水功能区管理立法的必要性及关键制度分析

孙宇飞　王建平

（水利部发展研究中心）

最严格的水资源管理制度不仅体现在“三条红线”控制指标划定上的最严格，也体现在相关管理制度规定和执行上的最严格。水功能区管理作为最严格水资源管理制度的重要组成部分，与此相关的各项制度都应紧紧围绕这一目标来制定，将最严格的管理理念切实落实到限制纳污红线管理的各个环节中，从水功能区的划定到具体的管理措施，再到监测预警监督和评价考核，各项制度都应秉承严格管理的理念和原则。落实2011年中央1号文件和国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》的要求，作为水利部规章的《水功能区管理办法》已经不能完全满足最严格水资源管理制度的需求，无法为实现限制纳污红线管理目标提供有力的法律支撑和保障。为此，迫切要求加强水功能区管理立法工作，强化管理手段和多部门的协调沟通，形成与最严格水资源管理制度要求相适应的法律保障体系。

1　立法必要性

《水功能区管理办法》自2003年颁布以来，对于加强水资源和水环境保护工作做出了重要贡献。但适应实行最严格水资源管理制度的新形势要求，《水功能区管理办法》已经难以完全满足当前的工作需要。主要表现在下列几个方面：

（1）水功能区划的调整需要进一步的规范。科学的水功能区划定是实行限制纳污红线管理的前提，也是各项管理制度措施落实的重要基础。在实践中，存在着一些地区因追求区域经济利益而擅自调整水功能区划，进而对整个流域的环境造成不良影响的现象。而《水功能区管理办法》确定的水功能区划调整程序，并未规定由谁来判断是否“社会经济条件和水资源开发利用条件发生重大变化，需要对水功能区划进行调整”，同时也未规定调整后的水功能区划对其他区划和整个流域造成的影响进行论证，这就导致实践中对于区划调整的必要性和可行性难以有效甄别。同时，水功能区的划定和审批程序是由《水法》规定的，而调整程序则没有相关的法律依据。为此，有必要通过立法进一步规范和强化水功能区的调整程序。

（2）水功能区纳污能力和限制排污总量意见的权威性需要进一步加强。2009年提出的最严格水资源管理制度，将从严核定水域纳污能力，严格控制入河排污总量作为限制纳污红线的重要实现手段。而在实践中，由水利部门提出的水功能区纳污能力和限制排污总量意见并没有得到相关部门足够的认可和重视，致使提出的意见流于形式，得不到落实。这对限制纳污红线管理带来很大难度。为此，有必要通过法律手段确立水功能区纳污能力和限制排污总量的权威地位，明确各级人民政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，全方位保障限制纳污红线目标的实现。

（3）水功能区管理制度的系统性需要进一步的加强。水功能区管理是一项系统性工程，涉及到水域管理与陆域管理的统筹，涉及到水利、环境保护、住房和城乡建设、交通、农业等多个相关部门的协调，涉及到入河排污口、建设项目、水生态修复等多项内容的综合。而这些内容只能通过行政法规或法律进行明确。目前《中华人民共和国水法》中虽然已有原则性地规定，但仍需进一步的细化落实。为此，迫切要求通过水功能区管理立法，规范各部门间的相互职责，加强各项制度间的衔接，进一步强化管理制度的系统性。

（4）水功能区监测管理的工程性和非工程性措施需要进一步提高。监测能力建设是水功能区限制排污总量意见落实和水功能区评价考核制度实施的重要基础。当前，我国在水功能区监测上，无论是硬件设施，还是管理制度的软件条件都比较薄弱。针对这一客观实际，迫切要求通过立法督促加快监测管理的硬件建设，建立健全适应最严格水资源管理制度的监测机制，全面提高监测能力，为水功能区管理和监督考核提供定量支撑。

（5）水功能区评价考核制度需要进一步建立。水功能区的评价考核是落实水功能区各项管理制度措施的重要保障，是促使水功能区各项管理目标实现的重要手段，是落实最严格水资源管理制度的重要内容，而在当前的法律法规中并没有相关的规定。为此，迫切要求通过立法建立具有权威性的考核机制，明确评价考核制度的责任主体、考核程序以及评价考核结果的效力，进而保障水功能区管理目标的实现。

2　立法思路和法律制度框架

加强水功能区管理立法工作，其目的在于通过构建水功能区限制纳污红线管理的法律制度体系，统筹协调不同主管部门之间、流域和地方之间、不同水功能区之间和不同利益主体的复杂关系，合理界定不同主体的责权划分，明确不同功能区的具体管理措施和手段，提高水功能区限制纳污管理水平，从而有效保护水资源、水环境和水生态。

围绕水功能区管理立法的目的，结合当前的管理实际，从水功能区“划定——管理——监督监测——评价考核”的管理流程，其立法的主要内容包括：一是完善水功能区划定与调整制度，科学设定管理程序，从严核定水域纳污容量。二是建立健全水功能区限制纳污红线管理体系，健全具体管理制度，加强制度间的有效衔接，严格控制入河排污总量。三是完善水功能区限制纳污红线监督制度，加强预警监测体系建设。四是建立水功能区限制纳污红线评价考核制度，加强考核的权威性，保障限制纳污红线的落实。

如图1所示，在水功能区的划定与调整制度的基础上，构建包含多项具体内容的管理制度体系，强化水功能区管理；通过红线监督监测制度和评价考核制度，掌握并督促红线的具体落实。在这个制度体系下，如不能通过考核，则需要通过约束制度进行惩罚；如通过考核则表明实现红线的管理目标，并应通过激励制度进一步强化。

3　重点制度分析

水功能区管理主要包括水功能区的划定和调整制度、限制排污总量的核定与落实制度、入河排污口管理制度、缓冲区等特殊功能区的管理制度、功能区周边管理制度、水生态治理制度、部门协调制度、生态补偿制度、监测制度、考核制度、公众参与制度等。下面对其中的几项重点制度进行论证分析。

3.1　水功能区划调整制度

当水功能区划定后，随着经济社会条件和水资源条件的变化，存在着对水功能区划调整的需求和必要，这也是限制纳污红线科学性和合理性的体现与保障。为了避免个别地方为追求自身利益的最大化而擅自调整水功能区，同时又要保障合理调整的实际需要，除了原则性地规定“水功能区划经批准后不得擅自调整”外，还需要在制度上予以进一步规范。一是要科学论证水功能区划调整的必要性和可行性，即论证当地的经济社会条件和水资源开发利用条件发生了哪些变化，是否决定了水功能区划必须做出相应的调整及如何调整等；另外，调整后的水功能区将对临近的其他水功能区和整个流域产生哪些影响。二是设定科学的审批程序。在目前的区划调整制度中，按照原水功能区的划定程序，不需经过流域机构或其他相关功能区利益主体的认可，地方政府可直接完成区划调整的审批，存在不合理之处。为此，在水功能区相关立法中，应规定由上一级地方政府水行政主管部门或流域管理机构来代表区域或流域的整体利益，对区划调整的影响进行审查，审查同意后，方可按原划定程序由原批准机关批准。三是建立水功能区划的后评估机制。由于水功能区是自上而下划定的，可能会出现划定与地方实际不相符合的情况。建立水功能区后评估机制，定期对功能区划的科学性和合理性进行评价，对于确实需要调整的功能区，应允许按规定程序调整。

3.2　限制排污总量意见的核定与落实制度

限制排污总量控制实际上是以水质达标为导向的流域容量总量控制制度。其基本的技术任务包括水功能区纳污能力与限制排污总量的核算和水功能区限制排污总量的时空分配。当前工作中的难点在于水利部门核算的限制排污总量如何与环保部门陆域排放管理的结合。

2011年中央1号文件和2012年国务院3号文件中均提出“各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据”。在水功能区的相关立法中，应充分落实这一要求，明确水功能区纳污能力和限制排污总量意见的法律效力，即明确经审定的水域纳污能力和限制排污总量意见是对水资源保护和水污染防治实施监督管理的基本依据，是在水功能区中开展各项开发利用活动的基本依据，是流域水污染防治规划中水污染物排放总量控制目标核定的基本依据。

从落实的角度来说《中华人民共和国水法》中已明确规定水行政主管部门或流域管理机构核定水域的纳污能力，并向环保部门提出限制排污总量意见。在水功能区的相关立法中，还应进一步明确水利部门向环保部门提出限制排污意见的同时，要报送给上一级人民政府，由政府来监督限制排污总量意见的核定，并督促意见的落实。具体来说，对于流域管理机构和地方水行政主管部门提出的限制排污总量意见，各级环保部门应充分给予考虑，在此基础上，制定本地区的年度重点水污染物排放总量削减和控制计划，经上一级环保部门审核同意后，报同级地方人民政府批准公告，并通报同级地方人民政府水行政主管部门和相关流域管理机构。同时，省级人民政府应当将水污染物排放总量削减和控制计划确定的控制指标分解下达到各市、县，市、县人民政府应当将控制指标分解落实到排污单位。

3.3　评价考核制度

评价考核制度的制定实施直接关系着水功能区管理各项制度措施和工作的执行效果。2011年中央1号文件将评价考核制度作为重点落实的四项制度之一，也体现了这一工作的重要性。在水功能区相关立法中，应明确水功能区评价考核的主体、结果的效力、考核程序和针对评价考核不达标的处理措施。

按照2011年中央1号文件的要求，应明确水行政主管部门会同发改、环保、住建等相关部门，对各省、自治区、直辖市人民政府水功能区管理和保护目标、水污染防治目标责任执行情况进行年度考核，并将考核结果报国务院。同时县级以上地方人民政府应当对下一级人民政府水功能区管理和保护目标、水污染防治目标责任执行情况进行年度考核。考核结果应当纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合评价和相关企业负责人业绩考核的重要内容。

对于考核不合格的地区，县级以上地方人民政府应当负责对本辖区考核不达标的水功能区进行整改，对经整改仍不达标的地区，有关部门应当暂停办理相关水功能区内可能产生污染的建设项目的审批、核准以及环境影响评价、取水许可和排污口设置审查等手续，并通报有关地方人民政府采取治理措施。

4　政策建议

为推进水功能区相关立法工作，提出如下建议：

（1）加快出台“水功能区管理条例”。鉴于水功能区管理的重要性和复杂性，必须出台国家层面的法律制度进行规范。加快“水功能区管理条例”的立法进程，构建水功能区“划定——管理——监督监测——评价考核”的全过程法律制度体系，为落实限制纳污红线管理制度提供法律依据。

（2）加强部门的沟通协商，解决一些关键问题。各相关部门就立法中涉及协调的内容进行充分的沟通，并可针对具体的问题组织联合调研，了解当前工作中的问题、困难和实际立法需求，听取对于立法的意见和建议，力争解决一些关键问题，为“水功能区管理条例”的顺利出台奠定基础。

（3）开展典型流域和地区的制度试点和实践，为全国立法提供支撑。根据不同的水功能区特点以及不同的管理层级，在典型水功能区、典型流域、典型地区开展试点工作，及时发现和总结当前管理制度中存在的问题，根据试点情况进一步完善相关法律制度体系，为全国立法工作提供实践支撑。