创新执法机制　提升执法效能保障水利可持续发展——江苏、浙江省水行政执法调研报告

水行政执法调研组

为全面了解和掌握水行政执法情况，深入总结地方在推动水行政执法中的做法和经验，分析存在的问题，提出进一步加强和推进水行政执法的措施和建议，2012年7月，水利部政策法规司、水利部发展研究中心赴江苏、浙江省就水政监察队伍及能力建设、水利综合执法、水利行政审批和水事纠纷调处等水行政执法工作进行了专题调研。通过实地考察、座谈走访等方式，深刻感受到：新形势下，各级水政机构和水政监察队伍在推进水利依法行政，加强水利法治建设中的责任越来越重大，作用越来越突出。江苏省和浙江省水政监察总队分别于1996年和1997年成立，是水政执法工作的“老典型”。近年来，两省认真贯彻落实中央决策部署，加强法治政府建设，强化社会管理，水行政执法工作又呈现很多新亮点，水行政执法工作取得明显成效。但加强水行政执法工作还存在一些不容忽视的问题和挑战，必须适应加快水利改革发展的新形势新要求，提升水政执法能力和水平，保障水利可持续发展。

1　两省加强水行政执法的做法和成效

江苏、浙江两省以科学发展观为指导，认真贯彻落实中央有关全面推进依法行政，建设法治政府的方针和水利部《关于加强水政监察工作的意见》，以水政监察“八化”建设（江苏省）和“三百、六保障”达标活动（浙江省）为抓手，着力从队伍建设、体制机制创新、制度建设、专项执法、规范许可、纠纷预防调处等方面全力推进水行政执法工作，水政监察队伍建设加快推进，水利综合执法能力稳步提升，水行政执法效能明显增强，依法行政水平显著提高，维护良好水事秩序成效显著。

1.1　加强水政监察机构和队伍建设，能力素质不断提高

大力加强水政机构和水政监察队伍建设，水行政执法能力不断提高。一是建立专职执法机构，优化执法网络设置。江苏省水政监察总队成立于1996年，是全国第一家省级水政监察队伍。目前，总队下辖23个支队、181个大队、366个中队，覆盖全省的省、市、县、乡四级水行政执法网络基本形成。浙江省将水政处从原水政水资源处分离出来，单独成立了水政处（省水政监察总队）。同时两省均适应新形势要求，注重基层执法网络建设，加快将水行政监察队伍向基层水管单位、农田水利设施管理单位和城区水务管理单位延伸。宁波市还在水事违法案件多发地区（尤其是平原河网地区）聘请水政协管员（巡查员），负责在第一时间发现、报告水事违法行为。二是推进队伍独立运行和“参公”管理。江苏省13个市支队中，有11个市支队独立运行，8个市支队纳入参照国家公务员管理序列，占62%；近50%的县（市、区）大队落实了“参公管理”。浙江省94支队伍中，参公性质的71支，占76%，全额事业性质21支，占22%，整体参公和全额事业性质已占到98%。三是加强水政监察人员资格准入和在职培训。水政监察员录用，坚持“凡进必考”原则，一批懂法律、会管理、能力强、素质高的同志进入了水政监察队伍。目前，江苏省专职水政监察员大专以上文化达90%以上，法律专业人才比建队初期提高4倍。同时两省均通过在职自学、专题培训、办案能手评选、执法技能竞赛或沙龙等多种形式，狠抓各级水政监察人员学习培训和素质提高。南京市创新学习培训方法，创办了“水行政执法网上学习园地”，建立水行政执法数据库和题库，采取网上答题、自动评分的方式，提高了学习效果。四是加强执法保障，着力改善执法条件。两省均加大投入，为水政监察队伍配备必要的通信、交通、勘查、取证等装备，落实人身伤害保险和执法津贴等补助，同时开展水政执法基地建设，较好保障了执法工作需要。

1.2　优化执法体制机制，执法效能显著提升

为提升水行政执法效能，两省不断创新和优化执法体制机制。一是推行水行政综合执法。江苏省13个市支队中，已有2个支队集中行政处罚、行政征收、行政许可三项职能，5个支队集中行政处罚、行政征收职能；在105个县（市、区）大队中，有86个集中行政处罚、行政征收职能，占总数的82%。浙江省94支队伍中，集中三项职能的有19支，有行政处罚和行政征收职能的有21支，有行政处罚和行政许可职能的有4支。宁波市水利局成立了行政审批处，与水政水资源处合署办公，所有许可项目均由水政水资源处牵头有关部门办理。二是创新执法机制，健全流域与区域相结合执法管理机制。江苏省按流域片区，建立九大流域片区管理单位，赋予其参与水行政执法管理职能，牵头组织开展联合巡查、集中执法，使厅属各管理单位变原来“管点”到现在“管面、管线”。无锡市水政监察支队与太湖局苏州分局、无锡水文水资源勘测局等流域机构开展联合执法巡查，进一步加强环太湖执法巡查，实现了水事违法行为前端控制。三是加强与公安、城管、航运等部门的联系协调，探索建立多部门联合执法机制。绍兴市探索建立了横向部门联动机制，与市建管、环保、航运、公安等部门联合开展市区建筑泥浆、工业污水偷排等专项执法活动；与市农业、公安等部门联合开展重要河道非法捕捞设施专项清理活动，有力打击了各类水事违法行为。

1.3　强化执法管理，执法行为更加规范

两省不断健全水行政执法制度体系，规范执法行为，促进依法行政。一是完善行政执法程序，统一执法文书。对执法步骤、权限等进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。二是建立行政处罚自由裁量基准制度，减少水行政执法随意性，促进合理行政和公正执法。三是开展水行政执法案卷评查。组织行政处罚、行政许可案卷评查、抽查，推进执法文书规范化，不断提高执法质量和水平。四是创新执法管理手段，加强执法管理和监督考核。无锡张家港市在水行政执法工作中运用ISO 9001质量管理体系，实现了从单纯的工作制度向系统的管理体系的转变。宁波市以信息化为抓手，建立了水政监察综合管理系统，推进了水政监察工作的规范化、科学化、精细化，同时也加强了对水政监察人员自身的监督管理。

1.4　加大执法力度，水事秩序良好有序

随着经济社会高速发展，非法占用滩地、水域现象也呈多发趋势，已严重影响了防洪安全和生态环境保护。在水行政执法实践中，两省形成了日常巡查处理和专项执法打击相结合，上下联动和部门协同相结合的执法模式。一是坚持加大巡查力度。通过推进执法关口前移，聘请协管员和明确养护单位巡查责任，健全巡查网络，努力做到违章及时发现，及时报告，及时控制，及时处理。二是开展专项执法行动。江苏省近年连续开展百湖执法大检查、水资源专项执法、采砂专项整治、保护水文监测环境及设施、防汛清障联合执法等专项执法行动；浙江省开展水行政许可项目监督检查、水资源管理专项执法活动、清除河障、改善生态等专项执法活动，两省以专项执法活动为载体，丰富执法内涵，运用督查督办、交办会办等手段，抓住典型，突破重点，查处了一批“硬骨头”案件，解决了一批历史遗留问题，树立了水行政执法的权威，维护了良好的水事秩序。

1.5　规范行政许可和监督，水行政管理效率大大提升

积极适应加快政府职能转变的要求，深入推进水行政审批制度改革，简政放权，依法行政，转变水行政管理方式。一是做好行政许可实施主体和规范性文件的清理工作。江苏省对现行涉及水利部门的行政许可项目进行了全面清理，并对使用频率较低的行政审批事项实行“挂起”。浙江省水利厅出台《关于推进水行政审批管理的改革意见》，下放审批权限、减少审批环节、优化审批流程，合并行政许可审批，另外还积极探索项目审批代理制，由项目业主委托报告编制单位前来代办项目审批手续，得到了广大业主的欢迎。二是建立了实施行政许可“一个窗口”对外制度。浙江省水利厅成立了审批中心，厅水政处归口管理，主要负责行政许可事项的受理与送达，对行政许可事项合法性的审查。三是切实加强了许可后的监督管理。严格执行行政许可公示制度，同时各地普遍建立了行政许可监督检查制度，强化后续监管，切实改变过去重审批、轻监管的状况。苏州市明确重大行政许可项目由支队牵头制定监管方案，实施监管工作。

1.6　健全水事纠纷预防调处机制，边界地区和谐稳定

坚持预防为主、预防和调处相结合，积极探索建立水事纠纷预防和调处新机制。一是建立矛盾纠纷调处责任机制。明确要求各级水行政主管部门主要负责同志作为水事纠纷预防和调处工作第一责任人，明确各级水行政机关水政部门为矛盾纠纷调处牵头处室，并建立各级水事矛盾预防调处协调机制，真正做到组织领导到位，责任落实到位。二是加强矛盾排查分析和预警处理。对边界存在的纠纷隐患进行全面排查分析，对重要隐患及时落实各级责任人，实行跟踪调查，并将情况及时上报流域管理机构。同时，通过法制宣传、执法巡查以及建立定期例会交流等制度，尽可能避免水事矛盾纠纷发生。三是建立联络员和信息报送机制。江苏省在省际边界地区建立了水事纠纷信息联络员制度，确保边界地区信息畅通，及时发现和调处水事矛盾和纠纷。

2　两省加强水行政执法工作的经验启示

总结江苏和浙江两省加强水行政执法工作做法和成绩，有很多亮点，如推行综合执法、强化基层水行政执法网络建设、将ISO 9001引入水政执法管理、加强信息化建设等，可为推动全国各地水行政执法工作提供参考借鉴：

2.1　必须充分认识加强水行政执法、推进水利依法行政的重要意义

当前，水利工作正处于抢抓机遇、跨越发展的黄金时期，攻坚克难、负重前行的关键阶段。但是必须看到，随着经济社会的发展，水资源条件正在发生深刻变化、涉水利益格局正在深刻挑战，与水争地矛盾日益凸显，涉水违法案件和水事矛盾纠纷呈多发态势，必须加强水行政执法。从调研情况看，两省各级水行政主管部门均十分重视水行政执法工作，认为加强水行政执法是贯彻落实中央决策部署、实行最严格水资源管理的必然要求，是加强法治政府建设、落实依法治国基本方略的迫切需要，是强化社会管理、构建社会主义和谐社会的重要保障。同时，从两省的经济发展规律和水利管理客观实际出发，也深刻意识到水行政执法工作在防汛清障、水资源管理、河湖水域保护的作用重大，迫切需要进一步加强和提高。江苏、浙江两省为经济发达地区，地处平原河网地带，防洪保安事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局和社会稳定大局，目前违法占用河湖、违章设障、违法圈圩、非法采取砂土、破坏水利工程设施等影响防洪安全的违法行为时有发生，必须加强水行政执法。经济快速发展带来的水资源巨大需求和污染物不断增加，导致非法取水、非法排污等破坏水资源的违法行为时有发生，为确保最严的水资源管理制度的有效落实，必须加强水行政执法。

2.2　必须始终把队伍建设作为加强水行政执法工作的主要抓手

一项事业能否健康发展，关键在人。推动水行政执法工作再上新台阶，根本在于水政监察队伍能力和水平。江苏省严格按照“政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬”的建设要求和水行政执法队伍“专职化、专业化”建设目标，不断延伸水政监察规范化建设“八化”内涵，逐渐建立健全了水行政执法体系，全省各级水行政监察队伍基本做到机构健全、编制落实、人员到位、权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。浙江省以“三百、六保障”达标活动为抓手，进一步加强了水政监察队伍建设。“三百”即：全省水政监察队伍列入参照公务员管理单位或财政全额补助事业单位达到百分之百；全省水政监察队伍45周岁以下的水政监察员具备大专以上学历达到百分之百；全省水政监察队伍水政监察执法网络向基层、流域站和工程管理单位等延伸覆盖面达到百分之百。“六保障”即：机构人员保障、素质能力保障、管理制度保障、执法网络保障、队伍经费保障、执法装备保障。通过这些措施，两省的水政监察队伍建设上了一个新台阶，直接带动了水行政执法工作新的更大发展。

2.3　必须始终把创新执法体制机制作为加强水行政执法工作的不竭动力

两省经验表明，新形势下水行政执法面临着一些新情况、新问题和新矛盾，只有不断探索水行政执法工作的新思路、新机制，才能持续增强水行政执法工作的生机和活力。例如，适应民生水利加快发展和社会主义新农村建设的新形势要求，两省均注重基层执法网络建设，加快将水行政监察的网络向基层水管单位、向农田水利设施管理单位延伸；在实行城市水务一体化管理的背景下，苏州市创新城区水务执法工作新举措，在城区水务管理单位内部设置了支队直属大队开展城区水务执法工作，克服和杜绝了城区水务执法盲区和力量不足的问题；面对重大涉水案件的增多的局面，积极探索建立流域与区域相结合、上下联动的纵向部门联动机制，应对日益复杂尖锐的水事矛盾，联合公安、海事、城管、环保等部门，建立横向部门联动机制；根据平原河网地区水事违法案件多发的特点，聘请水政协管员（巡查员），负责在第一时间发现、举报水事违法行为，并视情予以必要的制止；解决行政许可重审批轻监督的问题，两省水行政主管部门拓展水政执法空间、丰富水政执法内涵，加大了涉水行政许可项目的前期介入力度，做好会签会办制度的落实，对涉水许可项目事前、事中、事后实行全程监管；为实现从单纯的工作制度向系统的管理体系的转变，无锡市在水行政执法工作中运用ISO 9001国际质量管理体系，宁波市建立了水政监察综合管理系统，推进水政监察工作的规范化、科学化、精细化。

2.4　必须始终把严格执法办案作为加强水行政执法工作的根本任务

违法不究、执法不严等问题，会削弱水行政执法的权威，不利于队伍的健康发展，会损害水利部门的社会形象。两省的经验告诉我们，各级水政部门和广大水行政执法人员必须积极投身执法实践，敢于查办案件。对违法行为不论是谁，都做到执法必严，违法必究，发现一起查处一起。通过严格执法办案，才能保证水法律法规贯彻落实，维护法律法规的威严；通过严格执法办案，才能锻炼队伍提高能力，展示队伍良好社会形象；通过严格执法办案，才能树立水行政执法权威，维护良好水事秩序；通过严格执法办案，才能加强水利行业管理，更好地为经济社会发展服务。

2.5　必须始终把专项活动作为加强水行政执法工作的有力推手

根据水事活动的特点，开展系列专项执法和整治活动，有利于引起各级领导高度重视、形成齐抓共管的局面；有利于集中时段、集中人力物力，大造声势，营造氛围，提升水行政执法的社会影响力和权威性；有利于推动水行政执法有效开展并向深层次发展；有利于解决一些难点和重点问题，维护良好水事秩序。如江苏省通过“百湖执法大检查”专项整治行动，基本摸清了重点河湖管理状况，查处了一批重点案件，锻炼了水利管理及执法队伍，完善了我省流域与区域相结合的联合执法机制，进一步扩大了水行政执法管理的社会影响力。浙江省通过“清除河障、改善生态”专项执法活动，摸清了占用水域情况，分类处理历史遗留的各类涉河案件，处理一些地方难以解决的重大案件，如杭甬高速铁路占用水域案，效果很好，树立了水行政执法的权威。

3　两省反映的水行政执法工作存在问题和建议

调研中江苏和浙江省各级水利部门普遍反映，近年来水行政执法工作取得很大成绩，但适应加快水利改革发展的新形势要求，加强水行政执法工作还存在一些不容忽视的问题和挑战。问题和对策建议如下：

3.1　水法规体系有待进一步健全

一是部分领域配套法律法规缺位，难以满足管理需求。在当前城市化、城乡一体化快速发展的新形势下，城市水利管理方面的法律法规严重缺位，导致城市水利工作体制、职能都明显薄弱；实行最严格的水资源管理制度，也需要建立像土地、林业等资源管理的坚强法律基础；河湖水域是防洪排涝、水资源可持续利用、水生态环境保护的基础，但目前河湖保护与管理的法律法规仍需进一步健全，建议加强水法律法规体系建设。二是法定处罚力度不足，缺乏行政强制措施。如向河道排放建筑泥浆行为，罚款额度偏低，违法程度与处罚后果不相适应。针对非法采砂、向河道排放渣土泥浆行为，缺乏必要的扣押、查封等措施。建议立法中增强可操作性，增加行政强制措施等内容。三是水法规的刚性尚需强

化。建议将严重危害水资源、水工程安全、水生态等行为与刑事责任、治安管理处罚衔接，保证水法律法规的权威性，维护水法律法规的严肃性。

3.2　水政监察队伍建设仍需进一步加强

一是缺乏强有力政策法规支撑。现行水行政执法队伍仍然存在机构性质不统一、人员编制不落实、执法职能不统一、执法装备不落实、保障资金不稳定等诸多问题。建议出台有力政策，加强指导。二是执法机构的设置达不到执法工作需求，执法力量尚显不足。苏州有2万多条河道、323个湖泊，流域河湖岸线近400km，仅仅靠编办批准的9支队伍74人很难做到位。建议上级要推动执法机构设置工作。三是水政执法用车亟须保障。国家正在对违规公务用车进行清理，由于水政执法用车仍缺乏政策上的支持，水利执法用车面临被清理的尴尬。建议进一步明确水政执法用车的相关标准与要求。公务用车保障和水政执法统一着装问题是基层迫切要求尽快解决的问题。

3.3　水利综合执法仍面临体制障碍

推进水利综合执法是中央1号文件中明确提出的要求，这种执法模式改变了过去同一个部门多个机构多头执法的混乱现状，整合了执法资源，降低了执法成本，树立了水行政执法的良好形象。但随着形势的发展，体制性矛盾开始显现。从内部来讲，市、县二级水利部门内设机构的设置，由市、县水利局自行决定，省厅对地方水利部门的内设机构无法强行要求上下一致或相互整合。从外部来讲，省政府正在大力推行行政执法体制改革，通过成立城市综合执法局，一部分将涉河违法案件的行政处罚权合并委托其行使，从而大大消弱了水行政主管部门的法定权限，对水行政管理十分不利。希望水利部尽快提出水利综合执法的指导意见，以便各地全面推进。

3.4　依法治水的认知度需进一步提高

政府为发展地方经济违法和干预依法行政的情况仍时有发生。一些地区片面强调本地区经济发展，缺乏红线意识，对水资源节约和保护认识不足。一些地方违法占用河湖水域、违法乱建、违章圈圩、滥采乱挖等现象屡禁不止，一些重大建设项目存在未严格按照水法规要求建设等水事违法问题。

4　进一步深化水行政执法体制机制改革、提升水政执法能力和水平的建议

近年来全国水行政执法取得了显著成就，为推进水利可持续发展发挥了不可替代的重要作用。但也应清醒看到，水利依法行政工作与建设法治政府、加快水利改革发展的新要求还不相适应；水政监察队伍能力素质与实行最严格的水资源管理制度、加强和创新水利社会管理的新要求还不相适应，必须不断探索、努力创新，不断提升水政执法能力和水平。

4.1　进一步加强水利立法，完善现行水法规

根据水利改革发展新形势新任务，立足水利现代化建设全局，把握政府立法工作重点，科学谋划未来一个时期的立法工作，完善水法规体系总体规划，有效缓解制度供给与水利改革发展需求不相适应的矛盾。形成适合我国国情和水情、内容完整、配套协调的较为完善的水法规体系，进一步完善水资源管理配置节约保护、防汛抗旱、河湖管理、水工程管理、农田水利水电、水土保持、流域管理等方面的法律法规，使各项涉水事务有法可依，基本满足水利社会管理、公共服务和可持续发展的需要。

4.2　进一步完善执法体制，强化执法队伍建设

深入推进水利综合执法，出台水利部推进水利综合执法工作指导意见，加快推进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制建设，整合执法力量，集中行政处罚、行政征收职能，积极探索集中行政许可职能，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。进一步加大专职水政监察队伍建设力度，按照国务院关于分类推进事业单位改革的政策规定，大力推动将水政监察队伍纳入公务员队伍或者参照公务员法进行管理，巩固成绩，加快发展，切实改变一些地区水政监察队伍性质、编制与所承担的职责不相适应的问题。

4.3　进一步完善执法制度，加强执法能力建设

继续完善执法程序和执法案卷评查制度，建立执法依据、执法权限、执法程序和执法结果的公开制度。健全水政监察人员上岗培训考核制度，定期组织水政监察人员参加法律知识及相关业务培训，切实增强培训的针对性和有效性。组织编制全国水政监察队伍执法能力建设规划，继续实施水政监察基础设施建设项目，加强执法装备建设。

4.4　进一步加大执法力度，强化水利社会管理职能

深入贯彻落实2011年中央1号文件、中央水利工作会议和国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》精神，严格执行水资源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、洪水影响评价、水土保持方案等制度，加强河湖管理。建立水资源专项执法的长效机制，组织开展水资源专项执法检查活动、河湖专项执法检查活动，巩固已取得的成效并推动工作向纵深开展，促进最严格水资源管理制度的贯彻实施。

4.5　进一步深化行政审批制度改革，规范行政许可行为

妥善处理好推行行政审批制度改革和依法履行职责的关系，深化行政审批制度改革，继续整合行政审批事项，编制并公布水利行政许可审批事项目录。加强对行政许可行为进行合法性审查，进一步提高行政许可行为的规范化水平。继续优化审批流程，按照公开透明、便民高效的要求，进一步简化和优化行政审批程序，提高工作效能。积极推行网上审批和网上服务，实行行政许可网上申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供便利。进一步完善水利行政审批事项事后监管机制，转变重审批、轻监管的状况，切实解决监管责任不明确、措施不落实的问题。

4.6　进一步深入开展法制宣传教育，提升水法治意识

落实“六五”普法规划，深入开展法律“六进”，利用世界水日、水周、法制宣传日等纪念日开展多种形式的活动，宣传我国水情，普及法律知识，提高全民水忧患意识和水法治意识，为水利改革发展提供良好法治环境。开展《中华人民共和国水法》修订实施十周年总结纪念活动，提前策划、周密部署，深入宣传《中华人民共和国水法》对水利改革发展起到的引领推动和支撑保障作用，深入宣传《中华人民共和国水法》确定的各项法律制度，深入宣传水利法治建设的重要成就。

调研组成员：

水利部政策法规司：李　鹰　杨　谦　倪　鹏

水利部发展研究中心：李　晶　王建平