第一节　基本概念的界定

本书需要界定的相关概念主要包括“新型城镇化”“政府公共职责”和“公共资源”。

一、新型城镇化

在界定新型城镇化的概念之前，首先要明确城市化与城镇化的概念，由此可以对新型城镇化有一个更深刻的理解。

城市化最初被西方学者用来描述工业革命后人口流动与产业变迁的状况，即在工业革命的推动下，农村人口不断向非农产业和城市的转移与集聚。马克思认为，城市化的实质是产业化、资本化，是适应资本原始积累和资本流动的必然产物，是“工业资本和利润无情驱动和支配的结果，资本家按自己的意愿创建城市人文物质景观”。⁽¹⁾也就是说，资本主义国家最初的城市化是为资本服务的。美国实证主义地理学家大卫·哈维在《资本的城市化》中也指出，“资本主义的城市化是资本的城市化”。⁽²⁾

城镇化的英语与城市化相同，都是“Urbanization”。城镇化是中国的概念，是我国学者对改革开放以来经济社会发展的概括与总结，是西方城市化概念的中国化，与我国特殊的国情相适应。辜胜祖认为，城镇化的提法更符合我国的基本国情，体现了中国特色的发展模式。实际上，城镇化是反映我国城乡二元结构变迁过程的一个提法。王梦奎等人认为，城镇化是要让农村人口从农村迁移到城镇，改变其“传统的生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构”。⁽³⁾从党和国家的政策文件看，我国2000年在《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中正式采用“城镇化”的概念，随后开始被学术界普遍接受。

所谓新型城镇化，是针对我国过去传统城镇化而言的，是在传统城镇化发展面临突出矛盾的背景下提出的，目前学术界尚未有标准的定义。简新华（2003）认为，新型城镇化是城镇化与新型工业化、现代化、信息化适度同步发展，集中型城镇化与分散型城镇化相结合，据点式城镇化与网络式城镇化相结合，大中小城市和小城镇协调发展，市场推动、政府导向，自上而下城镇化与自下而上城镇化相结合，城市发展方式多样化和合理化，以内涵方式为主的城镇化。魏娟等（2008）认为，新型城镇化是指以科学发展观为指导，实现经济高效、社会和谐、资源节约、环境友好、区域城乡统筹发展、城镇体系结构合理的城镇化可持续发展。牛文元（2009）认为，新型城镇化是人口、资源、环境和发展四位一体，城乡统筹发展和城乡一体化、城乡公共服务均等化，城乡分享财富机会平等，逐步消除城乡二元结构达到社会和谐的城镇化。

从实践看，1983年，费孝通把苏南地区以集体经济和乡镇企业为核心、追求共同富裕的城镇化发展模式概括为“苏南模式”，这被看作是我国新型城镇化的雏形。到本世纪之初，广东、福建、重庆等地结合本地实际，以产业推动城镇化建设，走出一条产城融合的新型城镇化之路。中共十八届三中全会《决定》明确要求“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，从中可以看出，新型城镇化的核心是人。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020）》。这些政策文件为进一步研究、探索新型城镇化提供了重要依据。

本书对新型城镇化的界定是：区别于传统以规模扩张、工业推动、行政主导为主要特征的城镇化，是以人为核心，以实现城乡基本公共服务均等化为主要目标，政府引导、市场主导、服务业推动，体现全面协调可持续发展的城镇化道路。

二、政府公共职责

本书所讲的政府公共职责就是政府的公共服务职责。政府公共服务职责就是政府按照宪法的规定履行法定职能过程中衍生出的、对公众负有的提供公共服务的责任。关于公共服务的概念，目前学术界有不同的定义，但大部分学者是基于经济学中非排他性、非竞争性的公共产品概念引申出公共服务的概念。例如，陈昌盛、蔡跃洲（2007）将公共服务定义为“建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务”。本书也认同这一定义。从实践看，公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生等公共事业，为社会公众参与经济社会生活等提供保障。

到底哪些是政府的公共服务职能？要界定清楚这个范围，首先需要将公共服务分类。根据公共服务的内容和形式可将其分为四类：一是基础公共服务，是国家为公民及社会组织提供的其从事生产、生活、发展和娱乐等活动所需要的基础性服务，包括水、电、气、交通、通讯、邮电、气象等服务；二是经济公共服务，是国家为公民和社会组织从事经济发展活动所提供的各种服务，包括科技推广、咨询服务、政策性贷款等；三是公共安全服务，是国家为公民提供的安全服务，包括军队、警察、消防等方面的服务；四是社会公共服务，是国家为了满足公民自身发展需要所提供的服务，包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障、环境保护等。

在讨论公共服务时，必然涉及基本公共服务。从公共服务的分类来看，公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务，本书重点讨论基本公共服务。如何判断一项公共服务是否属于基本公共服务，标准也不尽一致。例如，孟春等（2004）认为，基本公共服务包括基本的公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等。常修泽（2007）等认为，基本公共服务应包括四方面：一是就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”；二是义务教育、公共卫生等基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”；三是公益性基础设施和生态环境保护等“公共基础性服务”；四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”。迟福林（2008）认为，基本公共服务包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。从党的政策文件看，中共十六届六中全会发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将基本公共服务明确为教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。关于基本公共服务内涵的界定，学者们对将义务教育、医疗卫生、养老保障、住房与就业纳入基本公共服务的范围，一般没有异议；对将公共基础设施和公共文化纳入基本公共服务的范围，尚有不同看法。本书将基本公共服务的范围界定在义务教育、基本医疗与公共卫生、社会保障、公共就业服务和基本住房保障。

从实践看，无论是发达国家还是我国，都需要把政府公共职责在中央政府与地方政府之间进行合理划分，这也是本书的研究重点所在。政府间公共服务职责的划分是指在多级政府格局下，政府间公共服务职责划分的权力主体或其委托机构根据宪法及相关法律制度，通过法定程序，对政府公共服务职责在多级政府之间进行划分、调整和评价等方面的制度安排，主要目标是提升政府效率。

三、公共资源

公共资源的概念源于公共产品，是指满足全体社会成员公共需求的产品。如果某种产品或服务具有受益的非排他性，但在供给上具有区域的竞争性，则该产品或服务就是公共资源。本书对公共资源的界定是：公共资源是隶属于全社会、由政府掌握、可满足公共利益的资源。

作为政府公共管理的对象，公共资源主要包括三个方面的内容：一是社会资源。主要指公用事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源，如供水、供气、供热、公共交通、污水或垃圾处理等行业特许经营权，以及教育、医疗、公共文化等领域基本公共服务均等化所需要的公共资源等。二是自然资源。主要指土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等，如经营性土地使用权、采矿权等。三是行政资源。主要指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源，如户外广告设置权和网吧经营权等。

从经济学视角来看，公共资源具有两个基本特征：一是在产权上大多属于公有产权，具有“非排他性”；二是公共资源的有限性带来使用上的“竞争性”。因此，公共资源需要在竞争中提高其配置效率。

总的来看，新型城镇化、政府公共职责、公共资源三个概念之间有着其内在的逻辑性：随着我国城镇化进程加快，一方面，中央与地方政府的公共职责需要做出调整；另一方面，中央政府和地方政府都需要推动公共资源配置均等化，由此才能实现大中小城市和中小城镇协调发展。