1.3　国内外研究现状及述评

1.3.1　国外研究现状

国外学者在水利工程征地移民领域的研究着重在征地移民管理体制、移民安置补偿政策和征收土地政策上，以下对这三个方面的研究成果进行简要介绍。

1.征地移民管理体制

各国及国际组织有针对性地提出了征地移民管理体制，以世界银行、日本、美国和意大利提出的征地移民管理体制为例：

世界银行（2000）在《The World Bank OD4.30 Guideline》中，对移民安置机构的职责作了详细的规定，并从社会参与和安置区原有居民的融合、社会经济、安置区的选择及确定、损失财产的估价及补偿、土地的使用、征用及转让、培训、就业和信贷机会、住房、基础设施和社会服务、环境保护和管理、实施进度、监测和评价、移民搬迁安置计划等方面对移民过程中的各个环节提出了具体的要求。

李雪梅（2003）研究了日本水库移民管理体制。日本参与水库管理的部门较多，日本有关法律对各部门之间的职责划分得非常清楚，进行专业的分工管理。国土交通省主要负责水资源管理保护与开发利用，下设地方整备局、北海道开发局，负责地区河川行政管理事务。对以防洪功能为主的水库，由国土交通省或地方政府出资管理，成立的水库管理单位基本不参与经营活动。

王承云（2008）在国外水库工程建设征地移民管理分析中，研究了美国的水利工程的管理体制。美国水利工程根据项目的主管部门不同，可以分为政府负责项目和业主组织建设工程。政府负责的水利工程项目属于公益性项目，此类项目的移民搬迁具有强制性，对于不愿意走的移民，政府将依法强制实施移民搬迁；业主组织建设的水利工程，大多数情况下由业主负责去购买土地分配给移民。Tom K.Wong（2012）阐述了美国地方政府与联邦移民局之间的管理合作模式，认为政治因素是推动地方政府管理实施移民的主导因素，通过与联邦移民局的共同合作，可以促进移民的地方管理，也使联邦政府获得了充分的移民资料，便于后续管理。

Natalia Magnani（2012）研究了意大利在20世纪80年代到21世纪初的关于移民管理和控制的官方争论，通过阅读意大利政坛在议会上关于移民管理的辩论，表述了意大利移民管理的组织机构和制度框架，并从移民管理问题的认知维度和测量维度，为政府移民管理政策问题提供解决方案。

2.移民安置补偿政策研究

著名环境经济学家Pearce（1999）对非自愿移民的补偿问题进行了深入的研究，认为由于工程建设被迫迁移的移民所丧失的福利是外部性的一个例子或者更严格地说是一种外溢成本。在总结了用环境评估技术确认和减少移民成本所取得的经验，认为产生非自愿移民的工程项目并不与其他产生外溢成本的项目有本质的区别，推荐进行移民安置活动进行最低全部标准成本分析法（Stnadard Full Cost Mniimziatino）分析，全部成本包括经济成本、难以量化的环境和文化资产的损失、社会关系网络的损失，市场的丧失和移民心理伤害。

Doenling（2002）探讨了移民安置补偿问题的严重性，指出被征财产少计、重置价被低估、非物质损失难以衡量、非市场收入难以计算、资产评估时与实际兑付时价格差未能考虑、补偿支付延迟等问题是目前移民安置补偿的主要问题，需要政府和工程建设部门予以足够重视。

Rvai Kanbur（2003）在《Development Economics and the Compensation Principle》一文中，从经济学和发展经济学的角度，指出评估移民损失在工程建设中的重要性。他从帕累托最优的角度，提出均衡移民成本和收益在各利益主体之间的分配，认为特定的补偿机制和普遍的安全网将减缓保护脆弱群体和支持产生整体净收益的项目之间的冲突。

Miohael M.Cerneal（2003）在《For a New Economics of Resettlement：A Sociological Critique of the Compensation Principle》一文中，倡导征地移民的补偿问题研究应从“开发性移民经济学”向“补偿经济学”转变，重视移民的补偿问题，优先考虑移民分享工程效益。

Örn B.Bodvarsson和Hendrik Van den Berg（2012）在《移民经济导论》中，探讨了不同类型的移民情况及其安置补偿的方式，介绍了美国、加拿大、欧洲移民安置补偿政策，认为引入福利社会学、人类文化学等理论，有助于对移民安置补偿政策的制定。

3.征收土地政策研究

（1）美国的征收土地政策。美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序，土地才能被征用。美国征用土地的具体程序如下：

1）具有取得相关资质的正式审核员才有资格进行征地审查。

2）审核员在征得土地所有者同意后，通过实地调查，提交审核报告给负责征地的机构。

3）高级监督员研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格。

4）征地机构向土地所有者或与之有利害关系的人开出报价，如果产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则需要开展谈判；在此之后，若在补偿费用上双方仍不能达成一致，政府及有关机构将实施强制征用。

（2）英国的征收土地政策。在英国，政府和职能部门征用土地的依据是《强制征购土地法》，征地必须经过议会的批准才可以进行，而能够使用《强制征购土地法》的要求是很高的。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的社会公众利益超过被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。强制征地程序如下：

1）有关大臣将主持召开公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并指定一位独立督察员进行评估。

2）督察员随后向内务大臣递交报告，由内务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

法律规定只有中央政府、地方政府或政府中负责经济振兴的部门才拥有强制征地的权力，且这种权力只能用于重大的基础设施项目，需要议会的审议通过。被征用的土地所有者或使用者有获得充足赔偿的权利，政府为了让公民了解征地的情况，由副首相办公室专门为《强制征购土地法》编写出版了通俗读本，方便公众了解法律赋予自己的权利和义务。

（3）日本的征收土地政策。日本政府于1951年制定了《土地征用法》。征用土地一般遵循以下程序和办法。

1）申请征地。日本的公共事业营业者（起业者）在需要征用土地时，首先向建设大臣或都府县知事申请。受理申请的大臣或知事通过对申请兴办公共事业的必要性进行研究后，再决定是否批准。若申请得到批准，则涉及土地权益的各方关系得以确立。而土地所有者和与土地有关的权利人可以要求起业者暂时预付一部分赔偿金。

2）登记土地和建筑物。征地申请被批准后，起业者便可以登记被征用的土地及其以上的建筑物，并经地权人签字确认。此后的权利关系内容以此为依据。

3）起业者与地权人达成征购协议。起业者与土地所有者以及其他权利所有者，可以像签订合同那样达成购买协议。当事人双方达成协议后，则请征用委员会确认此协议。如果协议得到征用委员会的确认协议则具有与正式裁定相同的效力。

4）申请征用委员会的裁定。如果当事人之间不能通过协商达成土地征购协议，起业者可以申请征用委员会来裁定。征用委员会要听取当事人和第三方的意见并慎重审议。如果没有理由驳回，就做出确认起业者的申请和准予征用的裁定，然后根据裁定明确规定被征地土地的范围、对土地等损失的赔偿以及取得权利的期限等。

5）让地裁定。在做出征地裁定后，自征地申请被批准之日算起年之内，征用委员会对关键当事人的申请再做出让地裁定。根据让地裁定，决定在征地裁定中规定的损失赔偿以外的赔偿和让地的期限。

6）征用终结。在让地期限之前，起业者向原土地权利者支付赔偿金。权利者如果出让土地，征用即告终结。若权利者在让地期限之内拒不拆迁，则起业者可向道府县知事请求代为执行。知事可采取强制手段搬迁物件和取得土地，以完成征用工作。

1.3.2　国内研究现状

国内专家学者主要在征地移民管理体制、资金管理办法和监督机制上进行了研究。

1.征地移民管理体制的理论研究

国务院（2006）颁布的《条例》第五条规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制；国务院水利水电工程移民行政管理机构（以下简称国务院移民管理机构）负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督；县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。

沈菊琴（2006）等在编写的《工程项目管理——水利水电工程征地移民监理理论与实务》一书中，介绍了广东省东江—深圳供水改造工程移民管理体制，该工程根据其项目特点对征地移民管理体制进行了重大变革，变惯用模式、地方总承包、层层设置管理机构为以我为主、地方配合的模式。

王宝恩（2006）在分析南水北调工程征地移民工作的背景和征地移民特点的基础上，分析了南水北调工程征地移民管理体制。南水北调工程移民实行“国务院南水北调建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础，项目法人参与”的管理体制，既体现了从中央到地方各级政府在征地移民工作中的政府主导作用，也明确了项目法人在征地移民工作中的作用。

曾建生（2007）研究了水利工程移民专业化管理的体制设计，分析了我国水利工程移民专业化管理的主体、目标和原则，在此基础上进一步分析了我国水利工程移民管理涉及的多元关系及其治理，从而发现如何处理好移民管理、工程建设与政府角色扮演之间的关系，认为水利工程移民专业化管理体制创新的关键是要赋予移民管理机构独立的移民专业化管理职责，形成移民机构全过程专业化管理和社会化分工监督体系相结合的移民监管体制。

任泽俭（2008）结合山东省南水北调工程征地移民工作实践，对征地移民工作的具体实施和政策掌握做了较为系统的概述，强调水利工程征地移民管理体制在征地移民管理实施中的重要性，认为管理体制的建立既要严格执行国家有关法律法规和政策，又要灵活掌握，讲究工作策略，确保工程建设的顺利进行。

席景华（2013）等在分析总结现有移民工程建设管理模式的基础上，对管理模式的组织机构和相关职能进行研究，分析各类建设管理模式的利弊，从而提出在不同经济社会条件下水利项目适宜选择的移民工程项目建设管理模式。

2.征地移民资金管理办法

施祖留（2003）利用博弈论的方法建立数学模型分析了水利工程移民资金管理中的中央政府、业主和地方政府的行为，解释了违规使用移民资金的原因，并提出了如何改变约束条件来改变业主和地方政府的效用实现，以此来约束他们的行为，保证移民资金的使用安全。

沈菊琴（2006）等在《工程项目管理——水利水电工程征地移民监理理论与实务》一书中首次提出了征地移民资金直接拨付的概念，分析了直接支付的提出及效果，并对资金的直接拨付进行了博弈分析，指出资金的直接支付没有中间环节，补偿资金准确无误，及时到位，保护了物权人的合法权益；克服了以往水利工程中征地移民工作的负面影响产生的刻板印象及不满意的主观心理感受；预防了征地拆迁补偿费用被贪污、私分、截留、克扣和预防了内外勾结侵占国家资产等腐败现象的出现；保证了征地拆迁补偿做到公开、公正、准确、合法，避免了物权人猜疑，取得了群众的信任；推动了征地移民工作的顺利进行。

黄建（2009）认为，在移民资金支付方式中，直接拨付减少了资金流通环节，增加了资金流通过程的安全性，使得移民补偿资金能够准确无误及时地到达物权人，并在一定程度上避免了以往工程移民资金拨付过程中产生的诸多问题，克服了对移民工作的负面影响。而逐级下拨模式通常由于中间环节过多，监管不力，资金的下拨滞后、迟迟不能到位，资金使用得不到有效的控制，提高了移民工作的成本。虽然直接拨付方式有很多优点，但也不适合我国所有的水利工程项目，资金拨付方式的选择要受到移民规模和安置方式等因素的制约。

廖贵华（2010）等基于信息技术构建移民投资资金管理系统，根据移民资金管理的特点，构建出计划进度管理子系统、投资资金管理子系统，并优化了移民资金拨付流程和移民资金支付流程，明确各方的权责，辅助实现移民资金的安全、有效使用。

蒋娜娜（2012）运用博弈论、前期补偿资金管理的委托—代理关系等相关理论，分析水利水电工程移民前期补偿资金管理和监督现状和问题，重新定位的前期补偿资金为财政性资金，提出了直接支付移民资金，严格执行移民前期补偿资金计划管理，规范使用程序等建议，促使前期补偿资金能够快速及时有效地支付给移民，解决移民后续生产生活的困难。

3.征地移民的监督机制

沈菊琴（2006）等分析了实物指标复核质量监控过程中移民的心理动态，包括追求公平心理、侥幸心理、感染和从众心理，及其对实物指标复核质量监控的影响。在此基础上，研究了在前期准备、具体实施以及后期整理等阶段的实物指标复核质量监控的规范化操作程序。

左绪海（2007）等阐述在治淮工程征地拆迁移民中，移民监理具有提供重要的技术支持、提高移民资金使用的合规性和安全性、促进移民安置质量的提高、有效规避移民安置进度风险以及为制定移民政策提供重要依据等作用，移民监理保证征地移民过程进度控制、投资控制、质量控制、合同管理和信息管理等监督机制得以有效实施。

熊飞（2010）等针对潘口水电站征地移民安置人数多、时间紧、任务重、难度大、补偿标准低、地方优惠和减免资金占移民资金比例较大等特点，研究了移民安置监督评估机构如何在征地移民管理实施中发挥作用，认为潘口水电站征地移民构建了完善的监督评估机构，提升了监管力度；建立了“月例会”制度，充分发挥监督评估协调作用；监督评估机构坚持独立自主地开展工作，提高了移民安置质量。

柯东喜（2012）研究提出了广东省潮州供水枢纽工程征地移民的“业主投资控制”管理模式，界定“业主投资控制”模式是潮州州供水枢纽工程征地拆迁工作在借鉴了省内水利工程征地拆迁经验的基础上，采用按设计概算计划总量委托当地土地主管部门控制实施，并由监理单位监督，将每笔征地补偿款支付到物权人的管理模式。强调引入征地移民监理对整个过程实行协调监督的重要性，确保工程建设资金安全支付到位。

童晓军（2013）分析了河南省南水北调丹江口水库移民实践过程，认为在丹江口水库移民实践过程中采用了具有河南特色的农村移民搬迁安置的监督管理体系，该体系突出对安置点优化整合、安置对接、土地调整、移民新居建设质量等监督管理，在农村移民群众自我监督、社会舆论监督、移民项目建设监督以及对农村移民干部监督等方面都具有优势，能够为其他水库农村移民迁安监督管理提供参考。

胡琼（2013）对大中型水利水电工程移民搬迁安置的社会监督进行了探讨，认为我国现行水利水电基本建设项目工程的监督主体具有多元性、多层次特征，各级监督主体不同职权的属性与作用决定各自的监督职责范围，在未来需要制定完善移民监督监理法规体系，加强监控的职能，改进监控方法与手段，明确移民监理的权利与责任及被监理相关各方与移民监理的权利义务关系，以便更好地完善水利工程征地移民的社会监督机制。

1.3.3　研究述评

从上述国内外研究综述可以看出，现有的水利工程征地移民管理实施研究主要集中在国内外水利工程征地移民管理体制的介绍，水利工程征地移民政策的落实，水利工程移民监理制度的实施等方面。研究方向较为分散，研究的不足之处主要体现在以下两个方面。

1.缺乏针对水利工程征地移民管理模式的系统研究

现有研究成果研究方向较分散，目前缺乏国家现行规定的征地移民管理体制与各地区实际操作过程中征地移民管理体制差异的对比研究，在怎样提升移民资金管理和使用效率，以及如何提高监督管理的有效性等方面的研究也十分缺乏。

2.针对苏南等经济发达地区的水利工程征地移民管理模式的研究较少

苏南地区作为我国经济发达的典型地区，近年来水利工程建设项目较多，由此导致了大量的征地补偿和移民安置任务，征地移民实施过程中涉及诸多方面的工作，必须妥善组织、安排和实施。但目前针对这一地区水利工程征地移民方面的研究较为少见，必须加强研究。

本书探索现行水利工程与苏南地区征地移民管理体制、资金管理办法及监督机制的现状及优缺点，制定适宜苏南地区的征地移民管理体制、资金管理办法及监督机制，是对现有研究的补充和完善。