第二节　研究意义

中共十八届三中全会《决定》明确提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”中国是一个发展中的大国，形成有效的政府治理模式，需要处理好中央与地方关系。新中国成立以来，在社会主义工业化道路的指引下，我国逐步形成了以经济总量为导向的中央地方关系，在推动中国成为“世界工厂”的同时，也促进了城镇化进程，并成为我国城镇化长期滞后于工业化的重要原因。当前，我国正处在经济转型升级和结构调整的关键时期，城镇化也面临着转型升级。在这个特定背景下，是延续现行中央地方关系，还是适应新趋势改革、调整中央地方关系，成为新时代政府转型的重大课题。

一、实现国家治理体系与治理能力现代化需要形成中央与地方的合力

中共十八届三中全会确立了我国“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”。这是一项艰巨而伟大的工程。从国际经验看，公共服务作为政府的基本职能，成为发达国家政府治理的重要内容。改革开放40年来，我国在实现经济快速发展的同时，也不断加大公共服务投入，但由于多方面的原因，我国公共服务体制仍不健全，城乡、区域和不同群体之间的公共服务水平还存在较大的差距，由此不仅拉大了贫富差距，而且也不利于实现国家治理体系与治理能力的现代化。从实践看，地方政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要前提和基础。为此，需要把增强中央与地方政府的公共服务能力作为实现国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

二、新型城镇化背景下中央与地方关系亟须改变

中共十八届三中全会《决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”城镇化要以产业为支撑。我国进入工业化中后期，过去以工业支撑城镇化的模式面临转型。从我国经济转型升级的大趋势看，无论是工业转型升级，还是人们消费需求结构升级，都依赖于服务业的发展。也就是说，新型城镇化要以服务业为支撑，但长期以来，地方政府以工业项目为先导，由此带来严峻挑战。第一，新型城镇化需要地方政府以公共服务为中心，而现行中央地方关系下，地方政府仍以经济建设为中心，并造成产能过剩、地方债等风险不断加剧；第二，新型城镇化需要地方政府形成有效的治理模式，而现行中央地方关系下，地方政府的事权与支出责任不匹配，难以有效履行公共服务职责；第三，新型城镇化要求大中小城镇协调发展，而现行中央地方关系下，公共资源按城市行政级别高低配置，造成优质公共资源不断向大城市集中，中小城镇公共资源配置严重不均，人口吸引力不强。

三、以公共服务为导向调整改革中央地方关系，走出一条新型城镇化的新路子

新型城镇化的核心是人的城镇化。在总量导向的中央地方关系下，地方政府往往以上工业项目、做大经济总量为目标，在推动地方经济增长的同时，忽视人的全面发展，造成公共服务供给的某些不到位。推进以人为核心的新型城镇化，需要中央地方关系由经济总量导向向公共服务导向转变，由此推动地方政府由经济建设主体向公共服务供给主体回归。为此，第一，以城乡基本公共服务均等化为目标明确划分各级政府的公共职责，明确地方政府的公共服务供给主体角色；第二，以形成有效的地方治理为目标改革中央地方财税关系，确保地方政府履行公共服务职责的基本财力；第三，以公共资源均衡配置为目标调整行政层级，推进大城市和中小城镇协调发展。