二、江西重点生态功能区生态补偿的主要做法

江西重点生态功能区生态补偿的主要做法是通过对生态补偿机制的探索与改革进行资源补偿和破坏补偿。江西省根据各县区生态功能区情况，在颁布的有关自然资源和环境保护的地方性法规、地方政府规章以及有关文件中也相应地作出了生态效益补偿的规定。归纳而言，具体做法如下。

（一）以体制机制创新为路径，建立健全生态文明建设各项制度

一是健全“源头严防”制度体系。划定生态保护红线，落实最严格的耕地、水资源红线。完善自然资源产权制度，开展自然生态空间统一确权登记，启动自然资源资产管理体制改革。健全空间管控制度，启动编制省域空间规划，6个市县“多规合一”试点形成成果，推动26个国家重点生态功能区全面实行产业准入“负面清单”制度。二是建立健全“过程严管”制度体系。全面推行“河长制”，建立健全区域与流域相结合的5级河长组织体系。完善全流域生态补偿制度，在全国率先实行全流域生态补偿，首批流域生态补偿资金20.91亿元全部下达到位；启动江西—广东东江跨流域生态保护补偿试点⁽¹⁾，探索开展了江西—湖南渌水流域横向生态补偿试点。完善环境管理与督察制度，开展环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，出台江西省环境保护督察方案，完善环境资源执法和司法衔接机制等。三是建立健全“后果严惩”制度体系。完善考核评价机制，优化市县科学发展综合考核评价体系，出台江西省生态文明建设目标评价考核办法，2017年完成绿色发展评价，2018年在全国率先开展考核。推进自然资源资产负债表试点并形成初步成果，2017年完成萍乡、吉安等地试点审计，推动建立经常性审计制度。实行党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则，建立精准追责、终身追责机制。

江西省是在全国较早推行生态文明法规制度建设的省份之一。早在2001年就出台了我国第一部资源综合利用的地方性法规《江西省资源综合利用条例》，并于2012年出台了我国第一部关于生态经济区环保的地方性法规《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。近年来，江西生态立法步伐明显加快，相继出台了《江西生态空间保护红线规划》《江西省生态空间保护红线管理办法》《江西省湿地保护工程规划》《城镇生态污水处理及再生利用设施建设规划》《农村生活垃圾专项治理工作方案》《节能减排低碳发展行动工作方案》《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》《江西省实施河长制工作方案》《江西省流域生态补偿办法（试行）》等法规制度。2016年以来，江西省的生态文明立法进一步引入纵深，相继出台了《江西省编制自然资源资产负债表试点方案》《江西省党政领导干部自然资源资产离任审计实施意见》《江西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《江西省生态文明建设目标评价考核办法（试行）》《江西省环保社会组织行为规范指导意见》《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《江西省生态环境监测网络建设实施方案》《江西省环境保护督察方案（试行）》《关于为江西省深入推进国家生态文明试验区建设提供司法服务的保障的指导意见》等。

在各个具体资源领域，江西的地方性法规的立法工作也走在全国前列。例如，在森林生态补偿领域，2007年5月1日颁布的《江西省森林条例》第十一条规定，公益林实行森林生态效益补偿制度。森林生态效益直接受益单位应当从其经营收入中提取一定比例的资金，用于公益林的保护、建设以及对公益林所有者的补偿。从2009年8月1日起施行的《江西省生态公益林管理办法》第五条规定，县级以上人民政府应当将生态公益林建设纳入国民经济和社会发展规划，将生态公益林补偿、森林防火、森林病虫害防治等经费纳入同级财政预算；第二十六条规定，生态公益林实行森林生态效益补偿制度。按照事权划分的原则，森林生态效益补偿资金由各级人民政府共同分担。森林生态效益补偿资金主要用于生态公益林的营造、抚育、保护和管理等费用支出⁽²⁾。

通过以上制度法规，江西省全方位构建了起了具有江西特色、系统完整的生态文明制度体系，形成了江西生态文明建设初步的制度成果和经验探索。

（二）以提升生态功能为重点，筑牢生态安全屏障

一是推进流域综合管控。尊重自然生态空间的完整性，着力推进统一规划、统一监管、统一执法、统一行动。建立了农、林、水、环保、国土、交通等相关规划衔接机制，建成全省统一、覆盖市县的断面水质监测网络，健全河湖管理的日常巡查、情况通报和责任落实机制。二是实施生态修复工程。实施森林质量提升工程，2016年完成造林面积208万亩，森林抚育560万亩，改造低产低效林150万亩。实施水土保持工程，综合治理水土流失面积1100平方公里以上。实施湿地保护工程，建立湿地总量管理、分级管控、占补平衡机制，湿地占国土面积比重达5.5%（吴晓军，2017）。三是开展样板示范创建。加快抚州生态文明先行示范市、昌铜高速生态经济带建设，推进赣州国家山水林田湖生态保护修复试点，启动28个生态保护修复项目，总投资84.5亿元。

每个重点生态功能区所在的县区也正在做着相应的努力，如安远县通过生态补偿机制的运行，实施了一系列的以三百山森林资源为主体的生态保护工程。为保护好三百山等地的天然森林资源，发挥天然林的天然生态屏障作用，安远县从20世纪80年代初开始实施天然林保护工程，对源区所在乡（镇）、林场全面实施天然林禁伐措施，禁伐天然林面积达120多万亩，建立了三百山自然保护区、九龙嶂植被类型生态保护区和蔡坊天然林水源涵养保护区，划定国家级、省级生态公益林91.74万亩，每年林木采伐量从8万多立方米下降至3万立方米以下。为构建南方地区重要生态屏障，安远县每年除固定环保资金投入之外，另行拿出5000多万元用于生态建设等环保事业，实施生态修复工程。投资6000多万元规划建设约4万亩东江源国家湿地公园，启动东江源森林公园第一期建设工程。近几年，全县取得了造林绿化20.6万亩、绿化荒山荒坡10.5万亩、新增封山育林4万亩、退耕还林7.2万亩、退果还林1.5万亩的好成绩。

具有“世界钨都，稀土王国”美称的东江源区（在江西境内主要指寻乌县、安远县、定南县），水资源丰富，矿产资源充足，但是因疯狂掠夺式开采，出现生态系统涵养水源能力退化导致水土流失和区域水环境污染的问题。截至2005年，东江源区三县水土流失总面积已达到85370平方米，区内生活垃圾、生活污水未经处理排放和矿业开采对农田土壤造成了严重污染。这种滥用资源、破坏生态的行为因为以下几条相关法律文件得到控制：2007年7月国务院发布的《关于编制全国主体功能区规划的意见》、 2008年7月国家环境保护部和中国科学院发布的《全国生态功能区划》、2007年8月24日国家环境保护总局文件《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。江西东江源区被划定为水源涵养生态功能类型区，国家将增加对该区域用于公共服务和生态环境补偿的财产转移支付。2008年8月，国家环保部发出通知，江西省东江源区被正式列为国家首批开展生态环境补偿试点地区。东江源区域对矿山资源的破坏性开采问题得到缓解，水环境问题得到改善，并获取了更多的生态补偿资金。

（三）以产业转型升级为支撑，促进生态与经济协调发展

一直以来，江西坚持经济发展与生态环境保护协同推进，践行“生态+”的产业发展理念，不断推进产业转型升级，加快建设环境友好的绿色工业体系、生态有机的绿色农业体系、集约高效的绿色服务业体系，把发展绿色产业、促进产业绿色化作为促进经济发展与资源环境相协调的基本途径，不断提高经济发展质量和效益。

一是做好产业发展“加减法”。在培育新动能上做“加法”，建立创新型省份建设“1+N”政策体系，制定出台贯彻新理念、培育新动能的政策措施，推动全省新技术、新产业、新业态、新模式加速发展。在改造传统动能上做“减法”，2016年，全省“去钢铁过剩产能五年任务”一年完成，去煤炭过剩产能超额完成年度任务。二是推动生态价值“快转化”。大力发展“生态+”现代农业，创建11个国家级现代农业示范区；大力发展“生态+”现代服务业，突出抓好“大健康”产业和生态旅游产业。三是实施循环经济“新规划”。深入实施江西省循环经济发展和节能减排“十三五”规划，创建一批国家循环经济示范城市和国家园区循环化改造试点。

（四）以生态工程为抓手，巩固提升生态环境质量

一是实施了以赣南等原中央苏区为重点的低产低效林改造工程与重点防护林工程；下达25个县重点防护林工程中央预算内投资1.4亿元，占全省总量的56.9%；在25个扶贫重点县中选择一批森林抚育成效比较好的国有林场，打造森林抚育精品工程。二是在国家水土保持重点建设项目31个建设指标中优先安排24个贫困县实施，在国家安排的3个水生态文明试点县指标中优先安排2个贫困县实施，在国家抗旱应急水源列入规划建设的15座小型水库中优先安排在12个贫困县实施，在列入全国新建中型水库实施方案的26座中型水库中优先安排16座在贫困县实施。在配套资金安排中，落实赣南等原中央苏区政策，取消赣州市公益性水利项目市、县级配套。在对24个贫困县的2016年农饮项目中，省级补助比例占总投资的50%，比其他地区高10～20个百分点。三是大力夯实产业发展基础，省级统筹整合资金创新性地实施高标准农田建设， 2017—2020年每年落实建设资金约90亿元，用于全省1158万亩高标准农田建设。同时，推动各地以建设高标准农田为平台，落实产业结构调整面积103.7万亩，惠及6.8万贫困户。

围绕群众关切的突出环境问题，开展了“三治理、两提升、一督察”等六大行动。强化工业园区、农业面源、大气污染三方面治理，确保所有工业园区污水处理厂全部投运，全面划定畜禽养殖禁养区、限养区、可养区，淘汰工业园区燃煤小锅炉、黄标车等。推进垃圾分类处理、“清河”两项提升，进一步推进农村生活垃圾分类试点，基本消除铁路、高速公路沿线“脏乱差”现象；深入实施入河湖排污口核查、城市黑臭水体治理等专项行动，年内消除劣V类水体。狠抓生态文明建设督察，全面抓好中央环保督察、长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”督察等提出问题的整改落实，确保尽快按要求整改到位。

（五）创新生态补偿方式和途径，优化和提升生态补偿的效果

一是开展全省全流域生态补偿。2015年制定《江西省流域生态补偿办法（试行）》，2016年统筹全流域生态补偿资金20.91亿元，2017年统筹资金26.69亿元，2017年修订了补偿办法，提高贫困县补偿系数， 25个贫困县新增扶持资金超过2000万元以上，占所有补偿资金的比重将达到30%以上。二是开展省内县市级生态补偿试点。乐平市与婺源县签订了《共产主义水库水流域横向补偿协议》，对共产主义水库周边的婺源县珍珠山乡、赋春镇和镇头镇以及乐平市共产主义水库管理局进行补偿，资金额度达500万元。三是开展东江源生态补偿。2016年10月赣粤两省签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》，2017年省财政厅已下达赣州市的寻乌、安远、定南等东江源头区五县中央奖励资金和省级补偿资金共计7亿元，到2019年预期可获两省补偿资金和中央奖励资金合计15亿元。四是落实对贫困户的生态公益岗位资金。全省10500个生态护林员指标基本安排给25个贫困县符合条件的建档立卡贫困人口，同时，保洁员、环境监督员等生态公益岗位也向贫困人口倾斜。五是落实生态公益林及天然林保护补偿资金。2018年省财政将公益林补偿标准提高至21.5元，安排25县省级以上公益林补助资金3.9亿元，占全省总量的37.2%；安排25县省级以上天然林保护补助资金2.64亿元，占全省总量的31%（见表3-1）。

表3-1　2017年贫困县生态补偿资金

续表