第二章 开放空间中的政治
我曾经说过，需要我们保留的景观越少，成功保留它们的机会就会越大。为了进一步说明这一点，我将简要介绍战后乱局为什么变得如此可怕及其最后导致的结果。接下来，我会谈到某些利益冲突方，以及他们之间有待解决的政治困局。
首先从我的家乡宾夕法尼亚州切斯特县说起。那是一个美丽辽阔、起伏连绵的乡村——在一些人看来，不仅是我一个人这样认为，那是全国最美丽的地方——可是，它与其他都市边缘的半乡村地区一样都遇到了相同的发展问题。20世纪50年代初，距离费城只有20英里的切斯特东侧已经郊区化，但是大部分乡村仍然没有发展，其中大部分土地过去都很肥沃，而且变得越来越好。作为国家最重要的流域协会之一，布兰迪维因山谷协会在推动土地所有者执行土壤措施和土壤侵蚀治理方面发挥了重要作用。大部分山坡耕地被犁成波状外形便于耕种。田间蓄水塘正在修建。当地多条小溪的岸边种上了玫瑰。林地里的矮灌木丛被清理出去。曾经在暴雨后浑浊泥泞的溪流如今也清澈可人。山谷从来没有得到如此周到的关照，也从未如此美丽。
可是，要为谁保留土地？保留土地是对开发商的嘉奖，但是人们普遍认为即使这样也不一定能留住开发商。切斯特县大多数乡镇当时将开放土地划分为最小为2到4英亩的地块。他们以为这样就能够吸引开发商，而不需要其他措施。有一段时间，切斯特县与费城周边的县一起加入了一个区域规划委员会（费城除外），但是很快就退出了，因为它发现自身的问题与其他县的问题有很大差别，而且它也不需要一个强有力的规划方案。虽然雇用了一位年轻的规划师，但右翼公民过于关注规划存在的社会主义威胁。这位规划师没有工作可做，很快就离开了。
人们寄希望于个人良知而非公共行动去保留土地。我们知道许多类似地区的土地所有者根本不会卖出土地。相反，他们极度关心土地，其中许多人是土地的第三、第四或第五代所有者，而刚刚购买绅士农场的“新人”也绝对不会卖掉土地。即使确实有人出售土地，大地块分区也会阻隔那些坏分子。人们要特别警惕莱维特那样的大型开发商，分区一定会阻止他们靠近。
的确如此。造成损害的是这些当地人：卖掉了几英亩土地的农民，买下土地并建了一排煤渣砖牧屋的承包商，在破旧风雨桥边开冰淇淋店的夫妇，以及拆掉旧桥、新建混凝土桥的当地官员。新桥用来承载炉渣砖牧场工人产生的额外交通。
土地遭到了破坏，但回报甚微。实际情况往往是土地价格刚开始上涨时，农民就急于出手。更糟糕的是，农民卖掉临街土地以后，剩下的土地便无缘享受后续更好、更为有利的开发。
完成2英亩土地分区的公民有一个错觉：这样大小的地块意味着要建造昂贵的房屋。然而，在场地遭到破坏的第一阶段，地价还不至于高到能产生这种相关性。2英亩的土地上可以建一个价值1.2万美元的牧场，但这2英亩成本并不太高，它还可以提供建造化粪池的场所。目前，价值1.2万美元的牧场很有市场，并且需求还在增加。
这种局部开发很容易决定一个区域的未来特征。对土地更为合理的利用将为分散的二流开发所取代。增加一个冰淇淋店、一个汽车废品站，这个地方很快就被完全填满——早在真正的入侵开始之前就能填满。
如果来的是大型开发商，情况会好一些。他们如果尝试在这个地区进行局部开发，就会在一小部分空间里集中建造同样数量的房屋。例如，在宾夕法尼亚州的巴克斯县南部新建的莱维敦镇容纳了7.5万人。规划中没有明显的精简——大约三座独立房屋，仅占1英亩土地——但是在开发地区每平方英里土地上容纳了4000人，这比通常规划更节省土地。幸亏人口集中，巴克斯县还保留了一些区域。
但是，大多数乡村地区经历的是分散开发。开发一旦开始，各种开发活动就无法避免地接踵而来。地方政府很快就会发现分散开发的成本过高，并且为了承受得住额外的负担，他们不得不增加税收。这反过来又促使土地所有者卖出更多的土地。
一直以来，主要开发商和从城市搬来的新居民走得越来越近。在他们前面似乎有一条贪婪线正以每年0.5英里或1英里的速度移动，一旦触碰到它，土地拥有者对于土地的忠诚便会面临痛苦的考验。大多数土地所有者都对它有抵制情绪，有些人甚至拒绝了巨额报价。然而不幸的是还有少数人会误入歧途，并因此给别人带来破坏。例如，一个土地所有者可能决定出售一片草地用来建造汽车影院。邻近的土地所有者将对此难以容忍，他自己的土地也会随之在市场上出售。接下来就是下一个土地所有者的土地。
这种情形还将持续下去。此外，大部分剩余开放空间都被投机者囤积起来以备将来转售。在此期间，他们可能会把开放空间租给农民，但更可能将土地闲置。因此，土地上很快就会重新长出茂密的树苗、杂草和毒藤。一些居民对这种自然复兴处之坦然，但在有经验的人看来，这就是该地区一定会完蛋的警示。投机者也会因此离开。
到了20世纪50年代中期，各地都经历着热火朝天的开发，但仍无模式可言。开发商不理会那些分区过于固定或定价太过僵化的空地。变动的压力逐步升级，许多乡镇爆发了异常激烈的分区争论。
人们的愤怒情绪此起彼伏。一场严重的肝炎暴发竟是由于一块新住宅小区土地上的化粪池所致。该地区的化粪池排空装置拒绝为几个乡镇继续提供服务，导致粪便无法处理。尽管土地所有者强烈抗议，费城电力公司依然在布兰迪维因山谷中最具历史意义、最美丽的一块土地上建起了一排输电线路塔——这也提醒了自然保护人士，虽然他们自己不敢征用这样的开放空间，但公用事业公司可不管那么多。公路工程师也无所畏惧，他们打算建一条高速公路，穿过东部唯一一个未受破坏的河谷。电锯工人则前来砍伐树木以扩宽原有道路。
不过，愤怒情绪也有教育意义。如遭当头棒喝，人们随即开始行动——或许人数还太少，而且开始得太晚，但这足以产生影响。50年代曾是环境遭到毁灭的一段时期，但是到了60年代中期，针对环境破坏的抗议运动逐渐开始，并且一直不断加强。除了县规划委员会以外，该县正与宾夕法尼亚州合作，建立小型水坝和游憩区系统。该县水资源局正在发起一项实验计划，测试布兰迪维因东部地区的各种土地保护设施。尽管各种发展问题比以往任何时候都更为棘手，但该县比十年或十五年前有能力更好地应对，虽然当时的各种压力远不如现在。
几乎每个大城市周边地区都会面临样式相同的愤怒和反应。虽然较之其他地方政府，有些地方政府的工作成效更为显著，但几乎所有城市居民都认为这可能是他们的最后机会。
这种情形是否会变得更糟？现在我们有办法确保下一轮发展比以前更好。而且我们已经开始详细讨论应用这些工具的区域机制。但是，严峻的问题仍然存在，其中之一是制定规划，计划土地如何利用与拥有或控制剩余开放土地的是完全不同的人。他们可能联手说明“平衡增长”的必要性，但当涉及具体情况时，平衡在某些人看来意味着极大的发展，而另外的人则认为发展微乎其微或毫无发展。很多方面需要调整，但是要做出这些调整，我们需要了解各利益方，以及导致他们分裂的问题所在。
纯真的自然保护主义者极力反对开发。这些人对于自然有着深刻而近乎狂热的使命感——要求自然保持原样，无须改善，不准亵渎，不可侵犯。不过，当听说要建造水坝或在林区开辟道路时，保护主义者的行动并不是那么坚定，也没有总是对此感到不安。他们认为人类是自然的一部分，只要人类保持理智，完全可以利用自然资源。
这个观点对于纯真的保护主义者而言合情合理。在他们看来，“理智利用”这一说法在字面上存在矛盾，但对于伐木工人、矿业公司、开发商，以及其他开采者和破坏者来说，这是一个便捷的委婉语。纯真的保护主义者认为我们的资源已被过多利用，而这些资源原本供应不足，所以解决方案不是进一步利用，而是减少人口。
在人与自然的任何对抗中，保护主义者都选择站在自然一边。他们反对公共工程开发，也经常抵制公共康乐设施开发。他们认为这会破坏人们本应寻求的价值，并且认为自己是无懈可击的精英，他们的价值偏好应该放在首位。荒野体验也许是崇高的，但不适合多数人。
纯真的保护主义者原本主要关注荒野保护，并借助塞拉俱乐部的影响力，尽力尽心地服务于这一事业。如今，他们正在都市对自然的争夺中扮演越来越重要的角色。在他们看来，城市的进一步发展极为有害。尽管他们人数较少，但工作效果显著。例如，他们协助阻止了纽约港务局在新泽西州莫里斯县沼泽地区建造机场的计划，与该地区居民一起将沼泽变成具有独特重要性的生态区域。目前，该地区已经成为国家野生动物保护区。爱迪生联合电气公司提出在哈德逊河畔的暴风王山上建立抽水蓄水式水库时，他们发动了一次有效的法律和政治运动，导致该项目中断了近三年时间。
尽管非常不可理喻，但是如果没有他们那一脉相承的热情，纯真的保护主义者就无法拯救许多本该保留或原本无法保留得很好的区域。此外，处在环保——开发频谱远端的他们坚持绝不妥协的立场，使得越来越多的温和中间派保护主义者向他们靠拢。事实上，纯真的保护主义者对于大多数新公路或公共工程项目的谴责确实对管理者和工程师起到了阻碍的作用，让他们在发生冲突之前更多地考虑资源价值，并做出让步。
但是，荒野精神在都市地区只能止步于此。开发与环保之间的冲突将愈演愈烈。由于纯真的保护主义者对人造工程始终持敌对态度，他们越来越难以发挥有效的作用。他们也别无选择。虽然他们表示不反对发展，只想保护受某个项目威胁的某种资源，但事实是他们认为任何地区都不适合开发。
如果他们在一个地方成功阻止了某一项目，他们很快就会对其他可能会兴建项目的地方产生类似的想法。无论在外行人看来多么单调乏味，他们只会注意到某个地方独特的植物群、濒危野生动植物的栖息地和稀有的地质构造——简而言之，这是完全不可替代的资源，也是一个相当重要、不容退让的法律判例。
这样的争端几乎导致塞拉俱乐部的内部决裂。几年前，该俱乐部历史上的老对手太平洋燃气电力公司选择在一片美丽的沙丘上建造原子反应堆。塞拉俱乐部的理事们认为这是对环境的亵渎，但他们也想让自己的行动更具建设性，而不仅仅是反对该项目。他们成功说服了该公司另外选址，最终选定在沙丘北部几英里外的一个峡谷。在塞拉俱乐部理事们投票批准峡谷选址的同时，按照相关安全保障措施，公用事业公司宣布沙丘选址将建成一个州立公园。
对双方而言，这似乎是一个相当不错的和解方案。但是一些俱乐部成员开始心存疑虑。他们决定再次勘查峡谷。进一步的研究让他们相信这也是一个独一无二的区域，于是他们发动了前所未有的全体投票以推翻理事们的决定。这些成员认为具体的情况和理念都需要扭转。他们指责保护主义者无权批准开发选址或“以一个地区赎回另一个地区”。投票结果是会员们支持理事会的决议。然而，内部的激烈纷争以及被迫选择将会越来越困扰保护主义者。
另一个人数不多却很关键的群体是乡绅。他们拥有绅士农场、改建的磨坊厂，以及位于郊区边上的庄园。然而，就像他们的英国朋友一样，他们并非世袭绅士，不过即便是世袭，那也是最近的事。当你在冬夜的壁炉旁见到这样一群悠闲惬意的乡下人时，你几乎敢断言他们是历经几代人早就扎根在这片土地上的。可是，你很快就会发现，他们中的大多数人都来自外地，而且不久之前才来到这里。他们的身份各不相同：一位退休的海军军官或一对外籍军人夫妇，一位将军和他从事园艺的妻子，一位养殖亚伯丁安格斯牛的商人（或许他已经是西海岸的牧场主了），以及想拥有一个农场作为周末休闲而远离城市的专业人士。此外，至少还会有一位精神矍铄的白发女士，她可不是那种穿着网球鞋的老人，而是桥牌老手和人生赢家。还会有几位作家和艺术家，就像在宾夕法尼亚州巴克斯县这样的典型城市郊区一样，还有一批活跃的戏剧人和电视人。
由于各类乡绅看上去不具备代表性，因此人们容易忽视他们的群体价值。他们确实是边缘群体且流动性大。由于新来的人往往都属于年老人群，所以流动性相当大。每位乡绅都认为这个群体绝对是独一无二的，所有成员也都会骄傲而又煞有介事地告诉你，他们已经成就非凡，因为他们是难得遇到的实干家和怪人。但是，随着时间一年年过去，他们表现出了一种潜在一致性。虽然每个人各有不同，但各地的乡绅并无两样。
把乡绅们联系在一起的是他们对于乡村的感情。即使是最近才接触这片土地的乡绅，他们的感情也一样强烈。令人感到奇怪的是，他们对于土壤、树木、各种草地以及当地天气都了如指掌，而且都是当地流域协会和保护组织的主要积极分子。他们还对当地历史非常感兴趣，比在这里长期居住的居民知道得还要多。如果一幢老建筑受到一条公路的威胁，他们会率先发现这幢建于1910年的老建筑里隐藏了一个极具建筑和历史意义的旧式结构，于是就组织了由白发苍苍的女士牵头的建筑保护行动。
乡绅们想要保留开放空间。因为他们拥有最好的开放空间，因此成了实现有效区域行动的关键因素。但是，他们不一定会考虑到区域因素。他们的行动可能会为城市及市民提供便利，但他们肯定不会因此受激发而行动。乡绅们想要保护土地免受城市及一些市民的影响。他们不欢迎公园理念，也许这与他们的排外思想有关，但对于郊区居民而言，这并不是他们的主要关注点。乡绅们的偏见在本质上是美学的。他们热爱“自然”景观，认为公园开发丝毫不会增加自然之美，至少他们所见到的那种公园开发不会。他们不介意藏身于森林中的公园，但他们的视野里容不下传统景观、特色建筑以及郊游区域都整齐划一的开放式乡村。他们还非常担心郊游的人和技术不娴熟的驾驶人的坏习惯。
乡绅们可是土地捐赠的重要来源——特别是自然空地、鸟类保护区和林地保护区。如果有助于保持该地区平衡，他们会让出土地提供更多的康乐场所。然而，公园官员很难理解乡绅们的动机。遗憾的是，更具灵活性和灵敏性的公园用地征购方案虽然可以引起土地所有者的积极响应，却没有多少方案能做到这一点，这也是导致乡绅经常强烈抵抗开发的原因之一。
农民很少从美学角度关注开发。不过，如果这个区域是主要农业区——例如，一个蓬勃发展的牛奶站——尽管出于不同原因，农民的带头人也会采取与乡绅相同的态度对待土地。他们关心的是向开发商出售土地最终能拿到多少钱，但是他们中大多数人还是希望继续务农。他们在经营中投入了大量资金，随着边缘土地上的小农户放弃农业，大农户的事业则蒸蒸日上。对农民而言，优化的耕作方法、流域规划等措施是合算的必备条件，他们也和乡绅一样成为自然保护项目中的积极分子——而后者对此十分高兴，他们非常乐意能与真正的农民携手并肩。
然而，农民也有一个心理价位。他在深受赋税折磨之后抱怨说，如果评估员不断提高土地的标价去匹配持续上涨的市场价格，他将被迫出售土地。他很清楚这个想法吓坏了保护主义者和乡绅，于是便把它作为一个优势。农民表示，如果你们希望我帮忙保留乡村，那你们就必须帮我减轻赋税。不过，他的论据存在一些漏洞。他不反对土地的市场价值不断上涨，只要估价认可这一点就行，他的税收改革方案也没有限制任何价格合适时土地的出售。虽然这一切有点美学欺骗的意味，但保护主义者和乡绅极具同情心——他们需要农民——在他们的支持下，农业团体在多个州成功推动出台了“优惠评估”法。在这些法律指导下，评估员仅依据农业价值评估农民的土地，从而鼓励农民不必考虑开发的事情。我在后面会讨论这种做法的效果并未达到预期，但是支持者仍希望能以这种方式保留大量的开放空间。
郊区以外的城镇和乡村的商人和居民对于开放空间持不同态度。他们认为自己已经拥有足够的开放空间。乡村和城镇的委员们对农民抱以同情之心——否则他们也无法当选上台——但是他们现在一心想着开发的可能性，而且并不挑剔开发的类型。事实上，他们无法抗拒任何承诺开拓当地税基的企业家，而且还特别热衷发展工业。在更多的情况下，他们的期望相当不切实际。社区缺乏铁路交通，远离高速公路枢纽，没有劳动力供应，且水资源有限。但该镇无论如何都会宣称把一部分地区作为工业区——往往是最贫穷的区域——并且满怀希望地等待工厂的到来，以此解决他们的税收问题。谈到地方公园或州立公园的征地项目，当地人就感到紧张。他们想知道，为什么明明有那么多地方，却偏偏选中它们？他们抱怨自身的税基本来就不足，不希望再遭削弱。由于州立公园官员一直以来都在寻找市区以外的廉价土地，位于城市边缘的社区有很多土地被纳入其所在的州，并且不列入当地纳税清册。更糟糕的是，这些边缘区域提供的正是宗教和教育机构寻求的免税土地。有些机构自愿向城镇捐款弥补税收，但大多数并不会这么做。
各州可以通过付款代替购买土地所需上缴的赋税来缓解问题。这种做法有不同的计算公式，有些相当复杂，但一般理念是给城镇一笔相当于前一年土地赋税的款项，并维持这一做法五年或十年。原则上，反对这种做法在本质上有很充足的论据。新建公园几乎不会增加社区的服务负荷，但极有可能增加当地收入和促进旅游业发展。社区也可以获得一笔它本来不应有的额外税收收入，这会使该社区与其他社区之间产生矛盾。此外，这种付款代替赋税的做法将会浪费购置其他土地的资金。实际上，付款代替赋税也不是一件坏事。这笔钱加起来并不多。需要这笔资金的社区起初的税率通常很低，涉及的土地价值一般也相对较低。所获回报便是与乡村居民达成的一种妥协，而这种妥协对主要立法至关重要。
在全州最好的开放空间项目里，有一个项目之所以获得通过，其中部分原因在于各方达成了一项和解。乡村立法委员想要确保这笔资金不会用在他们地区，需得到以下承诺：（1）该州尽量不在已经让出一定比例公有土地的城镇购买开放空间；（2）如果征购不可避免，该州将缴纳十年的全部税款；（3）城镇能拨款购买自己的开放空间，但不必申请。因此，在确定开放空间资金转向其他地区后，立法委员们表示支持该项目。
但是，付款代替赋税无法消除当地人对公园征地的反对情绪。这笔款项会以之前开放空间的价值为依据。但是，如果土地用于开发，当地居民就想要获得更高的税收。此外，他们还表示公园不是为他们建的，而是给城市居民建的。他们还会列举其他地方每逢周末随处可见满载的公共汽车的种种情形。
保护主义者和公园管理者建议当地人应该有更广阔的视野。他们认为有了公园以后，不但当地经济会得到极大振兴，而且整个区域的环境都可以得到显著改善，公园周边的土地也会增值，更好的工业企业也会被吸引到这里来。他们还说，如果公园用地以传统的住宅小区模式进行开发的话，城镇可能会在交易中蒙受损失，因为在经营中支出将超过税收收入。当地人不为所动。（一位乡村负责人对我说：“你们保护主义者就是一群自己拥有开放空间，却不让我们拥有开放空间的城里人。”）
这里存在真正的利益冲突。教育村民要有更广阔的视野，以及在别处开发从长远来看最有利于大众，并没有什么益处。他们渴望开发，而且是立即开发。而且，他们掌握着权力。尽管立法机构代表会重新分配议席，但乡村利益集团在州议会及主要委员会中仍具备足够的代表性，因此倘若乡村利益集团认为他们无法获得公平交易，区域土地利用方案就很难通过。此外，历史证明，这些利益集团在最后摊牌中获得的不仅仅是公平交易。不管怎样，仍要做出妥协，它将有利于都市区。
这就让我们想到另一个关键群体：那些思考和规划都市区的人们。他们以城市为出发点。他们可能住在郊区，有些人或许还在偏远乡村拥有一个周末农场，但其观点还是源自城市中心主义思想。这个观点没什么问题，他们也很清楚免于有关乡村和郊区的偏见赋予了他们自由。但是，他们对待这种偏见的态度所造成的遗憾掩盖了一个事实，那就是他们自身也存在相当强烈的偏见。
例如，规划师认为乡村居民和郊区人群自私地看待开放空间。但他自己对待开放空间的态度也是自私的。他想把开放空间纳入自己的地图，并认为开放空间最重要的功能是塑造和建构区域发展。他也相信，由于一些原因所采取的任何开放空间措施都是错误的。此外，他还特别关心开放空间是否处于合适的位置。我多次听说规划师担心来自联邦和州的拨款资助会诱使当地社区过早采取行动，他们会在区域土地利用方案得到研究之前征购土地，而这些研究方案关乎哪里的土地需要征购。（实际上需要指出的是，这一点已被证明相当具有学术性。每当就本地开放空间资助申请向规划机构咨询区域可行性意见时，规划师通常都会赞同。）
接受自然设计师和社会科学家训练的规划师并不像乡村利益集团那样关心土地资源和农业方面的问题。他们的土壤保持区、小流域水坝工程和农田保护项目都会让都市受益巨大。但在规划师看来，由于这些工程项目是基于完全不同的地方性目的而建立，其自身利益之间尚未建立联系。当乡村团体在州议会呼吁保护立法时，他们通常是单打独斗。在他们所提措施的立法听证会上，城市人群很少到现场作证支持。他们甚至也不会到场表示反对。他们自己提出的措施也是问题不断，没有任何乡村群体出席他们的听证会。华盛顿内部同样有明显的分歧。城市和都市区的利益集团把住房和城市发展部当成主要工具，而以乡村和资源为导向的团体则寄希望于内政部和农业部。这些不同的支持者会相互吹捧，有时候建筑商、建筑师和城市规划师会跨界，对农民和土壤保护主义者向农业部提出的措施做出评价。然而，考虑到各方利益间有很大程度的重叠，这种情况很少发生。
作为1961年《住宅法》的一部分，当第一个开放空间拨款项目摆在国会面前时，唯一的支持来自都市利益集团。康乐、自然保护和农业团体对此毫不知情或表示怀疑，因为它与住房开发法案关系密切。相反，《土地和水资源保护基金法案》出台时，康乐和自然保护组织提供了支持，但都市居民却按兵不动。几年后，农业部提出将多余农田改建成休闲区的拨款项目时，他们依旧无动于衷。虽然这些措施均已获得通过，但是很多好的举措和必要拨款都遭遇失败，因为利益相关方没有看到自身利益。
都市居民已经在许多地区实施了雄心勃勃的教育规划，以实现他们所谓的与该地区各方的“对话”，通过各种研讨会和工作坊宣传区域规划，了解居民反应。这样达成的协议可能会起误导作用。参加那些讨论的往往是区域规划的忠实拥护者，或是因为职业原因必须考虑区域因素的居民。然而，控制边缘地区土地的关键少数人群根本就没有表达意见。
人们坚信区域规划可以解决各种利益冲突。这在一定程度上确实不假。即使没有发言权，一个区域规划机构也具有统一的影响力。它可以激励社区采取更为优化的统一分区条例，并在市政问题上给予技术援助。由于这些机构经常被要求通过社区申请州和联邦资助拨款的请求，所以它们有能力让社区开始自己的综合规划工作。
但这只是最简单的部分。当区域规划开始制订主要土地利用方案时，各方开始出现分歧。必然如此。在任何发展规划中，一些社区将成为赢家，另一些社区将成为输家。谁输谁赢？如何补偿输家？或者你能提供补偿吗？
为都市发展设计理想模型的规划师很少直面他们的规划带来的巨大经济影响。其中，那些最为雄心勃勃的规划呈整洁的几何形状，在狭窄地带集中发展带，大面积过渡区域被划为永久的开放空间。然而，如果人们实际采纳了这些规划，狭窄地带的土地所有者将成为百万富翁。拥有沿线绿化地带的人们则被告知要扮演高尚角色，继续保持土地原样——为了区域的整体利益，他们要继续耕种土地和维护景观。
这样的规划具有讽刺意味。即便是精心设计的规划也无法解决不平等发展问题，反而会加剧这种情形。多么好的规划都不能使各个区域——一些区域是开放空间，一些发展工业，另一些进行住宅开发——
均衡发展，皆大欢喜。规划必然引起失衡，进行开发时，会有发展最好的地方，也有地方相对保持现状。需要补充一点，没有区域规划，市场力量也会造成此类失衡。购物中心、研究实验室和轻工业——这些最重要的东西——不会分散其税收捐赠，而是跟随着行业领导者，聚集在少数幸运的乡镇上。穷人或许不会更穷，富人却变得更富。
我用三个村庄的故事来说明这一点。一个是位于哈德逊河西岸的死气沉沉的小村庄康沃尔。当爱迪生联合电气公司宣布将在当地建造价值1.86亿美元的抽水蓄水式水库和工厂时，居民们喜出望外。全镇的资金问题将因为这个项目迎刃而解，不仅税基大幅提升，个税将会降低，而且长期搁置的社区设施建设也得以开始。此外，该公司还将建一座免费的河滨公园。至于工厂将会破坏暴风王山的生态，康沃尔村的居民们根本没有从这个角度考虑过。他们说这个地方将会更美丽。
哈德逊河东岸的城镇却高兴不起来。他们从这意外的收获中什么也得不到，只有输电线路。许多居民强烈认同保护主义者的观点，宣称该项目将造成巨大的美学和资源破坏。
后来，佐治亚——太平洋公司在河东岸的斯托尼波恩特村购买了沿岸一线的地产，宣布将建立一座价值800万美元的墙板制造厂。菲利浦斯镇对此欣喜若狂。该工厂将提供300个就业机会，解决该镇的失业问题。赋税压力也会降低。长期停滞的社区设施建设重新开始。诚然，这座墙板制造厂远比对岸的电气公司显眼，而且还会抢占一个一直被认为是建立州立公园和小型船坞的最佳地点。但是在这种情况下，菲利浦斯镇居民不会看出任何美学问题。
然而，从区域角度而言，这个地方显然不适合建工厂。洛克菲勒州长请佐治亚——太平洋公司另外选址，并表示哈德逊河谷委员会和商务部将提供帮助。令菲利浦斯镇居民惊讶不已的是，该公司同意了。他们在该镇南部数英里外的一个村庄重新选址。不久之后，该州购买了斯托尼波恩特村的大片土地修建公园，从而也把该地撤出纳税清册。一些菲利浦斯镇居民对此感到高兴，而有些人则愤怒不已。不过，该州表示可能支付一些钱代替税收，这倒是很好地安抚了他们。可他们想要的还是工业。
最终是谁赢得了佐治亚——太平洋公司的工厂？是布坎南，一个早已赚得盆满钵满的小村庄。该村税基比例相当高，堪称“哈德逊河畔的科威特”。首先，爱迪生联合电气公司在这里建了一座价值2000万美元的核电厂。凭借这个纳税大户，村里施行了野心勃勃的公共改善项目，同时削减税收。其次，该公司还在第一座核电厂旁边建立了第二座核电厂，之后才迎来佐治亚——太平洋公司。而就在同时，爱迪生联合电气公司宣布再建一座核电厂。目前，布坎南正在规划新一轮公共改善项目。还在寻找工厂的菲利浦斯镇的居民们认为这一切非常不公平。
这确实不公平，但这些不平衡在都市区是正常现象，不是例外，区域规划对于这些不平衡也无计可施。一位区域规划师表示：“只要每座城市周围都存在难以逾越的障碍，合理的土地利用规划就没有任何机会。我们可以制定规划，却没有办法让地方政府去从事他们不想做的有关规划的任何事情，除非他们能分得一杯羹。”
为什么不彻底脱离当地政府呢？有人认为只有这样才合乎逻辑。如果无法排除当地政府，至少应该有一个凌驾其上的区域范围的权威，有权强制执行合理的土地利用政策。但是，超级政府似乎并不适合大都市地区。此外，即使成立了超级政府，也无法解决基本的不公平难题。如果地方政府遭到排除，当地人的嫉妒情绪也不会消失。如果地方政府真被排除，当地人很可能会以不同的名义重新成立政府。
问题不在于地方政府的多样性，而是地方税区的多样性。地方官员希望工厂和购物中心创造就业机会，他们更想要的是额外税收。如果他们能确保自己社区将得到这些收入的合理份额，他们可能不会很介意工厂和购物中心的实际位置。在某些情况下，他们可能也很乐意工厂和购物中心确实位于别处。（例如，如果菲利浦斯镇得到承诺，可以获得布坎南村税收收入的一定比例，居民们可能会重新考虑墙板制造厂的情况，并且认为布坎南村就是合适的选址。）
简而言之，我们必须想办法分配这笔意外之财。其中一个方法是扩大地域税基。作为一项制度，地方财产税非常固定，但我们可以期望把税收更多地转向县、特区和区域一级，这是合理的。另一种可能是成立一个区域范围的机构，评估和征收财产税，并为地方政府的纯地方服务提供酬金。随着时间的推移，各州可能会直接参与管理。
我们也可能会看到各种给地方政府提供补贴的新机制，一方面可以平衡发展中的不平等，另一方面可以激励区域规划。面向地方政府的联邦拨款项目正在实施中。无论每个项目最初目的为何，它们都迅速发展成为重新分配收入、促使当地与都市机构合作的工具。他们在这方面的影响力可能会提高。规划师威廉·惠顿沿着这个思路提出一个建议，设想建立一个“都市服务改善区”。改善区不是大都市区政府，惠顿也质疑大都市区政府的可行性，但它是一个通过分配资金来改善当地服务的载体，而且其中大部分资金来自联邦政府。
有人仍然相信大都市区政府可行，而且是唯一的解决方案。多年来，人们一直在深刻而详尽地对此进行论证——关于大都市区政府的最新文献共有536页，这仅仅是一份补编材料。这个理念目前还没有被理解和接受，将来很可能也是如此。但是，人们还会继续寻求与大都市区统一，而且会以一种凌乱但务实的方式制定相关措施。大多数市区已经成立了地方政府委员会，其中一部分已经开始发挥作用。县政府则扮演着更为重要的角色。随着县级等更高层级政府单位的参与，越来越多的“承包”业务可提供全区域范围的服务，而这些服务之前由地方政府自己提供，但效率较低。
一直以来，各州并不积极参与或者提供帮助，于是城市便绕过他们直接向华盛顿寻求帮助。然而，改变势在必行。这也是由政治和地理决定的。随着各州越来越多的土地和选民融入都市地区，各州必须承担起城市事务中的调解责任，并且重新掌握分区等他们此前拥有的多项权力。许多州都不会在它们与城市、县城之间新设一级政府，实际上他们自己就是大都市区政府。
这些改变正在缓慢发生，但同时我们也必须就土地利用做出决策。在下一章，我会介绍保留开放空间的主要方法。可以确信的是，面对当前的政治现实和根据现有的工具，我们还有很多可以完成的和需要完成的工作。同时，我也相信，运用这些方法我们将会推动大局改观——还没有找到更好的方法。