第四节 “十三五”规划实施的主要经验

总体上看，面对错综复杂的国际政治经济环境和艰巨繁重的国内改革发展任务，“十三五”规划实施取得了显著的成绩。成绩来之不易，根本原因在于坚持党中央集中统一领导，加强战略谋划，增强战略定力，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持底线思维，充分发挥中央和地方两个积极性。

一 更加重视新发展理念引领，作用更持久

党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议，首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，新发展理念为经济转型提供了理论基础，深入人心，作用更持久。理念是行动的先导，新时代抓发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。必须适应我国发展进入新阶段、社会主要矛盾发生变化的必然要求，牢牢把握新发展理念推动发展，把注意力集中到解决各种不平衡不充分的问题上。新发展理念有助于我们从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡。

一是加快实施创新驱动发展战略，提高经济增长核心竞争力。“十三五”时期，更加重视国家创新体系建设，加快关键核心技术自主创新，强化战略科技力量，破除“卡脖子”技术封锁。大力培育发展新动能，加快推进数字经济、人工智能、区块链技术发展；抓住新技术、新业态、新产业、新模式发展的历史机遇，改造传统制造业，推进高端制造业与现代服务业融合发展，促进产业链升级。深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系和创新团队，激发和保护企业家精神，建设创新型劳动者大军，加快从劳动力数量红利向创新红利转换。

二是完善宏观调控体系，促进经济协调发展。保持国民经济重大比例关系协调和空间布局比较合理，生产、流通、分配、消费各环节循环顺畅，避免经济发展大起大落和防范系统性金融风险。发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。加快建立现代财政制度，深化金融体制改革，稳定宏观杠杆率，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。优化现代化经济体系的空间布局，促进城乡区域协调发展。高起点规划、高标准建设雄安新区，推动京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展，推动长江经济带发展。大力实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化。

三是推进高水平对外开放，提高现代化经济体系的国际竞争力。扩大自由贸易试验区试点改革，加快探索建设海南自由贸易港进程，推动粤港澳大湾区等平台的改革创新。深化规则制度型开放，完善对外开放的体制机制。保障《中华人民共和国外商投资法》落实落地，继续精简外资准入负面清单，全面取消外资准入负面清单之外的限制，持续改善营商环境。增强民事司法保护和刑事保护力度，提高知识产权保护水平。在合作共赢的原则下推进“一带一路”倡议建设，推动早日达成区域全面经济伙伴关系协定，加快多边和双边贸易投资协定谈判进程，拓展国际合作空间和国际市场。继续降低进口关税税率，满足国内多元化消费需求，倒逼国内产业升级、产品提质。

四是加快推动绿色发展，促进经济发展长期可持续。解决人与自然和谐共生问题，让人民群众享有良好生产生活环境。以生态文明建设为纲领，在全社会树立绿色发展理念，加快形成促进绿色发展的政策导向、体制机制和法律法规，发展绿色金融，促进节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色产业发展，倡导绿色出行等绿色消费方式，健全绿色低碳循环发展的经济体系，努力使绿色发展成为普遍形态，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

五是完善初次分配和再分配体系，让全体人民共享发展成果。消灭贫困，缩小城乡、区域发展差距和居民收入分配差距，实现全体人民更加公平地共享发展成果，充分调动绝大多数人积极性、主动性、创造性，保持社会长治久安、积累社会资本。优化要素市场初次分配，要实现更高质量和更加充分的就业，提供个体辛勤劳动实现自身发展的机会；坚持居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。完善再分配体系，在发展中保障和改善民生，补齐民生短板，打赢脱贫攻坚战；推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

二 更加重视全面深化改革，大力推动经济高质量发展

以供给侧结构性改革为主线，全面深化改革，是以习近平同志为核心的党中央在综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用的基础上，集中全党和全国人民智慧，从理论到实践不断探索的结晶。把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程，破除发展面临的体制机制障碍，有助于增强微观主体活力，激活蛰伏的发展潜能。

深化经济体制改革，构建高质量发展的制度基础。坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。建设现代化经济体系，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性，为高质量发展提供制度保障。坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。坚持两个“毫不动摇”，公有制经济和非公有制经济共同发展，进一步夯实我国经济社会发展的基础。以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。

加快建设高标准市场体系。加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整。完善产权制度和要素市场化配置，健全支持民营经济发展的法治环境，完善中小企业发展的政策体系。改革土地计划管理方式，深化财税体制改革。加快金融体制改革，完善资本市场基础制度，提高上市公司质量，健全退出机制，稳步推进创业板和新三板改革，引导大银行服务重心下沉，推动中小银行聚焦主责主业，深化农村信用社改革，引导保险公司回归保障功能。

密切关注国内外环境变化，在供需两侧协同发力，以动力变革推进质量变革和效率变革，提高商品和服务质量，以更高质量的新供给引导新需求；提高全要素生产率，以投入产出效率和经济效益获得产品国际竞争力，不断提升供给体系质量。积极扩大有效需求，保持经济平稳健康可持续发展，推动经济转型升级和发展方式根本性转变。进一步加强和改善宏观调控，强化各项政策的统筹协调和部门协同配合，把握好政策出台的时机、力度和节奏，发挥好政策协调效应。营造有利于企业特别是民营企业持续健康发展的生态环境。继续减轻企业税费负担。加大减税降费力度，普惠性降低企业负担，增强企业获得感。着力解决企业融资难融资贵问题。加强货币、财政、产业等方面政策的协调配合，改革和完善金融体系监管考核和内部激励机制。营造公司竞争环境坚持权利、机会和规则平等，进一步破除对民营企业各方面的限制和障碍，建立更加公开、透明、稳定、可预期的政策体系，保护企业家人身和财产安全，弘扬企业家精神，增强企业家信心。完善政策执行方式，提高政府部门履职水平，加强政策协调性，细化、量化政策措施，提高政策执行的精准性、前瞻性、有效性。

坚持巩固、增强、提升、畅通的方针，以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设。狠抓农业生产保障供给，加快农业供给侧结构性改革，带动农民增收和乡村振兴。深化科技体制改革，加快科技成果转化应用，加快提升企业技术创新能力，发挥国有企业在技术创新中的积极作用，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，完善科技人才发现、培养、激励机制。支持战略性产业发展，支持加大设备更新和技改投入，推进传统制造业优化升级。落实减税降费政策，降低企业用电、用气、物流等成本，有序推进“僵尸企业”处置。健全体制机制，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群，提升产业基础能力和产业链现代化水平，大力发展数字经济。更多依靠市场机制和现代科技创新推动服务业发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。重视解决好“一老一小”问题，加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务，推动旅游业高质量发展，推进体育健身产业市场化发展。

加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源，推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极。扎实推进雄安新区建设，落实长江经济带共抓大保护措施，推动黄河流域生态保护和高质量发展。提高中心城市和城市群综合承载能力。

三 更加重视更高水平开放，全面激发内生动力和市场活力

以开放发展理念作为指导，通过更高水平开放促进改革、创新、合作，促进互利多赢，全面激发内生动力和市场活力，实现经济更平衡、更充分、更可具包容性的发展。

一是以主动开放推动改革深化。通过主动对外开放倒逼蹚过国内改革深水区，与国际接轨的法律和标准体系加快完善，法治、开放、公平、稳定、透明的竞争环境加速营造，市场准入、外资管理、外贸体制、汇率市场化等方面改革显著推进。

二是以双向开放促进创新发展。通过扩大对外合作，引进我国经济转型发展所需的技术和人才，推进合作创新；通过鼓励企业走出去，更准确掌握国际市场需求和更深入参与国际竞争，强化企业创新意识意愿与能力，提升新技术新产品新商业模式创新。

三是以公平开放激发市场活力。通过放宽市场准入，构建公平市场竞争环境，提升国内外竞争水平，优化资源配置，激发市场内生动力，增添市场外部活力。

四是以全面开放实现区域平衡发展。通过推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，加速资源东西向流动，助推中西部地区产业结构调整与升级，缩小国内东西部发展差距，克服区域发展不平衡的矛盾。

五是以共赢和包容开放拓展国际合作。不惧外部贸易保护主义压力，探索建立开放型经济新体制，共建人类命运共同体，以互利共赢的开放战略赢得国际合作主动，为经济发展拓展新的国际空间。

四 更加重视保持战略定力，宏观调控有效性显著提高

“十三五”期间，我国宏观经济的稳定性增强，GDP增长率的波动幅度有所收窄。这得益于战略定力的保持和宏观调控政策有效性的显著提高，得益于科学稳健把握宏观政策逆周期调节的力度。

一是保持战略定力。面对经济增速持续下行压力，中央先后作出 “新常态”“发展不平衡不充分”的重大论断，保持了高度的战略定力。坚持更多地采取深化改革、扩大开放、激励创新的手段，激发微观主体活力，促进经济结构转型升级。2018年中美贸易摩擦爆发之后，面对极为复杂的外部经济环境，中央继续保持着高度的战略定力：一方面，强调坚持以我为主，强调练好内功、做好自己的事情。坚持推进供给侧结构性改革，尤其是通过大规模减税降费降低企业运营成本，增强人民群众获得感。世界银行发布的2020年营商环境指数排名，中国排名大幅提升，跃升至全球第31位。坚决打好“三大攻坚战”，在精准脱贫、污染防治、防范化解重大风险方面均取得明显成效。另一方面，在美国贸易保护主义、逆全球化的攻势之下，我国开放的大门不仅没有关窄，反而进一步打开了。先后五次下调关税税率，颁布《中华人民共和国外商投资法》，取消或放宽金融、汽车、石油天然气、部分电信增值业务等领域的外资准入门槛。扩大QFII、RQFII和沪港通、深港通额度，启动沪伦通；同时A股和国内债券在全球基准指数中的权重也得以扩大。

二是注重宏观调控政策的有效性。当前我国经济正在经历增速换挡和结构调整的叠加期，不同行业之间、不同区域之间、不同所有制和不同规模的企业之间，往往处于不同的景气度格局和盈利状态，面临着不尽相同的机会与挑战，因而，对宏观政策的需求也各有差异。在这种情况下，普遍性、总量型的宏观政策尽管仍然需要，但效果往往可能打折扣；而一些结构性的、定向的政策则能够更有效地发挥作用。可以说，更加注重有效性是“十三五”时期我国的宏观调控政策的主要经验之一。在财政政策方面，积极的财政政策大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生；提高小微企业和个体工商户增值税免征额；通过研发费用抵扣、新购进固定资产加速折旧等政策鼓励企业加大研发投入和固定资产投资。在货币政策方面，中国人民银行新出台并多次采用了抵押补充贷款、中期借贷便利、常备借贷便利等结构性货币政策工具，进行精准滴灌，引导资金流向中小微企业、三农等特定部门；运用宏观审慎评估指标，鼓励优化信贷结构。同时加快推动金融供给侧结构性改革，疏通货币政策传导机制，增加制造业中长期融资，更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。此外，财政政策、货币政策同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

五 更加重视发挥规模经济效应，努力建设强大国内市场

当前，我国人均GDP超过1万美元，总体经济规模位居世界第二，随着人均收入继续提高，市场需求潜力会进一步扩大。“十三五”时期，我国外部环境发生明显变化，必须深挖内部需求潜力，壮大新动能，要根据新需求，布局新供给，通过创造新供给，引导新需求，精准施策建设强大国内市场。充分挖掘超大规模市场优势，发挥消费的基础作用和投资的关键作用。

深挖消费潜力，促进消费升级，满足人民群众最终需求。多用改革办法扩大消费，少用加杠杆方式透支消费。完善社会保障和失业保险制度，降低居民预防性储蓄，提高居民消费信心。完善政府公共服务体系，政府提供基础教育、医疗、养老等服务，鼓励民间资本投资个性化教育、医疗、养老、文体、旅游等服务业。完善社会诚信制度建设，加大消费者保护力度，打击食品、药品等违法行为，提升各类产品质量，让老百姓吃得放心、穿得称心、用得舒心，倡导优质优价，有效促进境外高端消费回流。调整汽车限购政策，推动汽车限购向限用政策转型，满足居民汽车消费需求，支持居民购买绿色、智能家电。推动夜间经济发展。扩大电子商务进农村覆盖面，加快补上农产品冷链物流短板，活跃城乡线上线下市场。加大高品质服务供给，加快“中国服务”品牌的培育和标准建设。

挖掘投资需求潜力，发挥投资关键作用，促进产业升级。完善法制，加强产权和知识产权保护，优化营商环境，增强民企投资信心。落实外商投资法、负面清单管理和竞争中性原则，推动高水平对外开放，让港澳台企业和外资企业在中国放心投资。把稳定制造业投资作为稳投资的重点，适当降低项目投资资本金比例。加大制造业技术改造和设备更新。用好技改专项资金，重点支持制造业企业信息化、数字化、智能化、绿色化改造升级，重大技改升级工程进一步向民营企业倾斜，强化中央财政支持。加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度，加大城镇污水垃圾处理设施建设力度。鼓励地方在省负总责前提下，完善专向债券管理和项目安排协调机制，加大专项债对基础设施项目的支持力度，适度下调部分领域基础设施等项目资本金最低比例。着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设，推进川藏铁路等重大项目建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设。稳步推进老旧小区改造，加快完善水电气路光纤及电梯等配套设施和养老托幼等生活服务设施。加快人口净流入多的大中城市租赁住房和商品住房建设。补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设。

六 更加重视贯彻以人民为中心的发展思想，发展协调性持续增强

“十三五”时期以来，从中央到地方各级党委和人民政府深入贯彻以人民为中心的发展思想，始终把增进民生福祉作为发展的根本目的，一大批惠民举措加快落地实施，改革发展成果更多更公平惠及全体人民，有力保障了民生福祉的持续改善。尤其是在财力紧张情况下，民生保障力度稳步加大，尽力而为、量力而行。注重发挥政府作用保基本，注重普惠性、基础性、兜底性，做好关键时点、困难人群的基本生活保障。

不断拓宽城乡居民增收渠道，通过激发重点群体增收活力，促进农业农村和户籍制度等重点领域改革，稳定工资性收入预期，完善个人所得税制，切实保障居民可支配收入合理提高。把充分就业作为最大的民生目标，坚持就业优先战略，首次将就业政策置于宏观政策层面，注重解决结构性就业矛盾，推出了一系列新的有效政策。稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量，突出抓好重点群体就业工作，确保零就业家庭动态清零。扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶，针对外部环境变化可能给就业带来的影响，及时出台稳就业举措。

大规模开展职业技能培训，采取有效激励，鼓励创业带动就业。坚持教育优先发展，财政性教育经费支出占国内生产总值比例连续超4%，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育并着力提高乡村教师待遇，推动义务教育教师工资待遇政策落实，加快改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设。加快补齐民生短板，有效解决进城务工人员子女上学难问题。

建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，提高退休人员基本养老金，深化医疗、医保、医药联动改革，稳步推进分级诊疗体系建设，大力实施健康中国战略。兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。发挥市场供给灵活性优势，深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放，增强多层次多样化供给能力，更好实现社会效益和经济效益相统一。

加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展。

七 更加重视补短板和强弱项，三大攻坚战成效显著

“十三五”时期以来，党中央、国务院更加注重弥补惠民生、基础设施、民间投资等重要领域短板，坚持底线思维，坚持统筹推进和深化改革，夯实发展弱项，强化风险意识，牢牢守住不发生系统性风险的底线，三大攻坚战取得显著成效。

始终以“精准”为指引，以开发式扶贫为主轴，实行从识别到退出的全过程精准，形成大扶贫格局，注重将扶志和扶智融入扶贫过程中，不断强化贫困群体的内生发展动力。在扶贫工作方式和机制上，充分发挥社会主义国家的制度优势和大国的资源统筹优势，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，注重动员全社会的扶贫力量，深入实施东西部扶贫协作，行业部门扶贫联动，扶贫资源总投入持续加大，不断蓄积扶贫攻坚新动能。针对深度贫困地区等重点贫困地区，采取超常规措施，重点攻克、各个击破，始终以实现全面精准脱贫为目标。

良好生态环境是最普惠的民生福祉，党中央、国务院坚持把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，持续推进生态文明体制改革，不断完善政府为主导、企业为主体、社会广泛参与的环境治理体系。实施环境保护督察并常态化，坚持全民共治、源头防治，全面开展蓝天、碧水、净土保卫战，促进形成绿色生产生活方式，不断推进美丽中国建设。积极参与全球环境治理，落实减排承诺。

“十三五”时期以来，党中央、国务院坚持底线思维，更加重视风险防范，综合施策防范化解重点领域风险，坚持结构性去杠杆的基本思路，防范金融市场异常波动和共振，引导金融业回归服务实体经济之本源，稳妥处理地方政府债务风险，切实加强政府投资项目管理。

一是坚持目标导向，对突出风险点各个击破，进行有针对性的处置。风险在经济中并非均匀分布，而是聚集于某些特殊领域。因而，在防范化解金融风险过程中注重抓主要矛盾，在不同的时期针对当时的主要矛盾进行重点治理，不撒胡椒面。

二是坚持预防为主，注重防范风险的长效机制建设。加强宏观经济、财政、金融等领域风险的动态监测和研判，及时制定风险应对预案，打好提前量。在逆周期调节之外，更加注重宏观审慎管理，完善逆周期宏观政策与宏观审慎政策“双支柱”的调控框架。完善全口径政府债务管理，硬化地方政府和国有企业的预算约束。

三是注重把握好风险处置的节奏，以可控的方式处置风险。防止风险处置力度过猛、冲击宏观经济稳定，避免在处置风险的过程中触发风险扩散传染，进而引发更大的风险。

四是注重加强政策统筹协调。在金融领域面对混业发展的格局，更加注重各个监管部门之间的政策沟通与协调，防止政出多门、相互打架，滋生制度套利空间和新型风险。

本章执笔：李雪松、冯明、张彬斌、汪红驹、李双双