1.3　理解中国财税改革与本书的任务

中国财税改革从总体上来看，是非常成功的，支持了整个国家的改革、发展和稳定。但和世界上其他国家相比，中国财税改革存在一些悖论，形成了中国财税改革之谜。中国财税改革的过程，实际上是在不断地破解这些谜题，并逐渐实现财税制度的现代化过程。

1.3.1　理解中国财税改革

1.国家财力困境是怎么推动财税改革的？

中国财政有许多不可思议之处。在财税改革过程之中，出现了三次财力困境。为什么在国家财力出现困境的条件下，财税改革还能顺利进行？面对财力困境，每一次，中国都能够走出来，而且，每一次中国财政走出困境的过程，也是财税制度逐步规范化的过程。中国财税在预算内财政收入占GDP比例极低的情况下，是怎么实现经济的稳定和持续快速发展的？在财力不是很充分的情况下，财政又是如何支持改革的？与发达国家相比，中国财政管理中有太多的不规范，但是为什么没有规范的政府预算体系，没有规范的政府间财政关系，没有以所得税为主体的现代税制结构，中国经济能够持续快速发展，中国社会能够保持稳定？中国财税制度改革过程中，曾经依靠了预算外财力与制度外财力，如何评价这两种财力对中国改革与发展的功与过？还有，中国财政财力困境出现的背景是经济的持续快速增长，如何理解良好的宏观经济面与财政困境之间的关系？在20世纪80年代和90年代初期，相对于较好的经济形势，财政为何出现了困难？“振兴财政”在一段时间内，甚至成为政府财政工作的重点，其原因何在？从20世纪90年代中期开始，中央财政好转，经济形势依然看好，但基层财政为何又困难加剧？

2.财政支出改革是怎么进行的？

在财政支出制度改革上，40年来，中国财政支出规模发生了变化，支出范围作了调整，支出管理方法作了改进，支出决策制度（包括财政政策选择）也发生了变迁。财政支出改革从整体上看，是财税制度适应市场化需要而进行改革的结果，是国家财政理财能力不断提高的结果。改革者在推动与市场经济相适应的财政支出改革措施上，因应了各利益主体的需要，采取了相对平稳的改革举措，最后无论在资源配置、收入分配，还是经济稳定上，都取得了预期的良好结果。

3.财政收入制度是如何发生变化的？

在财政收入制度改革上，税制改革是其中最为重要的。回顾历次税制改革，我们会发现，中国税制改革有许多特殊之处。税制改革除了与国际上其他国家基于财政原则的类似原因之外，还和改革开放密切相关。税制改革基本上是与改革开放同步进行的。外资企业所得税制的形成、个人所得税制的确立与开放密切相关。内资企业所得税制的创立与国有企业改革密切相关，其直接目标是为了规范政府与国有企业之间的利润分配关系。市场经济体制改革目标确定之后，税制改革相应跟进。税制改革方案和时机的选择，税收征管制度的改革，从根本上保证了财政收入稳定增长格局的最终形成，为市场经济下各种经济利益主体之间的公平竞争创造了一视同仁的外部环境。中国税制改革走过了一条有中国特色的道路。改革既放眼世界，又立足国情，税费改革就是其中一例。世界上许多国家在进行“税改费”的时候，中国却在实行“费改税”（以后又称“税费改革”），这是由中国收费特殊的国情所决定的。收费伴随着所谓“三乱”，即“乱收费、乱罚款、乱摊派”，这对中国经济正常的发展造成了负面影响，因此，中国选择了和自己国情相适应的改革措施。

在国有经济改革上，最初的目标是通过放权让利，增强企业活力，但渐渐地，国有经济改革更多地强调制度建设，更多地强调财政给国有企业创造良好的公平竞争环境。而且，国有经济改革也从最初的仅针对个体企业的改革，走向了国有经济战略性改组，走向强化国家作为国有企业的出资人的责任，走向国家对国有企业进行统一监管。在改革中，1994年，国家更是借税利分流改革之机，暂缓国有企业利润上缴，再加上税后还贷，为形成具有自生能力的国有企业创造了良好的外部环境。

4.中央和地方财政关系是怎么改革的？

在政府间财政关系上，中国的财政体制经历了从财政包干制到分税制的改革过程。财政包干制显然与现代财政制度有较大的差距，但在20世纪80年代中国特定的环境下，它对中国经济利益主体的培育，对地方政府的激励，起到了相当正面的作用。1994年的分税制财政管理体制改革，在确定财政转移支付基数的时候，充分考虑了地方政府的既得利益，保证了改革的顺利进行。与市场经济相适应的财政体制，正是改革者在尊重一个又一个事实的基础之上，进行财税制度创新的结果。

5.预算制度是如何走向现代化的？

在政府预算制度改革上，40年中国财税改革中的相当一段时间，是预算内、预算外、制度外财力共生的过程。三种财力，与市场经济国家预算统一存在矛盾，进行全口径预算（综合预算）改革势在必行，但改革之中，预算外和制度外财力的存在，客观上弥补了预算内财力的不足，保持了整个国家的稳定。2010年，“预算外资金”概念被弃用。随着全口径预算的建立，中国形成了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本子预算在内的健全的政府预算体系。这样的预算，适应了现实中存在大量营利性国有经济的需要，适应了政府性基金种类繁多的需要，适应了社会保险制度运行的需要。预算制度的现代化历程是怎么进行的？预算制度改革并未结束，预算改革仍有相当多的难题需要解开。从某种意义上说，它将伴随着全面深化改革的全过程。

除了上述中国财税改革议题之外，我们还可以罗列一个又一个的财税制度创新案例。现在，我们更想弄清楚的是，是什么支持了中国财税制度的一个又一个的创新，是什么力量推动了中国财税制度的改革？中国财税制度改革到底有哪些经验值得总结？

1.3.2　本书任务

1.已有的研究成果

中国从计划经济到市场体制的改革，要求财政由生产建设财政转化为公共财政。无论从改革的起点，还是从现实来看，中国财税制度都具有中国的特色。中国是一个大国，改革首先是在认清国情的前提之下进行的。中国财税制度改革的过程，是中国经济和社会协调发展的过程。中国改革是从公有制财政开始的。这些都决定了中国财税制度改革必须走出一条创新的道路。

已有研究成果可以分为三类：第一种是关于一定时间跨度内财税改革的研究；第二种是关于具体财税改革问题的研究；第三种是关于财税改革的理论研究。

第一种研究的代表性成果有高培勇和温来成（2001）、邹继础（2003）、贾康和阎坤（2000）等。高培勇和温来成（2001）研究了1978—1999年间的中国财政运行机制（财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制）。他们描述了传统财政运行机制，在此基础之上，介绍了市场化进程中的重大财税改革措施，而较少涉及财税改革理论研究。邹继础（2003）研究了1978—1998年间的中国财税制度改革。他论证了经济改革与财税制度的关系，经济改革对价格结构与财政收支的影响，财政结构与改革、中央与地方财政收支划分之改革、财税制度与区域经济发展、国有企业与制度转型、财税制度改革方向与其他制度转型的关系等一系列问题。他认为，当经济转型已趋近完成的阶段，地方政府如何促进经济增长的财政诱因应为未来财税制度设计的主要考虑，所以从提升整体经济发展的角度看，应进一步健全财政分权的体制，强化地方政府财政收入与支出的关联。该研究对理论研究倾注了较多的笔墨，但对财税改革的叙述不够完整。

贾康和阎坤（2000）研究了1978—1998年间财税改革问题。他们将财税改革置于经济转轨背景进行研究。该研究主要关注了这一时期的主要财政问题，包括财政困境、财政包干制、预算外与制度外资金、税收制度、分税制、财政政策等问题。他们的研究主要目的在于描述重要财政事件，对1998年之后的财税改革没有涉及。贾康和刘薇（2018）研究了1978年以来的财税改革全过程。Wong和Bird（2008）对中国财税改革历程进行了简要的回顾，对未来财税改革的重点结合国际视野做了说明，但其受制于分析重点，未能对各具体财税改革问题展开论述。

第二种研究的代表性成果有OECD（2006），何帆（1998），毛程连（2003），高培勇等（2005），胡书东（2001），杨之刚等（2006），以及张馨、袁星侯、王玮（2001），张馨（2004）等。

经济合作与发展组织（OECD，2006）研究了中国公共支出面临的挑战，提出通往更有效和公平的道路。该研究重点是中国面临的公共支出压力，其特色是将公共支出研究与调整政府间财政关系问题联系起来。何帆（1998）主要围绕“财政压力引起制度变迁”这一命题展开。该书将财政压力视为1978年中国改革的起因，将财政压力与后来的改革联系起来。该书忽略了对中国财税制度变迁的描述。毛程连（2003）重点研究了国有资产管理问题，其特色是用公共财政的基本理论来考察、解释国有资产管理实践，讨论了国有资产管理的绩效评价、国有资产管理体制改革、国有企业改革问题、国有资产管理变革路径等问题。该书的重心是国有资产管理改革。

高培勇等（2005）的主要目的是论证财政体制改革目标以及实现目标所要选择的措施。他们首先简要描述了对市场化进程中的财税改革举措，在此基础之上，提出公共财政的目标模式。他们认为，中国公共财政建设的实质含义包括以下三个方面：满足社会公共需要，立足于非营利性和收支行为规范化。高培勇等（2005）更多是结合现实，提出公共财政建设的目标模式，并对如何实现目标提出看法。张馨（2004）也对如何建设公共财政的问题进行了研究。

胡书东（2001）用实证方法研究了中国政府间财政关系问题，内容涉及财政集权与分权，对财政集权与分权的绩效进行了考察。杨之刚等（2006）涉及基层财政收支、财政转移支付、地方公债、财政竞争等问题。该研究集中关注中国基层财税改革问题，旨在探讨中国基层财政体制改革之路。张馨、袁星侯、王玮（2001）研究了中国部门预算改革问题。以上三个研究都没有对40年来各项财税改革进行系统全面的研究。

第三种研究的代表性成果主要有叶振鹏和张馨所提出的“双元结构财政论”（叶振鹏和张馨，1995，1999；张馨，1999）；杨志勇（2015a）关于现代财政制度的研究。他们基于中国社会主义市场经济体制改革目标，提出“双元结构财政论”（即“双元财政论”）。他们将计划经济体制下的财政模式视为“单元财政”。在他们看来，随着经济体制改革的展开、推进与深化，“单元财政”显示出种种向“双元财政”转换的迹象。所谓“双元财政”是指社会主义市场经济体制下的财政统一体，它由相对独立的公共财政与国有资产财政（国有资本财政）构成。他们从理论上探讨了计划、市场与财政的关系，在此基础之上，对“公共财政”和“国有资产财政”各自的职责作用、活动范围以及最佳规模进行了分析。他们还探讨了“双元财政”实际运行中的“双元预算体系”（包括公共预算和国有资产经营预算）、预算平衡与赤字、财政信用和财政宏观调控问题。他们主要是运用比较方法，对比中西财政实践，结合中国改革目标，构建与市场改革目标相适应的未来财政模式。他们没有对改革过程进行系统的阐述。杨志勇（1998）认为，营利性国有经济运作过程中存在的问题，无论是亏损，还是盈利，都可能对营利性国有经济的存在价值提出质疑，认为在经济转型期，中国财政可以是“双元财政”，但最终要向公共财政过渡。杨志勇（2015a）主要是对全面深化财税体制改革方案的研究，这些研究对财税改革趋势进行了整体构建，对财税改革历程的研究不足。

2.本书的任务

以上所列三类研究成果各有特色，以改革开放以来40年中国财政制度改革为中心进行研究的本书，至少可以在四个方面弥补已有研究的不足：第一，已有研究或考察1978年后20年左右财税改革，或仅以1998年以来的公共财税改革作为研究对象，本研究将时间段延长至1978年以来的40年，且与已有的近40年财税改革历程的研究相比有明显的特色。第二，已有的专题研究成果相对丰富，本研究将综合已有研究成果，并结合新方法，系统地将40年财税改革和经济改革与社会发展联系起来进行研究。第三，已有的财税改革理论研究仍然处于一种“假说”或“猜想”阶段，本书将尝试对这些“假说”或“猜想”进行解释。第四，结合40年财税改革历程探讨大国的财税现代化之路。

因此，本书的任务有四个方面：第一，回顾改革开放40年以来中国财税制度改革的历程；第二，总结中国财税制度改革的成就；第三，归纳中国财税制度改革的基本经验；第四，探讨作为一个大国的中国财税制度现代化所面临的机会和挑战。