第二节　国内外研究状况综述

长期以来，中央与地方关系的研究一直受到国内外学者的广泛关注，这些研究成果对各国中央与地方关系的改善产生了重要影响，对我国改革调整中央与地方关系也具有某些指导与借鉴意义。

一、国外研究状况综述

国外学者对中央与地方关系的研究主要集中在20世纪60年代至80年代末期，讨论的焦点集中在中央政府与地方政府的分权模式。这些研究对我国调整优化中央与地方关系、合理划分中央与地方公共职责有着重要的理论指导意义。其中，具有代表性的成果有以下四个方面：

1．史密斯主义

1851年，英国法学家史密斯在他的著作《地方自治与中央集权》一书中提出，中央集权与地方自治不能偏颇、而应该均衡，这被称作“史密斯主义”。

2．拉焦尔关于中央与地方关系的三模式论

1968年，法国学者拉焦尔在其著作《行政部门的机构》一书中提出中央与地方分权的三种模式：一是中央与地方政府的政治性分权。这种模式一般是在联邦制下分权，是中央政府与地方政府之间的权限分离，地方政府权力以宪法为基础，与中央政府是对等关系，其财政自主，且地方政府领导人由民主选举产生；二是中央与地方的行政性分权。这种模式下，中央与地方不是对等关系，地方政府从属于中央政府，但拥有一定程度的自治权和部分财权，地方政府领导人由选举或中央政府任命两种方式产生；三是中央对地方的行政权转让。这种模式下中央政府向地方政府下放（转让）部分权限，地方政府完全从属于中央政府，实际上是中央政府的派出机构，其没有财政自主权，主要人员要由中央政府派出。⁽⁴⁾

3．罗斯关于中央与地方关系的三种构想

英国政治学者罗斯在他的著作《从中心政府到民族范围的政府》一书中提出，中央政府与地方政府都有独立性，地方政府还具有自律性；中央与地方关系可以划分为相互独立（双方各不统属）、相互依存（双方在诸多事务上彼此参与，共同合作）、单方依存三种模式。⁽⁵⁾

4．艾伦将中央与地方关系归结为合伙型和代理型

英国学者艾伦在1987年版《布莱克维尔政治学百科全书》的词条中通过分析世界各国中央与地方关系发展史，将中央与地方关系归结为合伙型和代理型两种类型。合伙型是中央与地方关系的理想状态，前提是把地方政府看成是与中央政府平等的合作者，例如瑞士、荷兰等国，一些自治的社区最初本着相互帮助和支持的目的结合成一体。这一模式下中央与地方不具有对抗性，中央与地方在共同事务上能够良好合作。代理型是指中央政府与地方政府在权力分享上处于不平等地位，地方政府的权力来自于中央政府授权，地方政府仅是中央政府的代理机构。⁽⁶⁾

除了上述四种代表性成果外，G·W·琼斯（1980）主编的《中央与地方政府关系研究的新方法》一书，主要探索用什么样的新思维与方法来研究中央与地方关系⁽⁷⁾；伊夫·梅尼、文森特·赖特（1985）在他们合著的《西欧国家中央与地方的关系》一书中分析了西欧英、法、德、西、意、比六国的中央与地方之间的各种关系⁽⁸⁾；佩奇、戈登史密斯（1987）在其合著的《中央与地方关系：西欧单一制国家的比较分析》一书中对西欧国家中央与地方关系进行了比较研究，认为中央与地方关系的症结在于地方政府的权力张力、自由裁量权，以及地方与中央的紧密程度三个方面⁽⁹⁾；日本学者松村歧夫（1989）在他的著作《地方自治》一书中将日本政府间的关系归结为垂直式行政控制模式和相互依存模式，地方政府应该服从于中央政府，而中央政府则应给予地方政府一定的财力支持。⁽¹⁰⁾

二、国内研究状况综述

我国研究中央与地方关系的文献比较多，有经济学视角的，也有政治学视角的，还有跨学科研究的，在此以问题为导向梳理国内相关研究文献。

1．从经济体制改革的视角研究中央与地方关系

这种观点认为中央与地方关系是随着我国经济体制改革的深入而不断变化的，尤其是我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，推动了中央与地方关系的重大调整。薄贵利、金相文（1997）指出，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，中央与地方政府管理权限的划分呈现四大趋势：一是由梯度分权向地方均权发展；二是纵向分权与横向分权相结合；三是经济权力下放与行政权力下放协调统一；四是加强对下放到地方的权力的监督与制约。⁽¹¹⁾金太军（2003）强调，我国中央地方关系的变迁实际上是我国经济体制改革过程的集中体现。改革开放30多年来，我国中央与地方关系在由计划经济体制向市场体制转变的过程中实现了重大调整，为了避免中央与地方关系“一收就死、一放就乱”的困局，必须加快构建完善的社会主义市场经济体制。⁽¹²⁾赵晖（2005）指出，中央与地方的集权和分权本质上是经济体制改革在上层建筑的体现。在市场经济条件下，中央与地方关系的合理选择是建立中央与地方双向依赖的集分平衡结构。⁽¹³⁾迟福林（2011）指出，地方政府主导型经济增长方式源于总量导向的中央与地方关系，要以转变经济发展方式为主线改革现行央地关系。⁽¹⁴⁾周飞舟（2012）指出，中央与地方关系调整带来了地方政府公司化倾向，并由此产生了一系列负面影响。⁽¹⁵⁾宣晓伟（2014）认为，中央与地方关系的调整是我国30多年来经济社会快速发展的根本原因之一。⁽¹⁶⁾

2．从政府职权划分视角研究中央与地方关系

这种观点认为，中央与地方政府的职能应该更加明晰，避免中央与地方职能交叉重叠，从而影响行政效能。吴晓求（1996）认为，充分发挥政府在经济发展中的促进作用，必须处理好中央与地方关系，明确中央与地方政府各自的职能范围、权责和义务，发挥各自的优势，调动各方面的积极性。⁽¹⁷⁾薄贵利（1999）指出，中央与地方的权责划分，历来是国家政治管理和行政管理的重大理论问题和实际问题。他强调权力下放就是为了调动地方积极性，提高管理效率，实现管理科学化；扩大地方自主权就是扩大地方政府的自主权，包括公民的民主权利。⁽¹⁸⁾沈荣华（2007）提出了我国各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向，认为我国应该合理划分各级政府的公共服务职责，建立惠及全民的基本公共服务体系。⁽¹⁹⁾邵明阳（2008）将我国中央与地方政府权利划分分为3个阶段：1949—1992年为行政性分权阶段；1992—2004年为经济型分权阶段；2004年之后为公平性分权阶段，强调公共产品供给的公平性。他认为，我国中央与地方政府分权的状况随着国家发展战略的变化而变化。⁽²⁰⁾迟福林（2011）指出，要按照公共职责的分工确立中央与地方关系，强化各级政府的公共服务职能，保障和改善民生。⁽²¹⁾

3．从利益博弈的视角研究中央与地方关系

这种观点强调中央与地方政府在利益面前的动态博弈过程。潘小娟（1997）认为，中央与地方职权划分是一个动态的变化过程，必须随着经济社会发展水平的提升而适时调整。同时，中央与地方政府职权调整牵涉到权力和利益的再分配，必然会有一定的阻力，要随着时机和条件逐步成熟推进。⁽²²⁾金太军（1999）认为，处理好中央与地方关系，关键在于建立符合实际，又能为各方所接受的利益协调机制，而这种机制处于动态的调整中。⁽²³⁾辛向阳（2000）认为，我国从晚清政府到现在的中央与地方关系是一部博弈关系史，中央与地方政府主要围绕经济利益和政治利益进行博弈。⁽²⁴⁾邢孟军（2004）认为，市场经济的快速发展增强了地方政府与中央政府讨价还价的能力，而激励与问责机制相对滞后导致地方政府产生自利化的行为，由此使中央与地方关系一直处在博弈的过程中。⁽²⁵⁾林荣日（2005）认为，中央与地方政府间权力博弈的根本动机是利益。改革开放之前约30年的中央地方关系基本上属于不对等的博弈关系；改革开放以来，随着中央权力的下放，双方博弈条件得到改善，尤其是实行“分灶吃饭”的财政包干制后，出现地方财力增长和权力膨胀；分税制再次调整了中央与地方的博弈条件，使双方进入一个相对公平的博弈轨道，具体表现为双方可以通过讨价还价、友好协商的方式制定相关政策。⁽²⁶⁾郑永年（2013）认为，目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员，地方创新符合地方官员的利益；中国不是一个联邦制国家，但改革开放以来，中央政府为了促进经济增长，将部分权力下放到地方政府，使中央政府与地方政府的关系越来越具有行为联邦制的特点。⁽²⁷⁾

三、城镇化进程中的中央与地方关系

我国学者从不同角度对中央地方关系进行了广泛而深入的研究，对理顺中央与地方关系有着重要的指导意义，也为进一步探讨中央与地方关系奠定了坚实基础。在这些研究基础上，本书拟从城镇化的视角来研究中央与地方关系，希望在新型城镇化背景下，为改革、调整中央地方关系寻找一条新路。

1．城镇化与中央地方关系存在极高的关联性

城镇化实质上是各种生产要素向城镇集聚的过程，而中央与地方关系的核心问题是中央与地方的分权。无论是从理论还是从实践看，城镇化与中央地方关系都有着极高的关联性。王斌、张婷玥（2014）通过2002—2011年10年间的城镇化率和中央与地方财政收入及比重考量了二者之间的关联性，分析显示二者在数据上存在极高的相关性。⁽²⁸⁾从我国的实践看，中央与地方关系的调整主要涉及权力与资源（财权）的纵向配置问题，而城镇化是各种资源在城镇间的横向配置，这两者是有机的统一。

2．新型城镇化对调整中央与地方公共职责分工提出新要求

新型城镇化的核心是人的城镇化。从我国的情况看，现行中央地方关系以经济总量为导向，而非以公共服务为导向，加之中央地方事权与财力不匹配，从而影响人的城镇化进程中公共服务责任难以在不同层级的政府之间有效划分和承担。尤其是在分税制改革之后，形成了以地方为主的公共服务支出格局，使得不同地区公共服务水平与经济发展程度紧密相关。尽管过去10多年我国推动了乡财县管、省直管县等改革，对推进新型城镇化起到了积极作用，但由于中央与地方公共职责分工不明，事权与财力相适应的制度尚未建立，在行政力量推动下，大量公共资源流向大中城市，中小城市和小城镇难以获得足够的发展资源，加剧了大中小城市之间的发展差距。在新型城镇化的背景下，需要重新调整优化中央与地方公共职责分工。

3．中央与地方财权合理划分有助于解决城镇化集聚

费农·亨德森（2014）通过对发展中国家城市化进程的分析，认为过度集聚的成本源于超大城市膨胀的规模和落后的制度安排，分权化的政府治理架构与制度安排，可以促进城市获得更大的分散化发展。而分权化治理的关键因素是地方政府收入的来源，以及支持地方实行自治的资本账户的建立。⁽²⁹⁾从我国城镇化的实践看，人口向超大城市和大城市集聚也存在这样的共性问题，无一例外地带来交通拥堵、空气和水资源的污染、高房价等一系列城市病。由此，在推进新型城镇化的进程中，需要以公共服务为中心来划分中央与地方政府的支出责任，逐步建立起事权与财力相适应的制度。