第四节　主要研究内容

无论从国际还是国内看，中央与地方公共职责分工体系所涉及的内容很多，既涉及国家的治理架构，又涉及地方政府的治理模式；既涉及中央与地方政府的职能划分，又涉及中央与地方的财税关系；既涉及中央与地方政府的管理幅度，又涉及从中央到地方的行政层级。在具体到新型城镇化视角下中央与地方公共职责分工体系时，本书重点讨论三个方面的内容：一是中央与地方事权如何划分；二是中央与地方财权如何划分；三是从中央到地方的行政层级有没有改革的空间，由此形成中央与地方公共职责分工体系的三根柱子。

一、中央政府与地方政府的事权划分

在我国经济起飞阶段，政府把主要精力放在经济建设上，集中力量做大经济总量，使我国成为世界第二大经济体。但随着我国进入公共产品短缺时代，政府的主要职能应该由经济建设向公共服务回归，由此形成公共服务型政府的制度安排。在这个前提下，中央政府的主要职能是什么，地方各级政府的主要职能是什么，都需要做出合理的制度安排。中共十八届三中全会明确提出：“适应加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”本书立足于到2035年基本公共服务均等化基本实现，明确界定各级政府的公共服务职能，并力求建立完善的中央与地方公共职责分工体制。在这个基础上，加强中央政府对地方政府的考核与约束。

二、中央政府与地方政府的财权划分

在研究中央与地方关系时，财权与事权相匹配是一条基本原则。各级政府事权明确是合理划分财权的基本前提。为此，中共十八届三中全会明确提出：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”推进以人为核心的新型城镇化，就需要把实现基本公共服务均等化作为中央与地方财权划分的基本原则。本书从地方治理的现实需求出发，提出建立事权与支出责任相适应的制度框架，包括以公共服务为中心调整财政支出结构、深化税收体制改革、完善地方税体系、深化省以下财政体制改革等内容。

三、调整行政区划

研究中央与地方公共职责分工，行政区划也是必须考虑的一个重点内容。从国际经验看，合理的行政区划有利于各级政府更有效地履行公共服务职能。当前，中小城镇公共资源配置不合理已经成为制约新型城镇化的突出矛盾，究其根源，主要在于按行政等级配置公共资源的城镇管理体制，由此导致我国大中小城镇发展不平衡。在这个背景下，一方面，需要推进公共资源配置均等化，推动公共资源配置向中小城镇倾斜，由此促进中小城镇发展，使中小城镇成为吸纳农村转移人口的主要载体；另一方面，要以新型城镇化为重点调整行动区划。调整行政区划的话题在十多年前就有专家提出过，也引起学术界的广泛讨论。但是今天，在推进以人为核心的新型城镇化背景下，通过调整行政区划推动公共资源配置均等化，显得更为迫切、更为关键。