第一章　绪论

一、研究缘起与研究意义

（一）研究缘起与问题的提出

1．研究重点生态功能区的生态补偿问题源于党中央和国务院对生态文明建设重大战略问题的逐渐重视

2007年，党的十七大首次把“生态文明”这一理念写入党代会报告，将“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。2009年，党的十七届四中全会进一步将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等的战略高度，并称为新时期的五大建设。2012年，党的十八大将生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设共列为推进中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并强调要将生态文明建设融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》突出强调了加快建立生态文明制度的重要性，并适时出台了一系列针对性很强的具体举措，生态文明建设的重心开始从理论和政策层面转向实践落地层面。2014年，党的十八届四中全会提出用最严格的法律制度保护生态环境，建立和完善有关生态环境方面的法律法规，促进生态文明建设。

2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》出台，首次从整体层面明确了生态文明建设的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和保障机制，为全国的生态文明建设制定了时间表、任务书和路线图。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，该方案将现有碎片化的体制进行整合统一，是生态文明体制改革的顶层设计，是生态文明体制的“四梁八柱”，进一步明确了生态文明体制改革的基本方向和主要内容。为落实《生态文明体制改革总体方案》，相继出台了6个配套方案，包括《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等，并推出包含“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”在内的一系列具体措施。

2016年，中央多次聚焦生态文明建设议题，相继出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于构建绿色金融体系的指导意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《自然资源统一确权登记办法（试行）》《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》《关于全面推行河长制的意见》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》等一系列事关生态文明建设和环境保护的改革文件。2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，进一步从顶层设计上明确了对地方政府从评价、考核、实施、监督各环节的实施细则。这些文件和管理办法的出台，逐渐构建起了全方位的生态文明建设的体制机制，有力地保障了生态文明建设向纵深推进。

2017年，党的十九大报告对生态文明建设开展了多方面的深刻阐述，如将建设生态文明提升为“千年大计”、将提供更多“优质生态产品”纳入民生范畴、提出要牢固树立“社会主义生态文明观”、提出要构建多种体系，统筹“山水林田湖草”系统治理、明确“控制线”和制度规范、采取各种“行动”、切实推进生态文明建设、设立“国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”等⁽¹⁾。党的十九大报告对生态文明建设新的阐述，表明生态文明建设进入了新阶段。

随着党中央国务院将生态文明建设问题提升至发展战略的新高度，有关生态文明建设的相关研究却明显落后于生态文明建设的顶层设计和现实实践。关于生态文明建设中的一些具体问题，如重点生态功能区生态补偿的绩效评价及示范机制等问题，亟须开展深入而系统的解析。本研究的展开，不仅有助于从微观上为生态补偿的相关实践提供江西样板和贡献江西经验，而且有助于从宏观上为国家生态文明试验区建设提供个案观察和多维实践。

2．研究重点生态功能区的生态补偿问题源于对落实和完善中央下发的《全国主体功能区规划》和江西省出台《江西省主体功能区规划》的思考

2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）将重点生态功能区界定为“生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域”，其功能定位是：保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区。按照这一定位，《全国主体功能区规划》将江西省的大余县、上犹县、崇义县、安远县、龙南县、定南县、全南县、寻乌县和井冈山市等9县市列为首批国家重点生态功能区，并将之定位于南岭山地森林及生物多样性生态功能区。2013年2月，江西省人民政府印发的《江西省主体功能区规划》还将南昌市的湾里区、安义县，九江市的武宁县、星子县，上饶市的德兴市、横峰县列为省级重点生态功能区。

2014年3月和7月，国家发展改革委等部委先后下发了《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》和《关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》，要求严格落实主体功能区划战略，坚持保护中发展、发展中保护，探索重点生态功能区生态补偿问题及其制度创新，推进生态文明先行示范区建设。

2016年9月，《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》（国函〔2016〕161号）将江西省的浮梁县、莲花县、芦溪县、修水县、石城县、遂川县、万安县、安福县、永新县、靖安县、铜鼓县、黎川县、南丰县、宜黄县、资溪县、广昌县、婺源县新增纳入国家重点生态功能区。自此，江西获批的国家级重点生态功能区增至26个县市。

截至2019年6月，江西省国家重点生态功能区达到26个，面积达到59035平方公里，约占全省国土面积的35.37%，人口达到837万人，约占全省人口的18.33%。这些重点生态功能区在空间上分为怀玉山脉水源涵养生态功能区（浮梁县和婺源县）、罗霄山脉水源涵养生态功能区（遂川县、万安县、安福县、永新县、芦溪县和莲花县）、武夷山脉水土保持生态功能区（南丰县、黎川县、宜黄县、资溪县、广昌县和石城县）、幕阜山脉水土保持生态功能区（修水县、靖安县和铜鼓县）和南岭山地森林生物多样性生态功能区（大余县、上犹县、崇义县、龙南县、全南县、定南县、安远县、寻乌县和井冈山市）等五片区。就江西省而言，重点生态功能区是主体功能区中面积最大、覆盖最广、最为典型的生态脆弱区，具有“生态高地、经济洼地”的典型特征。

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（2015年）和《国家生态文明试验区（江西）实施方案》（2017年）均将建立国土空间开发保护制度列为生态文明体制改革的主要方向和重点任务之一。显然，生态文明建设和国土空间开发格局之间有着密切的关系，在很大程度上，建立国土空间开发保护制度就是体现生态文明建设的路径和任务之一。在此背景下，探索重点生态功能区的生态补偿绩效问题，不仅有助于完善国土空间开发保护制度，还有助于生态文明建设与国土空间开发格局的有机融合。

3．研究重点生态功能区的生态补偿问题源于国家生态文明试验区（江西）建设的现实需要

历届省委省政府高度重视生态文明建设。20世纪80年代初，江西省就开始实施“山江湖开发治理工程”。到90年代，进一步提出“画好山水画、写好田园诗”“山上再造一个江西”的建设思路。党的十七大后，江西又提出了“生态立省、绿色发展”的发展战略，大力推动鄱阳湖生态经济区建设，初步探索出了一条具有江西特色的生态与经济协调发展之路。尤其是党的十八大以后，省委省政府按照“五位一体”要求高位推进生态文明建设。省第十三次党代会确立了“建设富裕和谐秀美江西”的总目标，省第十二届人民代表大会第一次会议上，省政府提出了未来五年江西“生态文明建设全国领先”的更高要求。省第十四次党代会明确提出落实“创新引领、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”的十六字方针，建设国家生态文明试验区、打造美丽中国“江西样板”的总要求。在历届省委省政府不断深入推进生态文明建设的过程中，不断思考生态文明建设中发展与保护的关系，大致经历了从“在保护中发展、在发展中保护”，到“局部性保护与全局性发展，局部性发展与全局性保护”，再到“保护是基础，发展是根本”的思想深化过程。

江西省成为全国三个首批国家生态文明试验区省份之一。2014年11月，《江西省生态文明先行示范区建设实施方案》的获批，标志着江西省建设生态文明先行示范区上升为国家战略，江西是全国全境列入该国家战略的5个省份之一。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》（以从下简称《意见》），再一次将江西省列为全国三个首批国家生态文明试验区省份之一。《意见》将构建山水林田湖系统保护与综合治理制度体系、构建最严格的环境保护与监管体系、构建促进绿色发展的制度体系、构建环境治理和生态保护市场体系、构建绿色共治共享制度体系、构建生态文明绩效考核和责任追究制度体系作为江西省生态文明试验区建设的主要任务，这些任务基本上都涉及主体功能区和生态补偿问题。2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家生态文明试验区（江西）实施方案》将“基本建立山水林田湖草系统治理制度，国土空间开发保护制度更加完善，多元化的生态保护补偿机制更加健全”作为江西生态文明试验区建设的主要目标之一。

遗憾的是，在国家生态文明试验区（江西）建设的大背景下，专门针对江西重点生态功能区的生态补偿绩效评价及示范机制的研究还未深入化和系统化。这在很大程度上不仅不利于有限政策资源的高效利用，降低了生态文明建设的实际效果，还阻碍了后续政策调整的方向和路径，给未来生态文明建设带来不利影响。在此背景下，在江西重点生态功能区积极探索生态补偿的绩效评价，尤其是研究如何开展“样板示范”和改进政策措施对于国家生态文明试验区（江西）建设具有重要的科学意义和广泛的应用前景。

（二）研究的理论价值和实践意义

1．研究的理论价值

（1）从学理上构建专门针对重点生态功能区生态补偿的绩效评价体系，有助于深化生态补偿绩效评价研究的理论体系。现有对生态补偿及其绩效评价体系的研究并未考虑重点生态功能区与其他主体功能区的差异性，使得生态补偿绩效评价体系的针对性和适用性不足，从而导致评价结果失真。本研究专门针对重点生态功能区构建的生态补偿绩效评价体系，拓展了该领域的理论研究。

（2）从理论上厘清生态补偿的整体框架，尤其是对江西重点生态功能区生态补偿绩效的演变趋势、区域差异、效率测度及驱动因素进行理论和实证分析，不仅有助于为生态补偿的公平性和公正性提供理论支撑，还有助于提高有限的生态补偿政策资源的利用效率。

2．研究的实践意义

（1）有助于对江西省重点生态功能区生态补偿绩效开展精准评价，从而为生态补偿政策调整提供了坚实基础。现阶段，伴随着生态文明建设在江西省的深入推进，相关配套政策制度体系逐步构建和完善。后续相关政策的调整，亟须相关领域的研究作为指导和支撑。本书的研究正是尝试在重点生态功能区生态补偿绩效评价方面作出探索。

（2）有助于推动江西生态文明试验区建设，尤其是为江西省的生态补偿和重点生态功能区发展提供“样板示范”。作为全国首批三个试验区省份之一，江西省的生态文明建设使命光荣，但责任重大，加之江西的重点生态功能区覆盖的范围广、影响大。本项目的研究对全国其他类似地区的生态补偿绩效评价具有重要的示范效应。