第一节 “三社”缘起及参与社区治理现状

一 缘起与界定：“三社”和“三社”联动

“三社”联动是近年来社区治理、社会建设、民政工作的热门词，其发源较难考证，有学者认为该词是在2004年上海市民政部门提出“三社互动”的基础上发展而来^[1]，也有学者认为它与“两工联动”和“三社互动”有关，术语的提出时间应在2009～2010年^[2]。因其契合时代需要，一经提出就获得多方关注，并在民政部门的大力推动下在全国各地落地生根，并逐渐衍生出“四社”联动、“四维”联动、“四联”治理、“五社”联动等多种类似称呼。由此可知，“三社”联动概念表述略有差异，各方对于概念内涵和外延的理解也不尽相同，学术界和实务界尚未达成普遍共识。这主要是由社区、社会组织、社会工作、联动等概念自身具有的内涵丰富和视角多元特性导致的。比如，社区具有平台性、主体性和目标性等多重特征，可指地域、居民、组织、议题等多种意涵；社会组织既可以指非政府性、非市场性的组织，也可以指所有服务、商业、互惠组织等，甚至作为基层群众性自治组织的社区居委会也兼具社会组织的若干特点，社会工作机构也属于社会组织的范畴，导致“三社”主体边界不清；社会工作也可以做多种理解，有专业说、方法说、职业说、过程说、构建说等；“联动”又至少包括“主体联动”和“要素联动”两种解读^[3]。不同领域的代表人士使用上述概念时基于不同的意涵，故而对于“三社”联动的内涵界定存在分歧。为便于表述，本书“三社”联动统一采用前文界定：社区居委会、社会组织和社会工作者等不同社区行动者主体基于平等、协商、互助的原则进行伙伴式合作治理，以回应社区居民多样化的需求，实现社区善治。

二 社区及其治理概况

社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。积极推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，进一步发挥社区在基层社会治理创新中的平台作用，是现阶段我国社区建设、发展与治理中将“政社互动、三社联动”打造为基层治理工作新亮点总体布局亟须解决的现实问题。

中国现辖34个省、自治区、直辖市、特别行政区，截至2013年底，我国共有地级区划数333个，其中地级市数286个；县级区划数2853个，其中县数为1442个；乡镇级区划数40497个，其中镇数为20117个，乡数为12812个；街道办事处共计7566个^[4]。城市社区居委会则以数十万计。然而，一个客观事实是，我国城市社区正面临改革开放以来最为激烈与广泛的变革，且这一变革因关涉整个中国城市基层社会的稳定而备受各界关注^[5]。放眼全国，各地各种形式的社区服务与治理创新不断，如“上海模式”、“青岛模式”、“江汉模式”、“沈阳模式”、深圳“盐田模式”、安徽“铜陵模式”、北京“鲁谷模式”、武汉“百步亭模式”以及以社区基金会为主导的“桃源居模式”等。其中，备受争议的有北京“鲁谷模式”^[6]、安徽“铜陵模式”等。在某种意义上，现代社区应是多元、开放型的社区。现阶段各地正在盛行的社区、社会组织、社会工作“三社”联动则正是在这一理论逻辑预设下展开的，并取得一定成效。例如，天津多主体“嵌入式”联动、成都以项目为纽带的“项目式”联动、武汉以“社工”为抓手的“引领式”联动、广州以“家庭综合服务中心”为核心的“平台式”联动、深圳以“社区基金会”为聚合点的“枢纽式”联动等，各具特色。

三 社会组织参与社区治理现状

在多元社会治理中，社会组织是典型的综合型治理主体之一。相关统计数据显示，近年来我国社会组织数量增长迅速，10年（2008～2017年）间登记注册的社会组织数量翻了一番。截至2018年7月，全国共有社会组织80万个，比上年增长约6%，其中社会团体36.9万个，各类基金会6532个，民办非企业单位42.5万个，基金会和民办非企业单位相比上一年度的增速均在7%以上，详见图2-1和图2-2^[7]。

图2-1 我国社会组织规模（1999～2018年）

资料来源：国家统计局网站（截至2018年7月），其中2017年社会组织数来自《2017年社会服务发展统计公报》。转引自王伟进、王雄军《我国社会组织参与社会治理的进展与问题》，《国家治理》2018年第9期，第6页。

图2-2 我国社会组织增长率（1996～2017年）

资料来源：国家统计局网站，其中2017年社会组织数来自《2017年社会服务发展统计公报》；转引自王伟进、王雄军《我国社会组织参与社会治理的进展与问题》，《国家治理》2018年第9期，第5页。

与此同时，社会组织总量正在向同期事业法人单位82.2万（2016年）的规模靠拢。2016年我国社会组织每万人拥有量为5.1个，也首次超过基层自治组织每万人拥有量（4.8个），详见图2-3。如果加上在街道备案的社区社会组织，实际开展活动的社会组织相当于民政登记的8～10倍。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所2017年面向地方政府决策咨询系统的有关调查显示，地方政府决策咨询人员将社会组织（70%）视为仅次于政府（84%）和基层自治组织（71%）的重要主体。特别是沿海部分地方在引导社会组织参与社会治理方面更是成效显著，涌现出了一批创新案例^[8]。

图2-3 我国每万人社会组织与自治组织拥有量（1995～2016年）

资料来源：国家统计局网站。转引自王伟进、王雄军《我国社会组织参与社会治理的进展与问题》，《国家治理》2018年第9期，第7页。

从社区社会组织的类型和参与社区治理的形式来看，民政部大力提倡的生活服务类、公益慈善类和居民互助类社会组织均得到了快速发展，它们以提供社区服务为主，多主体、多渠道、全方位地参与了社区治理的进程。民政部政策研究中心“社会治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目调查数据结果显示，39%的社区有文体活动类社会组织开展活动，28%的社区有公益服务类社会组织开展活动，18.6%的社区有事务管理类社会组织开展活动，19.4%的社区有居民自治类社会组织开展活动。

从社会组织在社区治理中发挥的功能作用来看，社会组织在多个领域发挥了无可替代的重要作用，这标志着社会组织已经成为社区治理中不可或缺的重要参与者。调查结果显示，社会组织功能最优化、作用最显著的五个类别分别是社会服务和公益慈善类（92.7%），群众性文体类（90.8%），群众性调解、治安维稳类（89.2%），老年人社会组织（84.2%），养老、托幼服务类（77.3%）。在此，特别值得一提的是，69.5%和40.1%的受访者认为专业性社工机构和专业技术类社会组织近年来在社区治理中的作用与地位也不断提升，但是与上述五个类别的绝对优势地位相比，还存在明显的差距，有待进一步提升。在以社区负责人为调查对象的专项调查中，城市社区负责人普遍认为社会组织在社区治理中具有一定作用，而农村社区负责人除了认为群众性文体类社会组织有些作用外，普遍认为社会服务和公益慈善类、协助社区管理类、群众自我管理与服务类等其他类型社会组织在社区治理中没有太大作用。这说明城市社区负责人对社会组织的接纳程度和认可程度明显高于农村社区负责人（见表2-1）。

表2-1 不同类型社会组织作用评价

民政部政策研究中心“社会治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目还分别于2015年、2016年和2018年对社会组织参与社区治理情况在全国开展了专项抽样研究，以随机抽样方式对全国社会组织进行了调研。其中，2018年是规模最大的一次，调查了全国29个省、自治区和直辖市的3131个社会组织，是国内该领域最翔实的大型调查。2018年调查数据表明，83.17%的社区社会组织开展过各类社区服务。其中最主要的活动领域是“开展文体活动”（67.24%）、“提供老年人服务”（64.29%）、“便民服务”（50.04%）。相对来说，在需要更专业知识的领域，社会组织开展服务的比重偏低，如“医疗卫生服务”（28.53%）、社区戒毒（14.75%）、司法矫正（13.63%）等。在参与社区管理方面，数据显示，大部分社会组织都承担过社区管理功能，只有27.05%的社会组织从未承担过任何社区管理功能。从参与管理领域来看，社会组织承担的社区管理功能主要集中在居民自治和与社区生活密切相关的领域。2018年数据表明，社会组织参与组织居民自我管理的比例最高，为50.46%，“参与处理邻里矛盾”的社会组织，占比为45.96%。而选择“帮助政府部门处理信访纠纷”“参与解决物业纠纷”这两项关涉较高专业能力的社会组织仅占25.84%和20.38%。同时，数据也表明，社区社会组织已较好嵌入社区治理网络之中。2018年调查结果显示，社会组织负责人或核心骨干成员担任居委会主任或社区党支部书记的比例为31.24%；担任党代表的比例为12.06%，担任人大代表和政协委员的比例分别为10.59%和3.07%；另外，担任街镇层面组建的共治议事机构、党建联建机构成员和担任街道、乡镇等政府机构组建的顾问委员会成员的比例分别为9.11%和6.68%。这表明相当一部分的社会组织负责人或骨干都在现有社区治理网络中占据一定制度性位置。社区社会组织大多积极参与社区公共事务讨论。调查显示，社会组织负责人或核心骨干经常参与社区内的议事活动的比例达到57.56%，偶尔参与的比例为29.05%，累计达86.61%，从不参与的比例为13.39%。社会组织开展社区服务项目时与居委会合作比例最高（56.95%）。考虑到实际上社工大量存在于居委会和社会组织中，社会组织与居委会的紧密合作恰恰可以看作“三社”联动有效运行的表现之一。

综上可知，当前我国社会组织特别是社区社会组织发展较快，数量和质量方面均有明显提升，在社区治理中发挥着越来越重要的作用。社会组织以提供社区服务为主要参与形式，有效地扩大了居民参与，培育了社区文化，推进了社区融合，促进了社区和谐。但是，需注意的是，由于种种历史与现实的原因，社会组织在取得一定实效的同时也存在一些问题，比如社会组织的类型分布不均衡，作用发挥不够充分，专业能力尚有欠缺等，这些将是未来培育与发展社会组织的重点和难点。

四 社工参与社区治理现状

社区社会工作者（community social worker）是指在社区中运用一定专业技巧和方法，从事社会福利、社会救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、青少年服务、司法矫正等服务工作的专门人才。随着社区专业社工队伍的不断壮大，社区社工已成为社区治理的重要参与者和推动者。2019年2月21日，民政部部长黄树贤在国务院新闻办公室举行的关于通报2018年民政工作情况的新闻发布会上表示，2018年我国社会工作专业人才突破100万人，成为内地经济社会建设的一支重要的专业技术人才队伍，同时各类志愿服务活动也广泛开展^[9]。

民政部政策研究中心组织实施的“社会治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目的“社区治理现状综合问卷”^[10]调查结果显示，社区社工的知名度和认可度越来越高，在3010个被调查社区中，累计有78.1%的社区代表表示对社会工作“非常了解”或“一般了解”，92.3%的社区认为有必要发展专业社工。有761个社区已设置了专业社工岗位或开展了专业社工项目，占所有调查对象的25.3%，其中在扶持发展社区社工的方式方面，62.6%以政府购买社会工作机构的服务为主，18.3%以本社区/村设立专业社工岗位开展服务为主。经过一段时间的探索与实践，社工参与社区治理初显成效，特别在减负增效方面成效明显，90.3%的基层社区都对专业社工的作用表示了肯定（见表2-2）。

表2-2 专业社工减负增效作用

社区社工能在减负增效等社区治理中发挥作用具有多重原因，90.1%的受访者认为主要包括以下四个方面：社工的专业理念和方法具有优势，专业社工能更好地动员社会力量，增加专业社工能分担居/村委会的部分工作，居民更加信任专业社工。在充分发挥社区社工作用方面，目前已具备一些优势条件，比如基层党政领导普遍重视社工发展（85.1%），社区工作人员对专业社工的认知度提高（63.7%），不断出台社工支持政策（61.3%），其中31.1%的受访者表示自己所在社区已经制定并实行了社工职业津贴制度，助理社工师的月津贴均值是178.68元，中级社工师的月津贴均值是265.64元，以上举措均为社区社工发展提供了良好的制度环境和发展空间。与此同时，社区社工发展也面临一些障碍，比如缺乏资金支持（64.2%），居民群众对专业社会工作不了解、不认同（37.4%）等，尚需在进一步的发展中逐渐完善。

同时，2016年民政部政策研究中心组织实施的“社区专业社工专项调查”^[11]结果显示，在社区专业社会工作者地域分布上，位列前七位的省份依次是天津市、上海市、江苏省、浙江省、北京市、四川省、广东省（见表2-3）。

表2-3 调查样本地域分布（省份）

其中，针对被调查专业社工所在城市分布，调查结果显示，天津市（489人）、上海市（102人）、北京市（55人）、杭州市（51人）、成都市（47人）、南京市（35人）、佛山市（31）、宁波市（30人）、武汉市（28人）、扬州市（23人）位列被调查社工所属地市的前十位，累计占比为82.5%。其他地市样本相对较少，所占的比重也相对较小（见表2-4）。由此可以推知，在经济较为发达的省市社工从业人员较多，社会工作发展相对成熟。

表2-4 调查样本地域分布（地市）

在性别构成上，在被调查的1080位专业社会工作者中，男性社工只占被调查人数的18.3%，而女性专业社会工作者所占比重极大，为81.7%。这表明社工性别构成严重失衡。在年龄分布上，25岁及以下的受访者占4.2%；26～35岁的受访者占48.0%；36～45岁的受访者占30.3%；46～55岁的受访者占16.1%；56岁及以上的受访者占1.5%。由此推之，专业社会工作者队伍总体较为年轻。这一年龄结构特征在某种程度上意味着年轻的大学毕业生服务社区的意愿、社区的吸纳能力都有所提高。

在社区专业社会工作者的专业教育经历方面，有社工专业教育经历的只占被调查人数的14.2%，而没有社工专业教育经历的占85.8%。其中，在受过专业教育学历层次方面，调查结果显示，社工专业研究生及以上的占1.4%，社工本科的占50.3%，社工大专的占48.3%。由此可知，大部分被调查者都没有社工专业教育经历，表明社会工作者的专业水平相对不足。