社会》（Gemeinschaft and Gesellschaft，也译为《共同体与社会》或者《礼俗社会与法理社会》）一书中将社区正式用于社会学理论研究。此后，美国学者查尔斯·罗密斯（C.P.Loomis）在其著作《社会学的基础概念》一书中，将德语的“gemeinschaft”翻译为英文的“community”。自此，“社区”一词产生并在学界和社会各领域得到了广泛应用。在滕尼斯看来，“社区”（gemeinschaft），也称为“共同体”或“礼俗社会”，是基于亲族血缘关系而结成的社会联合，而“社会”（gesellschaft），也称为“法理社会”，是基于人们之间的契约关系和“理性的”意志所形成的社会联合。在本质特征上，“社区”（gemeinschaft）为本质意志，其社群意志是通过社区和睦、伦理习俗、宗教等来表现的，而“社会”（gesellschaft）是选择意志，其社群意志则表现为惯例公约、政治、公共舆论等。在二者的关系上，用滕尼斯的话来说就是“在共同体里，分离中仍保持着结合；在社会里，结合中仍有所分离”。而在此之前，社区与共同体二者在概念上并无明显分化。因此，正式概念上的“社区”提出，应是滕尼斯的贡献。
关于社区的定义，学界一般都是从滕尼斯的界定开始研究，但其从德文的“gemeinschaft”翻译为英文的“community”，进而翻译为中文的“社区”一词，其间难免会发生意义的流失或转意，当然，也不免有意义的增加、发展与完善。滕尼斯在《社区与社会》一书中，认为社区是由若干亲族血缘关系而结成的社会联合，即共同体。后来，经过帕克（Robert E.Park）、伯吉斯（E.W.Burgess）、罗吉斯（Everett M.Rogers）、伯德格（Rabel J.Burdge）、米切尔（G.Duncan Mitchell）、希勒拉利（George A.Jr.Hillery）等人的持续研究与发展，社区的含义也越发丰富，如对空间或地域的关注等。到1981年，有关社区的定义，美籍华人杨庆堃就已检索出140多种，代表性定义如表1-1所示[97]。
表1-1 国外学者关于社区的代表性定义
但整体来看，关于社区的权威理解主要有两种：一种认为“社区是居住在相对紧凑和接近区域内的许多家庭和个人的聚合体，注重强调社区内的人、地域空间、相互性的社会影响等要素”；另一种是将地域性社区和功能性社区分开，认为社区是“由那些有共同兴趣、爱好或职业的人群所组成的共同体，如宗教信仰、教育等”[98]。直至今日，随着社会的进一步发展，国外学者对“社区”一词的含义还在不断发展与丰富之中。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。由此可知，社区不单是一个简单的物理空间概念，而且是具有频繁互动关系和一定认同感的“共同体”。自此之后，这一界定得到了国内各界的一致认可。如何肇发就认为应该界定一个非常宽泛的社区概念，即社区就是区域性的社会[99]。蔡禾在其基础上进一步指出，社区应是人类生活共同体[100]。但不论如何界定，国内大多数学者对社区的定义都包含以下几个基本要素：一定的地域空间、人群、利益、情感联系与价值认同等。然而，随着社会的持续转型与现代社区的不断发展，上述基本要素也逐渐发生微妙的变化，多样化的利益与诉求、多元情感、价值和认同等已越发成为现代社区的重要特征。在此，本书综合上述学者的界定，认为现代社区是指由建立在一定地域基础上，具有多元利益诉求、多元情感、价值和认同的社会群体而形成的人类生活聚合体[101]。在某种程度上，本书这一界定更为强调现代社区的关键构成要素是不同群体或多元个体之间的相互作用，而不是在各方面都相同的一个社会生活共同体，这也是研究现代社区、社会组织、社会工作者“三社”联动实践的理论预设。
（二）“三社”联动
“三社”联动中的“三社”，通常是指社区、社会组织和社会工作者。但是，究竟何谓“三社”，理论界还存在较大争议。既有观点主要集中在三个方面：第一种观点将“三社”均视为行动者主体，以此为基础的“三社”联动是社区居委会、社会组织（独立注册的服务机构）和社会工作（社工机构、社会工作者等）基于平等原则的互动；第二种观点是将“三社”视为多维、抽象的概念[102]，以此为基础的“三社”联动是社会组织特别是社工机构运用社会工作方法提供社区服务，回应民众需求；第三种观点是对前述两者的整合，即社区多元主体运用社会工作方法，基于平等原则进行伙伴式协作与互动，以回应社区居民多样化需求，实现社区善治[103]。本书采用第三种观点。其实，关于“三社”的具体内涵，目前国内学界还存有较大争议，其分歧主要聚焦于“三社”是实指还是虚指。但无论是实指还是虚指，其都包括社区、社会组织、社会工作者三大主体。值得注意的是，有些地方提出“四社”联动，即在“三社”的基础上加入了“以社区志愿者为依托”这一项。广义上，社区志愿者也属于社区社会工作者，只是相较于专业社工来说其更具“兼职性”“业余性”等特征，但他们在本质上与服务社区的旨向上都是一致的。因此，本书中不严格区分是“三社”还是“四社”联动或者其他。本书认为，在很大程度上，“三社”联动中的“三社”是一种便于表述的统称。
关于“三社”联动的内涵，国内学者大多认为主要是指在现代社区发展与治理中，建立起在社区党组织领导下，社区、社会组织和社会工作者三位一体的社区治理体系。在此基础上，本书将“三社”联动界定为社区居委会、社会组织和社会工作者等不同社区行动者主体基于平等、协商、互助的原则进行伙伴式合作治理，以回应社区居民多样化的需求，实现社区善治。也就是说，以社区需求为导向，围绕社区居民与服务而形成“三社”互联互动互促、资源共享共建共融，优势互补、相互弥合之局面，实现政府与社会之间合作共治的社会治理新格局。
（三）基层社会治理创新
“治理”（governance），源于古拉丁语和希腊语“steer”，原意为掌舵，后引申为控制、引导或操纵等意。20世纪80年代末90年代初，“治理”一词在西方学界政界被赋予了新内涵，主张政府分权和社会自治，通过政府与社会组织平等共治和社会的多元自我治理实现多主体、多中心治理，以弥补资源配置中可能同时出现的市场失灵和国家失灵等缺陷。全球治理委员会（the Commission on Global Governance）将治理定义为：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[104]。时至今日，治理概念已被广泛运用于各大领域，如全球治理、国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、社区治理、公民治理等，在发展中形成不同的理论流派和策略主张，并在实践中成为一股势不可当的时代潮流和一场极具革命性的全球实践。其追求的最高境界即“善治”，以合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正十个基本要素为标准和规范，以期缓和各参与方之间的矛盾和冲突[105]。
关于基层，结合我国实际，在农村，一般是指乡、民族乡、镇一级；在城市，一般是指不设区的市、市辖区一级。为便于行政管理，我国城市基层政权一般设有其派出机关——街道办事处。显然，在一般城市，区政府才是真正意义上的城市基层政府，而街道办事处作为区政府的派出机关，不是严格意义上的基层政府。但是，鉴于当前我国大城市（设区的城市）尤其是特大城市街道办事处的组织机构及其人员配置等都直逼一级政府建构以及社区行政化的浓厚色彩，本书中的基层除了城市市辖区政府外，也涉及街道办事处以及以社区居委会为代表的“社区政府”等[106]。本书中的基层社会治理创新，主要是指基层社区、社会组织与社会工作者等在社会治理方面所进行的一系列机构创新、技术创新、功能创新、制度创新、形式创新等。在本质上，基层社会治理创新是一种公共创新与制度创新，具有政治性、组织性和社会性等自身属性以及开放性、公共性、功能性、制度性和边界模糊性等特征，其既面临技术功能上的客观发挥，也面临制度上的合法化问题等不确定性。