第一节 制度规范简析

要想对村民自治的实践过程有较为直观和深入的了解，首先要对其内部的制度结构有所认知，否则会使所有的后续研究都陷入一种“理论空洞化”的无序状态之中。而从理论上讲，考察村民自治制度结构是否规范化，则不仅需要对村民自治的制度文本进行量化分析，还应当对其各个制度文本进行质化研究，甚至对整体上的结构体系是否合理进行深度考量才能达到理想预期中的效果。经过多年的实践与发展，如今的村民自治制度规范在内部结构中已经基本形成了一个纵横相间的网络体系，其中包括在纵向方面的链条式相扣、横向方面的覆盖式相接以及整体方面的逻辑结构的不断合理。

一 纵向方面的链条式相扣

村民自治作为我国重要的基层民主制度，是关系到我国农村地区甚至整个国家社会经济发展的基石，其意义体现得非常明显。而村民自治制度自萌发、产生、发展再至扩展深化，在整个实践过程中无不与其制度文本的逐步健全一一相应。因此可以说，村民自治在我国广大乡村地区的实践史就是村民自治制度规范文本日益增阔的发展史。目前，与村民自治相关的制度文本主要体现在国家立法、地方立法以及乡村内部制定的村民自治章程和村规民约三个层面。

（一）国家立法层面

在国家立法方面，与村民自治相关的有关制度文本主要包括国家《宪法》、《村民委员会组织法》和其它由全国人民代表大会以及常务委员会制度的相关法律。其中《宪法》第111条有如下规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。以上《宪法》对村民委员会性质和地位的确定，为后续的村民自治制度设计提供了根本保证和制度支撑。而《村民委员会组织法》作为专门针对村民自治制度设计的法律文本，则对村民自治的运行实践具有重要的指导意义。此外，其他与村民自治相关的国家法律还包括《人口与计划生育法》《统计法》《农业技术推广法》《物权法》《继承法》《预防未成年人犯罪法》以及《安全生产法》等，这些法律都在不同程度上涉及到村民委员会的相关职责和村民自治事项。同时，除了《宪法》、《村民委员会组织法》以及其他与村民自治相关的国家法律之外，国务院及其它党政部门还颁布下发了一系列专门针对村民自治制度的行政法规和部门规章，这些规范性行政文件和部门规章不仅对实现村民自治制度在我国农村地区的规范运行提供了具体的操作程序，同时其自身也成为了推动村民自治制度的重要制度形式。而自1998年村民自治制度广泛推行以来，国务院出台的与村民自治相关的规范性文件有《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》《中共中央办公厅国务院关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《中共中央办公厅国务院关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》以及《深化农村改革综合性实施方案》等，这些文件的出台为村民自治的实施提供了普遍指导。此外，由党政部门下发的与村民自治相关的文件包括《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》《村民一事一议筹资筹劳管理办法》《农村集体财物管理规范化管理办法》以及《民政部、全国妇联关于进一步加强新形势下妇女参加村民委员会工作的意见》等，这些行政规章为村民自治在实施过程中遇到的某些困境提供了直接的规范与指导。通过分析上面情况不难看出，有关村民自治的行政法规与部门规章的相关法律文本不仅数量庞大，而且在相应的规定方面也往往更为全面与细致，操作性更强，这些行政法规与部门规章为村民自治的顺利推行起了直接的保障作用。

（二）地方立法层面

我国宪法第一百条有如下规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。而《立法法》在第六十四条和第七十三条分别规定了地方法规和地方政府规章的制定权，“地方性法规可以就下列事项作出规定”，“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。同时，我国现行的《村民委员会组织法》在第三章第十五条和第六章第四十条中分别提到，“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”，“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法”。根据以上三大国家法律的相关规定，我国地方立法主体制定了为数庞大的地方法规和地方政府规章，其中既包括直接针对村民自治活动的立法，还有诸多仅有个别条款与村民自治事项相关的非专门立法。在地方性法规方面，如2001年7月20日重庆市第一届人大常委会第三十四次会议通过的《重庆市村民委员会选举办法》、2002年11月审议通过的《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》、2005年7月29日山西省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《山西省村民委员会选举办法》等。在地方部门规章方面，如2003年重庆市政府制定的《重庆市农村村级范围内筹资筹劳管理办法》、2006年宁夏回族自治区人民政府发布的《宁夏回族自治区村务公开办法》、2009年四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《四川省村务公开条例》等。通过上述对村民自治地方立法的分析与梳理可以看出，我国村民自治地方立法在立法主体、立法模式、立法时机与立法原则等方面具有不同程度上地相似性，但在立法条款和具体内容方面却表现得较有差异，具有一定的不平衡性。

（三）乡村内部层面

我国现行的《村民委员会组织法》第四章第二十七条有如下规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。村民自治章程和村规民约在得到国家正式法律的肯定后，已经成为村民行使村民行使自治权的内部制度规范，并逐步成为村民自治制度建设的“助推器”。村民自治章程和村规民约作为村民依法实行自治、依法治村和民主管理的行为准则和行为规范，二者都属于农村基层民主管理规章制度建设的范畴，因此从形式上讲，它们之间存在诸多相似之处，比如在制度的目标、程序以及原则方面表现出极大的共通性。

目前，村民自治制度规范在纵向方面已经基本形成了较为明确与合理的“链条式”体系结构，而如何使“链条”上的各个节点更加顺畅地得以连接，以在最大程度上发挥其制度功效，也是摆在理论工作者面前的一大难题。

二 横向方面的覆盖式相接

目前，村民自治制度规范体系不仅在纵向方面表现出层层相扣的链条式特点，并且在横向方面也即村民自治的内容体现在制度文本上存在覆盖面广、针对性强等特点。从相关的法律规定和制度文本来分析，村民自治的主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理与民主监督四大方面。而这四个方面的民主作为村民行使村民自治权的直接途径和根本保证，在制度文本的层面也得到了相应地体现。

（一）民主选举方面

民主选举作为推行村民自治制度的核心内容和重要保障，主要是指村民委员会的选举。而关于村委会选举在我国现行的《村民委员会组织法》中有诸多条款对其作了相关规定，使得村委会选举在具体的实践运行中有了国家正式法律的肯定。同时，针对村委会选举，国务院和其他党政部门也下发了一系列文件通知，如《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》《关于建立村民委员会选举情况统计报表制度的通知》等。在地方立法方面，自1998年村委会组织法制定到2010年村委会组织法修改之前，我国就有27个省份具有了本地方的村委会选举法，而其他四个省份则是将村委会选举的规定条款放在了本省的实施办法中^[1]。此外，个别省份还针对村委会选举中的某一方面创制了包括村委会选举观察员制度、村民委员会选举工作责任追究制度、村民委员会选举档案制度等^[2]。

（二）民主决策方面

民主决策作为村民自治的重要环节，是实现村民行使自治权的内在要求与本质所在。而村民会议和村民代表会议作为民主决策的两大主要形式，在《村民委员会组织法》中也有相应地法律条款对其作了基本规定。1990年，国家民政部正式下发了《关于全国开展村民自治示范活动的通知》，这是国家第一次以正式文件的形式肯定了村民代表会议的存在。此后，直接针对村民会议和村民代表会议的制度文本陆续在各个省市出现，如《北京市村民会议规则》《浙江省村民代表会议工作规程（试行）》及《成都市村民议事会导则（试行）》等。

（三）民主管理方面

村民自治中的民主管理包括制订村民自治章程或村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系、职责、工作程序以及经济管理、社会治安、村风民俗、计划生育等方面的要求规定清楚，从而提高村民的自我管理、自我教育、自我服务的能力。从国家层面来看，与民主管理相关的制度文本为数不少，其中包括《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》以及《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》等。从地方层面来看，也有很多省份出台了诸多与民主管理相关的制度文本，比如《河北省村级民主管理条例》、《广东省村务管理办法（试行）》以及《福建省村级财务管理条例》等。

（四）民主监督方面

民主监督作为村民自治中的重要环节，是通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式，由村民监督村里重大事务，监督村委会工作和村干部行为。其中村务公开作为民主监督的重要内容之一，在我国现行的《村民委员会组织法》第三十条和第三十一条对其作了较为细致地规定。此外，在国家层面的制度文本，包括《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》《关于做好村务公开目录编制工作》都对村民自治中的民主监督给予了具体地程序指导。而在地方层面，不少省份也针对村务公开问题进行了专门立法，比如《宁夏回族自治区村务公开办法》《陕西省村务公开民主管理办法》以及《四川省村务公开条例》等。除此以外，与民主审议村委会工作报告和民主评议村委会成员、民主罢免方面相关的制度文本也为数不少，这里就不一一列举了。

可以说，目前村民自治制度规范在横向方面几乎涉及到了村民自治在实际运行中所需的程序性问题的方方面面，但村民自治的实施过程本身就处于动态的发展中，因此制度规范也应该根据村民自治发展过程中出现的某些问题而不断地调整与修正，同时也只有这样才能使村民自治的制度功效与实践经验逐步趋于统合。

三 逻辑结构的不断合理

根据前面部分的分析得知，目前村民自治制度规范在纵向与横向两大方面已经基本形成了较为系统的体系结构。而从整体上看，村民自治的制度规范体系化则体现地更为明显，基本构建起了纵横交叉、合理有序的制度网络群。不可否认的是，如果将村民自治制度作为一个整体的研究对象，在逻辑结构方面对其进行剖析，可能存在一些诸如连接链不够顺畅甚至脱节、内容划分不够细致等方面的问题。但同样不能忽视的是，任何制度规范的建设都是一个逐步调整完善的过程，没有任何一种制度会是一步到位、不经历修订以及适应过程的。这一点同样适用于对村民自治制度的逻辑结构研究。因此，若想将村民自治制度看作研究对象，分析其内部的逻辑结构，则应该以历史的、客观的角度去进行全面剖析，而不能仅仅停留在制度规范中的某一层面或某一问题去片面地加以探讨。具体而言，我国《宪法》中关于村民自治的基本定位为村民自治的具体实施提供了基本保证，同时也构成了此后与村民自治相关的一系列制度文本的根源所在。而《村民委员会组织法》作为推行村民自治制度的根本大法，经过几次反复的修改与调整，在村民自治的内容、形式与程序等方面已经基本规范化。而无论是国家层面，还是地方层面甚至是乡村内部的层面，有关村民自治实施制度文本都占有相当大的比例，并形成了多层次、立体化的制度格局。此外，在村民自治制度的反馈评估层面，目前也取得了一定的进展，对村民自治的实施情况有了基本了解与评估。由此可见，经过多年的建设与发展，村民自治制度规范通过不断地调整与适应，逐步建立起了较为系统的网络制度群，其内部的逻辑结构也逐渐清晰与合理化，为推动村民自治的发展提供了坚实的制度保障。