1.2 城市内涝与积水成因分析
1.2.1 内涝成因有不同的观点
城市内涝早已引起社会普遍关注，专家、学者和媒体等都有不同的论述和分析，各抒己见，仁者见仁，智者见智，以下观点只是其中一部分。
（1）内涝根本原因在于城市盲目朝“大”发展。我国城市普遍存在排水系统建设滞后问题，城市的规模在迅速扩大，却没有建立能够与之相适应的排水系统。地下系统的建设看不到形象，对城市外观的改变没有贡献，无法引起足够的重视。这样的观念造成了现在的结果，各个城市都在建设高楼大厦，但地下系统建设却裹足不前。尽管城市地下系统建设的滞后造成了城市内涝，但也不能完全归罪于地下系统建设的滞后，根本原因还是在于城市规划。城市太大不仅带来排水问题，还会带来交通拥堵等一系列城市病。但我国城市却争先恐后地朝“大”发展。城市太大，搞再多的排水沟也不能完全解决问题。
（2）排水标准过低是内涝主因。北京市排水系统设计的是1年一遇至3 年一遇，能够适应36～45mm/h的降雨。在北京，只有长安街那样的重点地区的排水能力比较高，其他地区的排水能力均较低，导致近几年频繁发生积水。如果要提升排水能力，需要综合多方面条件，比如最初的管网建设、城市规划等。城市排水设施和排水能力决定了积水的程度，目前相关部门正在研究，希望将排水的最低标准从1年提高到3年，达到3年一遇至5年一遇的标准。
（3）城市排水系统建设滞后影响城市排涝。城市排水系统建设的滞后是掣肘城市排涝功能的主因。与近年来快马加鞭式的城市地面建设相比，城市排水系统的建设却跟不上步伐。面对倾盆大雨，城市排水系统“小马拉大车”，显得力不从心。
（4）资金是解决管网标准的大问题。这是和城市发展实力相对应的，作为水务部门来说，将排水设施标准、设计标准、规划标准提高，但是实际上在提高一个等次的基础上，整个的管网布局和前后连接的话，会以一个N次方的形式来放大，那么就需要很大的经济实力作为后盾，来解决管网的标准问题，资金是一个很大的问题。
（5）城市规划不尊重自然地理格局是形成灾害的主要原因。入夏之后，城市因降雨导致的灾害越来越多，究其原因是城市规划没能遵循原来的自然地理格局。
6月23 日北京暴雨中，积水严重的地方都是更改了原来水系网格局的地方。自古以来中国的城市规划是追求几何美，规划理念是美观的协调，不是景观的协调，其实城市本身并不存在一圈、两圈、越摊越大的环路型的自然地理格局。反之，西方的城市规划大多按照城市所在地自然地理格局而建。城市规划缺乏远见，不尊重和没有考虑到大城市布局和原来自然地理格局间的协调，从而导致了大城市病的出现，来大雨成水灾，下大雪成雪灾。
（6）城市下垫面硬化是积水主因。城市面积无限扩大，硬化地面越来越多，雨水无法渗入地下，是造成积水的主因。而且过去城市周围有很多农村、农田，排水比较容易。
（7）城市内涝更为深层次的原因是经济发展观和官员政绩观的问题。在过去很短的时间内，中国的城市化进程由20%涨到47%，这是一个十分迅猛的发展过程。在这个过程中，地方政府更加重视的是把表面上的高楼大厦建起来，排水系统有被忽视的倾向。很少有城市制定了总体排水系统的规划，而是发展一片做一片，缺乏长远的规划，缺乏骨干排水管网，各个小区各自为政，水自然无法排出。
因为是在经济条件尚不十分充裕的情况下，把城市迅速地发展起来，再加上一些官员政绩观存在偏差，城市管理者就容易将目光集中在地面上的东西，优先解决供水、污水、交通、供电等问题。加之，排水系统也不是每天都会用到，每年可能就是到了汛期才会发挥作用，而且到了汛期也不见得年年都会有大暴雨，抱有侥幸心理。
（8）城市内涝不能仅“怨天”而应“尤人”。很多时候，比如2015年入夏之后20多座城市遭受暴雨而带来严重内涝，甚至严重积水，成为大海，在很多情况只是“怨天”，雨太大、雨太急，而“尤人”的却很少。在这个意义上，武汉这一次对4名官员的问责，应该说是一个很好的开始。
问责若能成为常态，而不是一种例外，那么每个城市管理者就会认真地去经营这个城市。所谓认真地经营这个城市，就是不能够仅仅只是在地面上能够看得见，有那么多华丽、巨大的建筑，而在地下的那种真正会涉及老百姓需要的这些东西可能就被遗忘掉。假设这种问责机制能够深入，能够促使问题的解决，那么对于未来城市这种经营管理，应当会有示范意义。
（9）解决城市内涝不仅是技术问题，更是观念、制度问题。对于城市内涝，需要超越一时效果、短期责任，转变城市规划建设理念，强化公共管理和应急机制，进行更长期的规划、承担更长远的责任。另一方面，城市内涝是“系统性疾病”，涉及规划、交通、水利、气象等诸多部门。只有建立一套有效的沟通协调机制，才能形成合力。而要把排水蓄水结合起来，要有更多的资金、技术投入，同样离不开具体执行部门的通力协作。这些，不仅是技术问题，更是观念问题、制度问题。
地下建设滞后，归根结底还在于城市管理者急功近利的政绩观。如果只关注任期内城市面貌的巨大变化，只在乎能带来升迁的经济发展数据大幅增长，对于看不见的“隐形工程”，自然难以“高度重视、深入研究、大力解决”。在破解城市内涝顽疾的道路上，或许最缺的不是资金和技术，而是那颗为城市繁荣、民众福祉深谋远虑的责任心。政绩观的转变，同样需要制度推动，改变唯GDP 的考核方式，让做好地下管网这样的“隐形工程”变成“显性政绩”，才能给城市管理者的政绩冲动找到合理的出口。
（10）完善相关法律推动防治城市内涝工作长期和根本性的转变是治本之道。我国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善，是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且会随着社会经济的发展而日趋复杂，必须采取法律、行政、工程等综合性手段，才能得以合理的调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中，法律是一个最基本的约束。
在一些发达国家，防范城市内涝早已上升到法律的高度。比如，美国防范城市内涝的法律制度，对城市内涝防范、治理措施等规定得较为详尽；德国有《城市内涝保险法》，不仅减轻了政府的防洪负担和压力，也培养了公民防洪意识；日本有《下水道法》，对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。
（11）城市内涝不能只强调客观原因。城市内涝，有设施更新改造投入的问题，也有标准设计的问题，还有一个有没有严格按照标准建设、确保质量的问题。城市公共服务是否完善、给力，往往体现出城市管理者的执政理念、决策水平、执行能力。排水系统只作为其中的一部分，所暴露出的问题或矛盾，我们不妨多从自身角度找差距、寻症结，多从现象背后看本质，实事求是地认识问题、对待失误，有针对性地去兴利除弊，改进完善，才能不断提升城市管理水平，降低城市管理成本，营造更为理想的城市生产生活环境。
（12）城市内涝是一个社会管理问题，城市隐形基础设施严重落后所造成的城市内涝，并不是一个因城市化太快而带来的规划和工程问题，而是一个社会管理问题。它反映了决策体系如何权衡“表面的和隐形的”“现在的和将来的”“当代的和子孙的”“GDP和民生的”“政绩的和百姓的”等一些问题。当这个衡量机制一方的砝码偏轻时，很多事情就不可避免地发生了，然后，在某一个时刻，以必然中的偶然形式出现在众人面前，让人措手不及。
1.2.2 城市积水
1.积水不同于内涝
城市内涝与积水不同，内涝是由区域性、大面积的积水形成的；积水通常是局部性的，面积一般较小，常称为积水点；因此可见，积水是内涝的前奏，但尚未形成内涝；有些积水则不能形成内涝。一般来说，城市完成了内涝治理，但如果未进行积水治理，则还存在积水隐患。
城市内涝和积水现象都发生在雨水径流过程，内涝具体表现为地表大面积滞流、管道超载和河道水位超过最高水位。积水具体表现为河道水位尚在最高水位以下，但地表局部滞流致使产生积水。
本专著所论述的内涝治理，重点在内涝治理，因此，对城市积水成因和治理，在本节只作简单阐述。
2.积水成因分析
积水的主要原因有：
（1）局部地区地势低洼容易造成积水。一些区域处于城区低洼处，道路没有设置有效的反坡点，造成大量客水汇入，形成积水。
（2）排水管道封堵、淤积。虽然有较完善的排水设施，但是由于养护管理不到位，造成管道堵塞，汛期时排水设施不能充分发挥作用，造成积水。
（3）雨水收集设施排水能力不足，或雨水口间距过大。强降雨时，地面或路面径流不能及时排除，从而形成短时间积水。
3.积水治理
（1）积水治理要求。
城市不同区域（城区或郊区），可承受的积水深度不同，中心城区一般可以按照以下要求：
1）道路，积水深度为路边不大于100mm，积水时间不大于30min（雨停后），积水范围不大于100m2。
2）街道，积水深度为路边不大于100mm，积水时间不大于30min（雨停后），积水范围不大于50m2。
（2）解决措施。
根据产生积水的原因，对积水点可进行如下改造：
1）大部分积水点是由于排水出路不畅造成积水。在改造中应确保排水出路通畅，在出路可靠的基础上适当提高设计标准，新建或扩容现有雨水主干管，对减少积水效果显著。
2）对地势较低或排水出路存在较大问题的积水点，可建设排水泵站。平均坡度越大的地块发生内涝的风险越高，因为区内平均坡度越大则雨水汇流时间越短，给排水管网的压力越大；此外，坡度越大说明下凹程度越高，而洼地排水需要借助抽水泵站等设施，这也增加了城市内涝的风险。
因此在坡度较大的汇水区内的低洼地段，应该采取相应的措施来防止内涝的产生。对常年易积水区域、路段，要就近选择地势低洼地段，开挖人工湖泊、坑塘、河流，排泄地表积水，蓄滞雨洪资源。
3）对于由于雨水收集设施过水能力不足，或雨水口间距过大造成的积水，通过改造和增设雨水口，会对部分短期积水区域产生较好的效果。
4）针对排水管网淤积严重的问题，应加强管道的养护管理，汛期前应加强管道疏浚。