1.1 项目论证与评估概述
一般来说，对项目进行论证与评估是管理中经常要做的事情。人们在这种对各个事情（或项目）的论证与评估过程中，有关事情（或项目）的价值与成本、投入与产出等都是主要考虑的问题。实际上，在开展一件事情（或项目）的事前、事中和事后，人们都需进行必要的论证与评估，虽然每件事情（或项目）的复杂程度、规模和风险性程度的不同而使得评估与论证的复杂程度不同，但对于事情（或项目）的论证与评估是不可或缺的。
项目论证与评估及其技术与方法就是专门为人们在进行各种事情（或项目）的论证与评估所使用的原理、程序、方法和工具的总称。虽然这方面的方法自古就有，但是作为一种专门的管理科学程序和方法是在20世纪60年代由世界银行等国际组织创建的，在我国，是在20世纪70年代末期引进和发展起来的。
虽然至今国内外对项目论证与评估有多种不同的名称和叫法，如项目论证（project argumentation）、项目评估（project assessment）、项目评价（project evaluation）、项目评审（project appraisal）、项目审查（project review）或项目可行性研究（project feasibility study）等，但这些都是从某个角度出发或强调某个方面的项目论证与评估的叫法而已。项目论证与评估的原理和方法其核心和实质，就是对于不同项目的一整套科学的论证、评审、分析与评价的方法。这方面既有专门的相关国家要求和规范，也有国际惯例和规定，以便去指导人们对各种项目去做全面的论证、评价和审查，从而指导人们做出科学正确的项目决策。
1.1.1 项目论证与评估的概念
在讨论项目论证与评估的概念之前，首先要弄清楚项目的概念。即对本书中关于项目的内涵和特性进行相应的界定，因为本书中的现代项目与传统工程项目有很大的不同。
1.项目的概念
关于现代项目的定义现在有很多种，有人认为：项目是一个组织为实现自己既定的目标，在一定的时间、人员和资源约束条件下，所开展的一种具有一定独特性的一次性工作[2]。也有人认为：项目是人类社会特有的一种为创造特定的产品或服务而开展的一次性努力[3]。不管人们如何定义现代项目，它们都有相同的特性，所以人们可以通过对项目特性的描述来对其做进一步的界定。通常，现代项目所具有的特性包括如下几个方面。
（1）目的性。任何项目都是为实现组织的某些既定目标服务的，这些目标可以是经济的、技术的或者是竞争方面的，因此可以说项目都是目标导向的。
（2）独特性。任何项目都有自己不同于其他事物的特性，这是项目与其他事物的本质区别，也是一次性的项目与周而复始的日常运营的最大区别。
（3）一次性。任何项目都是有始有终的，都有自己的起始与结束时间的限制，所以项目都具有一次性，这也是项目不同于日常运营的一个方面。
（4）风险性。项目具有的独特性和一次性导致项目的风险性远远高于日常运营的风险性。正是由于项目具有较大的风险性，人们才需要开展项目论证与评估。
（5）制约性。任何项目都有自己的资源限制条件和环境限制条件，都有既定的限制因素和特定的环境与条件等，这些对于项目的决策和实施都造成了很大的限制和制约。
（6）其他特性。由于项目具有上述特性，从而使项目衍生了一些其他特性。例如，项目的不确定性和渐进性、项目后果的不可挽回性和项目组织的临时性等。
正是现代项目的这些特性，使人们在项目决策和项目实施中必须对项目进行深入的分析和研究，让项目论证与评估成为管理项目必不可少和最为重要的内容与环节。
2.项目论证与项目评估的概念
虽然从广义上说，项目论证和项目评估二者有共通之处。但是从狭义上说，项目论证和项目评估这二者又有所不同。其中，项目论证主要是指在项目方案的设计和变更过程中所做的论述、推理和证明等方面的工作，而项目评估则主要是指在项目方案完成之后对于项目方案的评价、评审和审查等方面的工作。所以项目论证和项目评估是有区别的，二者在内容、作用和方法等方面都是不同的。但是，由于二者的根本作用都是为项目决策提供支持和依据，所以本书会秉承一个原则，即一般不对二者进行分开和区别。只有在需要特别说明的时候，本书才会专门对二者分别进行讨论。
另外，项目论证与评估的范围也有狭义与广义之分。狭义的项目论证与评估是指对于一个项目经济性的论证和评估，即分析和权衡项目经济得失的论证与评估。广义的项目论证与评估是指在项目决策与实施活动过程中所开展的一系列论证与评估工作，包括：在项目决策和计划阶段对于项目必要性、技术可行性、经济合理性、环境可行性、运行条件可行性和项目不确定性等方面全面而系统的论证与评估工作，在项目实施阶段对项目实施情况和未来发展所进行的跟踪评估，在项目完成并投入运营以后对项目进行的后评估。
本书中的项目论证与评估是指广义的项目论证与评估，因此它具有如下特性。
（1）决策支持特性。所有的项目论证与评估都是为项目决策提供支持和服务的，不管是项目前评估、跟踪评估还是项目后评估。因为人们需要借助项目论证与评估给出的分析研究结果，再加上自己的判断和选择才能做出正确的项目决策。
（2）比较分析特性。任何项目论证与评估都必须具有比较分析的特性，因为人们只有比较项目各备选方案（包括不开展项目的方案）在各种可能情况下的投入和产出结果，才能从比较分析中找出相对最优的项目方案，从而做出正确的项目决策。
（3）假设前提特性。在项目论证和评估中所使用的各种数据有两种，一种是项目既定实际情况的描述数据，另一种是根据项目各种假设前提条件确定的预测数据。人们必须对项目尚未确定的各种情况做出必要的假设，并据此进行项目论证与评估。
另外，项目论证与评估还有许多其他的特性。例如，项目论证与评估的时效性（须及时使用项目论证与评估结果，过期就会失效而不能使用），项目论证与评估的主观与客观的集成性（主观假设与判断和客观情况与数据的结合等），项目论证与评估的目的性（为项目决策和项目实施提供支持）等。
1.1.2 项目论证与评估的作用
项目论证与评估的根本作用是成为项目提供决策支持的依据，不管是项目前评估、跟踪评估还是项目后评估都是如此。因为在项目决策中人们需要运用项目论证与评估的方法，对项目各备选方案和各种情况的可能结果进行全面的分析与评价，从而提高项目决策的科学性和项目实施绩效。这是由于项目的独特性、一次性和风险性等特性，使项目决策必须依据项目论证与评估结果作为决策支持和依据，不能仅凭个人的判断和经验。具体来说，项目论证与评估的主要作用包括如下几个方面。
1.它是项目决策的前提和保证
在项目决策过程中，人们首先必须开展项目论证与评估以获得必要的信息和预测，任何项目的决策都必须以项目论证与评估结果作为支持。实际上，项目决策的好坏主要取决于项目论证与评估结果的有无与好坏。确切来说，项目论证与评估所提供的项目备选方案分析和比较数据以及其他各种项目论证与评估的结果都是项目决策的前提和保障，它们不但能够为减少或避免项目决策失误提供保证，而且能够大大改善项目决策优化的结果。
2.它是获得项目融资的凭证和依据
任何项目都需要投资和成本，在很多情况下这些项目投资有一定比例是通过融资得到的，而项目融资多是以项目论证与评估结果作为项目融资的依据和前提条件的，特别是采用（有限追索权的）项目融资情况更是如此。因此绝大多数项目融资机构都会要求申请融资者提供项目论证与评估文件，而且他们多数还要由自己人对项目融资做进一步的论证和评估。所以各种国际和国内金融机构都设有自己的项目论证与评估组织部门，或者会使用第三方项目论证与评估机构为自己提供这方面的服务。在实际中，多数融资者的机构都规定不经论证与评估的项目融资是不被允许的。例如，国内外商业银行和政策银行都明确规定任何项目融资都必须以项目论证与评估结果作为依据和凭证，未经项目论证与评估的项目不能予以贷款。
3.它是促进和提高项目管理的手段和方法
项目论证与评估所提供的各种信息与预测数据都是项目业主、投资人或实施者以及供应商等开展项目管理的出发点和主要依据。人们通过项目前评估来预测项目可能出现的情况与变化，通过项目跟踪评估来发现项目实施中的问题和变更，通过项目后评估来找出项目决策中的问题，从而指导以后的项目管理实践。因此，项目论证与评估是人们促进项目管理和提高项目效益的基本手段和方法。特别是在项目实施中的跟踪评估使人们可以及时地发现项目各个方面的问题，进而采取措施纠正偏差以便使项目能够顺利完成。所以说，项目论证与评估是促进和提高项目管理的手段和方法。
4.它是政府管理机构开展宏观经济管理的手段
另外，项目论证与评估也是一国政府主管部门开展宏观经济调控的重要手段之一。根据全球多数国家的规定，超过一定规模的投资或建设项目就需要由地方或中央政府的主管部门进行有关的项目国民经济评价、项目社会影响评价或者是项目自然环境影响评价。政府主管部门有权依据这些评价的结果做出批准或不批准项目的决定，以确保整个国民经济的正常运转和整个环境不受破坏。实际上，全球多数国家和地区政府部门都在使用项目论证与评估作为手段去合理调整和优化投资结构和产业结构，去保护社会环境和自然环境，去协调企业经济效益与国民经济效益的矛盾。所以说，项目论证与评估也是政府管理机构开展宏观经济管理的一种重要工具和手段。
1.1.3 项目论证与评估的发展历程
现代的项目论证与评估作为一个专门的学科或者学科领域，最早起源于西方发达国家，然后在世界范围内得到了广泛应用和推广并收到了很好的效果。具体来说，这一学科的发展历程主要经历了以下几个阶段。
1.国际上项目论证与评估的发展历程
国际上，项目论证与评估的发展历程基本上有以下三个阶段。
（1）初创阶段。20世纪30年代，世界范围内的经济大萧条使西方发达国家的经济和政策发生了重大变化。随着自由放任经济体系的崩溃，一些西方发达国家的政府开始实行新的经济各类政策。其中，在加大公共投资项目和兴办基础设施与公共工程中出现了最初的公共项目评价方法，从而产生了现代项目论证与评估最初的原理和方法。例如，1936年美国为有效控制洪水和大兴水利工程颁布了《全国洪水控制法》[4]，该法正式规定了运用成本效益分析方法评价洪水控制和水域资源开发项目。在该法中提出了这样一些原则：只有当一个项目产生的效益（不论受益人是谁）大于其投入成本时才能被认为是可行的。此后，美国还公布了一系列相应法规，对项目论证与评估的原则与程序做出了最初的一些规定。另外，当时的英国、加拿大等国家政府也相继就项目论证与评估做出了自己的一些规定。
（2）形成阶段。现代项目论证与评估的系统方法形成于20世纪60年代末期，这个时期的一些西方发展经济学家致力于研究发展中国家投资项目的论证与评估理论和方法。像英国牛津大学的里特尔（Little）教授和米尔里斯（Mirrlees）教授就于1968年合作出版了《发展中国家工业项目分析手册》[5]一书，该书首次系统地阐述了项目论证与评估的基本原理和方法。1975年，世界银行的经济学家恩夸尔等人共同编著出版了《项目经济分析》一书，该书对于项目论证与评估的程序和方法做了系统的论述。1980年，联合国工业发展组织与阿拉伯工业发展中心联合编著了《工业项目评价手册》。这些著作的出版，标志着项目论证与评估的原理与方法在不断地成熟和发展并被广泛地应用。
（3）推广阶段。进入20世纪80年代，人类社会进入了知识经济和信息时代。整个社会创造精神和物质财富的手段越来越倚重于各种以项目形式出现的IT、创新、研发与创业活动，这些全新的项目更加倚重于项目论证与评估，所以这方面的工作越来越受到各国政府和企业推崇，并且在全世界获得了极大的应用和推广。现在，不管是项目业主还是项目承包商或政府主管部门以及金融机构，在他们做出各种项目决策前都要进行项目论证与评估。尤其是项目的贷款银行和政府经济与环境保护部门等，在做出各种项目决策的时候更要以项目论证与评估作为根本依据，只是论证与评估的内容与方法有所不同而已。
2.我国项目论证与评估的发展历程
我国的项目论证与评估从20世纪50年代末期开始，也大致经历了以下四个阶段。
（1）初期引进阶段。我国引进阶段最初是在20世纪50年代末期开始的，主要是学习苏联各种计划经济体制下的项目论证与评估的方法。20世纪60年代初期，我国将项目论证与评估工作的发展正式列入全国科学发展规划。
（2）后期引进阶段。20世纪70年代末期，我国改革开发政策开始实施的同时，西方先进的项目论证与评估工作受到国家和企业的极大重视。所以，自1978年开始，我国全面引进，西方国家和世界银行等国际金融组织以及联合国工业发展组织的项目论证与评估的原理和方法。
（3）推广和应用阶段。随着我国经济体制改革的深入和不断对外开放中外商投资项目的增多，特别是1980年恢复我国在世界银行的地位以后，我国安排大批专业人员在世界银行的经济发展学院接受了相关培训，这为我国与国际投资项目论证与评估的做法和惯例的全面接轨提供了很好的机会。在这一时期中，很多高等院校和科研单位建立了相应的专业和研究机构，有关的译文、译著、论文和论著大量出现[6]，这些不但为我国的项目论证与评估奠定了理论基础，同时也推动了我国项目论证与评估的应用与推广。
（4）改进和提高阶段。进入20世纪80年代，国家管理部门对投资项目论证与评估的研究和推广给予了高度重视，原国家计委和建设部1982年还在北京召开了“建设和改造项目经济评价讨论会”，1986年，国务院发展研究中心和中国人民建设银行又在昆明召开了“可行性研究与经济评价讨论会”，这两次会议深入地讨论并提出了关于项目决策科学化的政策与方法建议，这两次会议同样大大推动了有中国特色的项目可行性研究与项目论证与评估工作在我国的发展。1986年，原国家计委和建设部专门成立建设项目经济评价方法编制组，该编制组在年底提交了《建设项目经济评价方法》讨论稿，随后由原国家计委和建设部组织在1987年由中国计划出版社出版发行了《建设项目经济评价方法与参数》[7]，这为我国的建设项目评估工作提供了必要的方法和依据。
实际上，现在仍是上述第四阶段的延续。因为随着改革开放和吸引外资以及我国对外投资的增多，项目论证与评估的实践中涌现出一系列新的问题，虽然为此我国先后又推出了《建设项目经济评价方法与参数》第2版和第3版。现在，国家相关部门和学者都正在进一步修订和明确了我国项目评估的理论依据、方式、方法、程序、主要的内容等，充实我国项目论证与评估的理论和方法，以适应我国经济与社会发展中出现的项目论证与评估的新问题。