第一章 抗战前国民政府兵役制度的建立与试行
第一节 国民政府兵役制度建立的背景
一 中外兵役制度概略
（一）中国历代兵役制度
1.中国古代兵役制度演变
中国兵役制度已有数千年历史，但有诸可考的历史，始于周代。周代按口抽丁，按赋出兵；人民有事为兵，无事归农，“农隙讲武，兵民不分”。此后历朝历代，或采用征兵制，或采用募兵制，或征兵与募兵交替采用，兵役制度随时势变化而不断变化。
春秋时期，五霸争雄，齐桓公采纳管仲的建议，实行“轨”“里”“连”“乡”制，“作内政以寄军令”。所谓“居则为轨，出则为伍”。民众平时由轨长、里有司、连长、乡良人率领从事生产和训练，战时奉命出征。管仲在齐国创立的兵民不分、军政合一的军事制度为齐国争霸奠定了军事基础。
秦国时期，男子从二十三岁开始服役，直至六十岁才可免除兵役。男子在郡县服役一月，谓“更卒”；在首都服役一年，谓“正卒”；在边境屯边一年，谓“战卒”；“战卒”服役期满，退伍还乡。“民勇于公战，怯于私斗”。[1]秦国兵役制度的实施增强了秦国的军事实力，为秦一统天下提供了兵员保障。
西汉初期实施征兵制度，政府在中央设南北两军，驻防京师；在地方各郡设置材官、骑士、楼船等兵。人民年满二十三岁为“正卒”，在南北两军服役一年，然后在郡国服役一年，期满后退伍归乡，但仍须轮番征调，直至五十六岁免除兵役。东汉以后，因中央无力控制各地方势力，汉初的选兵练兵方法被废止；于是，募兵制度盛行，各州牧郡可以自由招募兵员，并最终导致汉末的地方势力割据天下。
魏晋南北朝是中国历史上的混乱时期，兵戈屡兴，民少休息，士尚清谈，征兵制度荡然无存。隋唐时期，盛行府兵制度。人民二十岁当兵，六十岁免役。府兵平时耕种，冬季习武，战时奉令出征，事毕归乡。“三代以下之兵制，未有如府兵之善者也。”[2]但唐高宗以后，天下承平日久，府兵制逐渐被募兵所取代，最终演化成藩镇割据的局面，唐朝因此而败亡。
北宋初期，宋太祖鉴于晚唐藩镇跋扈的弊端，采用“杯酒释兵权”的办法，削弱武将军权，并大量任用文官领兵，宋代重文轻武，兵民分途，民不从军。虽然后来王安石欲以保甲马政等法，力图恢复古代征兵制度，最终因司马光等人的反对而作罢。宋被金元所灭，此与宋废征兵为募兵，武备废弛，军队战斗力衰弱有关。
明朝实行卫所制（又称“军卫制”），自京师至郡县设置卫所。卫所兵士来源有三：从征、归附和谪发。从征是指军队占领某地后，留下兵士来戍守；归附是将投降的兵士加以改编；谪发是强迫罪犯服兵役。除此之外的士兵，都由招募而来。明朝兵制规定：凡卫所兵士平时屯田，如果发生战事，则由朝廷派遣将领赴卫所召集兵士出征；战事平息之后，兵士各回卫所。卫所制度实际上具有“寓兵于农”的特征。
清代兵制，初为八旗和绿营。八旗制度兴起于满清入关之前，军队因以旗帜颜色相区分，故名“旗”。初为四旗，后增为八旗，亦称为“满洲八旗”。后来又将归附的蒙古人、汉人分编为“蒙古八旗”和“汉军八旗”。八旗兵制，“以旗统人，即以旗统兵”，凡属旗者，皆为兵士，父死子代，兵为世袭。绿营亦称绿旗，系仿明朝兵制，招募汉人充任，与八旗同为朝廷经制之兵。八旗和绿营对满清政权的建立及清初政权的巩固发挥了重要的作用。但清代平定三藩之乱后，武备逐渐废弛，八旗和绿营渐趋腐化与衰败。由于武官可由捐纳出任，“不识字之纨绔少年、铜臭商贾，皆以资买官，滥竽行伍，而夸耀乡里，鱼肉平民；甚且任意侵吞饷银、粮秣，军队之缺额在半数以上。即列伍者，亦皆老弱无所倚靠，或无职业之流民，训练操演，可为绝无。其后竟以防守地方，保卫百姓之军队，仅足以供接官办差之装饰品，其腐败已达极点”。[3]
2.晚清兵役制度
1851年，太平天国运动爆发。在各地争相募练营勇抵抗太平军的背景下，曾国藩招募湘勇编成湘军。在士兵的来源上，湘军由营官自行招募身强体壮的偏僻乡民编组而成；在管理上，湘军实行“兵为将有”的组织管理体制，并以封建纲常伦理作为军队的联系纽带，从而在湘军内部形成一种严格的隶属关系，便于曾国藩对湘军的控制。李鸿章仿效湘军章制创办淮军，湘、淮军实行募兵制度，“一时从军者皆三湘战士、淮土健儿，是募兵之别开生面者”。[4]湘军和淮军在清政府镇压太平天国的战争中起了重要作用。湘军所实施“兵为将有”的募兵制改变了以往军权掌控于中央的传统，也改变了军队与国家之间的关系，造成了晚清督抚势力坐大、中央权力衰微的政治格局。
太平天国运动被镇压后，清朝的内忧外患并未消除。甲午惨败和庚子之役，中国创痛深巨。在革新军制、变法自强背景下，袁世凯小站练兵，开启了清末创建新军的序幕。1901年，清政府实行新政，改革军制，创办新军；1903年12月，清廷添设练兵处，仿照西方各国特别是德国的征兵章程，制定新军章制；1906年改兵部为陆军部。根据1905年练兵处所拟定的《陆军营制饷章》中的《募兵制略》和《分军制略》规定，新军实行招募制。新军对士兵的年龄、身高、体格等条件都有较为严格规定：“一，年纪，限二十岁至二十五岁。二，身体，限官裁尺四尺八寸以上，南方人躯干较小，酌减二寸；其五官不全，体质软弱及有目疾暗疾者不收。三，臂力，限平举一百斤以上。四，来历，必须土著，均有家属，应募时报明三代家口、住址、箕斗数目。五，品行，曾吸食洋烟及素不安分犯有事案者不收。”[5]在服役种类和期限方面，新军分常备军、续备军和后备军三种。常备军和续备军服役期各三年，后备军役期四年，共计十年。“常备军选土著之有身家者充之，屯聚操练，发给全饷，三年出伍，退归原籍。”“续备军以常备军三年出伍之兵充之，分期调操，减成给饷，三年递退。”“后备军以续备军三年递退之兵充之，仍分期应操，饷又递减，四年退为平民。”[6]常备军、续备军和后备军实行退伍归休制，这样既可以避免八旗世兵制所造成兵员素质下降的弊端，又有利于士兵的更替，从而维持新军的战斗力。不过，北洋新军的兵役制度实施范围非常有限。“虽其兵器操法模仿西洋，而于兵制中心之兵役问题，独逡巡未遑议及。西洋之征兵制度，我国既未能采行，湘军初兴时忠勇勤朴之风气，又未能保存勿替。精华既失，糟粕徒存；兵为将所私有，将佣兵以自重；名为新军，完全是假面具。”[7]虽然北洋新军兵役制度未能全面贯彻实行，但它对民国时期兵役制度产生了一定的影响。
3.民初兵役制度及其蜕变
中华民国建立后，为了改良兵役制度，1913年7月，陆军部会同参谋、内务、海军等部曾拟订《征兵法》和《征兵事务条例》，前者未获得国会通过，后者也未提出讨论。[8]由于当时户籍未办理，国民教育不发达，不具备征兵的条件，陆军部决定，“根据前清练兵处所定营制饷章，略为变通，改良旧日招募之积习，以为完全征兵之先导。”[9]故陆军部“拟先就直隶、河南、山东三省内，择其民气朴实，交通较便之地，每道区各设征募局一所，专任征募事宜，以为试办征兵之预备”。1915年6月，陆军部会同统率办事处拟订《暂行陆军征募条例》、《暂行陆军征募条例》及其实施细则、《征募局服务条例》、《征募总局条例草案》和《征募局编制令》等法规，规划试办征兵事宜。
为了试办征兵，陆军部拟划定京兆区、保定道区、大名道区、口北道区、东临道区、济南道区、济宁道区、河北道区、河洛道区、开封道区、汝阳道区、淮泗道区，渐次设立征募局并酌设分局，会同地方官办理征募事宜。[10]1915年8月，陆军部成立京兆征募局；10月，成立河洛道征募局；11月，扩充河北道区及开封道区征募事务；12月，扩充保定道区及大名道区征募事务。据统计，京兆征募局征募结果如下：“京兆区一二三届合格新兵二千六百三十名。保定道区一二三届合格新兵八千四百九十五名。大名道区一届合格新兵二千二百七十八名。”[11]河洛道征募局征募结果如下：“河洛道区第一届合格新兵六百五十名。河北道区一二三届合格新兵七千三百十四名。开封道区一二三届合格新兵一万一千六百四十二名。”[12]
陆军部本来计划分三期筹备兵役事务，“第一期，研究关于征兵适当制度之采用，并军区划分及规定征兵数额”；“第二期，应于所规定之制度为一切之预备，‘如征兵机关如何组织，及关于营舍军用等项均一一筹划齐’”；“第三期，制定关于一切之征兵法令及规则，并预行启导人民之义务心，以备实施。第一期之筹备以半年为限，第二期之筹备不得逾二年，第三期之筹备，以一年为度，预计民国八年则可征兵之实行。”[13]北洋中枢袁世凯离世后，中国陷入各派军阀争斗之中，各项征兵方案遂被搁置。
“自从将满洲政府推翻了后，人民的热望中，以为中国的军事政治，从此可蒸蒸日上了，不料大不为然。十八年来，干戈遍地，所受到的痛苦更深了。其最大原因，又在握有虎符的人——军阀，他们把军队视为私有的工具，他们所筹谋的不是保国爱民，乃是扩充他们占有的地盘。”[14]北洋军阀时期，虽然中央层面的兵役制度尚未建立，但各地方军阀募兵却如火如荼。军阀拥有的兵员越多，其势力也就越大；加之军阀战争不断，兵力消耗多，各军阀皆竭尽所能地招募兵员，募兵成为军阀补充兵员的主要手段。就军阀军队而言，每当需要补充兵员的时候，各部队就派遣军官分赴各地，打出招兵旗号，布告招兵内容，不问壮丁的出生与素质，凡是愿意当兵者都可以当兵。就社会方面论，因社会极端贫困，许多民众为了谋生而被迫当兵，这样导致士兵来源复杂、兵员素质低下。“现在当兵的人，实在是无所不有，从前读书的、经商的、做工的、抢劫的、拐骗的、走私漏税的，都荟萃在兵的范围。”[15]由于民众当兵的目的在谋求个人的生计与出路，因而投入军营者大都屈从长官意志，成为军阀争权夺利的工具。军阀们所实行的募兵制，实质上“连招兵制的规章都破坏了”。[16]
民国初期，军阀们争权夺利，征战不断。“尤其是从1916年到现在16年中间，军阀战乱从没有一年休止，战争一次凶似一次，战区一次大似一次。1916年至1924年中间，每年战区所及平均有七省之多，而1925年至1930年，这6年间平均更增至14省左右。”[17]而四川省自1916年军兴以后，“陆军（至十六年止）自五师增至二十九师三十九混成旅，各地民团亦增加五倍左右。当时全川军队及民团人数，有人估至百万以上。先后发生战事（至民二十三年止）共有四百七十九次，平均每日有战事两次，每年发生大战一次”。[18]军阀混战及其无休止的征兵与募兵给人民带来了深重的灾难。仅1929年至1930年间，全国各省1941县中，确实知道它负担过兵差的已有823县。[19]募兵之害，由此可见一斑。
军队的宗旨是维护国家主权与社会秩序，而民国初期建立在募兵制基础上的军队，则蜕变为军阀政争的工具。由于投身军营者以当兵为职业，以谋生为目的，他们只有自己的私利，没有国家利益。“千里从征，十年血战……公敌、私仇、道义、权利，诸般可曾辨得？大好头颅轻抛掷，谁惜？不可说！不可说！”[20]要改良中国军队，则必须改良中国的兵役制度。
（二）世界主要国家的兵役制度
西方社会步入近代以来，每当战事发生，各国政府无不希望在不增加国家财政负担的情况下，扩充常备兵力，在此基础上，逐渐形成了近代义务兵役制度。
世界近代义务兵役制度起源于法国。1798年法国通过征兵法，将兵役原则规定于宪法之中，是为“现代征兵法之滥觞”。[21]1870年普法战争失败后，法国彻底改革兵制，废止雇人代役及纳金免役制度，严格实行征兵制度。法国的兵役分现役、预备役、后备役和国民兵役，役期二十年。第一次世界大战期间，兵员补充频繁，法国更延长役期为二十八年，并最终取得第一次世界大战的胜利。第一次世界大战后，法国在维持总役期不变的前提下，缩短了现役在营年限，以造就更多的在乡军人以备战时征调。
德国于1833年开始实行征兵制度，将全国壮丁编组受训后，编入预备役，于是有了1870年普法战争的胜利。全民皆兵制度的实施使德国军事实力不断壮大，德国乃成为发动第一次世界大战的发动者。第一次世界大战虽然战败，德国被迫改义务兵役制度为志愿兵制度，但为扩军备战，德国实施军国民教育，对全体国民实施军事训练，并由此奠定了德国大量战斗兵员。
苏联于1922年制定征兵法，实行国民皆兵制度，凡十九岁至四十岁国民皆有服兵役的义务。意大利于1923年颁布新的征兵令，实行全国皆兵。凡属意大利男子，不问国籍，凡年满二十岁至届满五十五岁，皆须服兵役。
英、美两国平时实行志愿兵制，战时实行义务兵役制度。究其原因是英、美两国以工业立国，经济发达，国民文化素质较高，民众信仰自由，社会拥有较高的组织程度，且服兵役观念已经深入人心，故英、美在平时采取志愿兵制度，仅保持最小限度的兵力，在战时则通过实施义务兵役制度，短期内征集到战争所需的大量兵员。
中外兵役制度发展历程表明兵役制度之良窳关系国家兴衰。近代中国在历次对外战争中屡遭惨败，除因其政治腐败外，兵制落后也是其一大原因。20世纪20年代末30年代初的中国要消除军阀内乱，抵御日寇入侵，建立稳固国防，中国必须适应世界兵役制度变革潮流，改募兵制度为义务兵役制度。
二 南京国民政府建立初期的兵役动议
1928年12月，张学良东北易帜，国民政府完成了全国形式上的统一。全国形式上的统一为国民政府改行兵役制度提供了有利的政治环境。按照孙中山的建国大纲，国民政府宣告结束军政，开始训政。然而，当时“统计现在全国的军队至少有二百万以上，在事实上能否抽调精锐四分之一为国防军尚是一个极大疑问”。这些军队“年需军费约三万万元，要占全年支出总额百分之六十以上”。[22]且这些军队分属于不同的派系，除蒋介石的中央系、冯玉祥的西北系、阎锡山的晋系、李宗仁和白崇禧的桂系等四大系统之外，还有四川、贵州、云南等各自为政的地方部队。这些数量庞大的军队不仅耗费社会大量财力，而且军队不同系统间矛盾错综复杂，随时都有可能爆发新的军阀战争。因此，全国形式上的统一完成后，国民政府便开始整顿军事、裁减兵额，以肃清军阀势力。
1928年7月，蒋介石在北平召开“汤山会议”，商讨裁军事宜。为防止现有军队重新扩充势力，经国民党中央执行委员会第一五〇次常务会议决定，“禁止招募新兵，实行缺额不补”。[23]8月，国民党召开二届五中全会，全会通过的《整理军事案》提出：“逐渐实行征兵制以收内安外攘之效；破除旧日一切以地方为依据，以个人为中心之制度及习惯。”[24]同时，国民政府确立军事组织系统，设立参谋本部、训练总监部、军政部；以参谋本部掌理国防及用兵事宜，训练总监部掌理全国军队、所辖学校教育及国民军事教育事宜，军政部掌理全国海陆空军行政事宜。
1929年1月，国民政府在南京召开编遣会议，决议将全国军队减少到八十万人；不过蒋介石借机削弱地方势力的做法遭到了地方势力派的抵制。最后，蒋介石裁军缩编的目的不仅未能实现，而且还引发了新的军阀战争。“中国要整顿陆军，第一步必须要有改革兵役制度的决心，就是必须把雇佣的腐兵主义的佣兵制度，改为义务的精兵主义的征兵制度。”[25]1929年3月，在国民党第三次全国代表大会上，国民革命军陆军第一师特别党部执行委员会明确提出，“以日本为假想敌，在调查户口完毕后即迅速实行征兵制。”[26]国民党第三次全国代表大会决议的国民政府军事整理及建军方针规定，“依国民经济发展，国民教育改善及地方自治基础确立之进行，逐渐废除募兵制，而改行征兵制度。”[27]国民党三届二中全会通过的《训政时期国民政府施政纲领》也规定，“改革军制，实行师单位制，确定常备兵额，划分师管区，实行经理独立”[28]，“推行征兵制度，划分征兵区域，确定应征兵额及时期。”[29]
国军编遣后，为提高国军素质，扩充陆军教导队，国民政府陆海空军总司令部颁布《陆海空军总司令部召集志愿兵条例》及施行规则，确立志愿兵招募的标准和服役年限；并先就江苏长江以北、安徽的皖北、浙江的浙东各县先行试办募兵。1930年年初，陆海空军总司令部在江苏、浙江、安徽三省成立召集志愿兵总局，各县设分局，分局下设劝募委员会负责新兵劝募事宜。陆海空军总司令部此次在苏、皖、浙三省各招募新兵两千人，总计共六千人。[30]
虽然，全国形式上的统一有利于国民政府改革兵役制度，但国民政府军事编遣时期改革兵役制度的构想更多是出于防止军队派系纷争与削减军费的考量，而“九一八”事变后日本步步紧逼所导致的日益严重的民族危机，促使国民政府决定建立义务兵役制度。
三 日本步步进逼与民族危机的深重
明治维新后，日本一跃成为世界强国。随着日本实力的不断增强，日本向外扩张的野心急剧膨胀，并由此形成了向朝鲜与中国扩张、称霸亚洲，进而征服世界的所谓“大陆政策”。1874年，日本侵略势力染指中国台湾；1894年，日本发动甲午战争，逼迫清政府签订《马关条约》，获得了巨额赔款，并割占了中国台湾及其附属岛屿；1900年，日本又伙同英、法、德等国发起八国联军入侵北京的战争，通过《辛丑条约》攫取了在华北等地的驻军权，为日后发动全面侵华战争埋下了伏笔；1905年，为争夺中国东北的权益而与沙俄在中国东北厮杀；1915年，向袁世凯政府提出灭亡中国的“二十一条”；1928年，日军制造“济南惨案”，以此阻挠国民革命军北伐，并进而阻挠中国的统一。为了摆脱波及整个资本主义世界的经济危机，20世纪20年代末30年代初，日本加快了侵略中国的步伐。1931年9月，日本发动“九一八”事变，迅速侵占了东三省。1932年1月，日军进攻上海；3月，日本在东北炮制傀儡政权“伪满洲国”，对东北实行殖民统治。1933年年初，日本将侵略矛头指向华北，先后侵占热河、察哈尔和河北省部分地区，随后，策动华北自治。日本的不断侵略使中国面临空前的民族危机。
“九一八”事变后，面对日益严重的国难，国民政府一方面加紧制定兵役法，一方面整理募兵，为抗战作准备。1932年6月，军政部颁布《陆军新兵选定暂行规则》；8月，军政部又颁布《陆军新兵检查暂行规则》，两“规则”规定了陆军新兵选定与身体检查标准。“为训练补充兵，适应近今战斗要求，授以必需学识及技能，同时激发其忠勇爱国之热忱，以为随时开赴前方，补充各抗日部队之缺额而增厚其战斗力量，以达长期抵抗，博得最后胜利为目的。”[31]1933年3月，军事委员会令准《军政部补充兵训练处组织大纲》，军政部设置补充兵训练处，招募与训练补充兵；补充训练处直隶于军政部并受军事委员会北平分会之指挥。6月，军政部颁布《军政部补充兵训练处征募补充兵条例》，暂时确定河南、河北、安徽三省为第一期征募区，每省区征募兵额一千五百名，并规定所招募新兵除要求体格身体强壮外，还要求新兵品行端正、有御侮抗日之牺牲精神。[32]如参加“一·二八”淞沪抗战的第十九路军，“因与暴日血战月余，伤亡士卒，达八千余人。事后由鲁省函送石友三旧部，及河南刘峙、江苏顾祝同等分拨部队交该军改编，为数不下四五千之众。同时又招募补充队从事训练”。[33]
虽然，“九一八”事变后国民政府对募兵的整理取得了一定的成绩，但面对一触即发的中日战争，国民政府迫切需要动员一切力量以应对日寇的进攻。然而，当时国民政府能够动员的兵力非常有限。据何应钦在国民党五届二中全会上的军事报告，截至全面抗战爆发前，国军总计步兵一百八十二个师，独立步兵四十六个旅，骑兵九师并六个独立旅，二十个独立团，此外尚有各种特种编制及地方部队。因国军编制装备教育等程度不同，各单位的战斗力也不尽相同，欲全部参加作战，势所不能；加以战时仍需多数部队维护地方治安，故预定用于第一线作战的兵力，计步兵仅约八十师、九个独立旅、炮兵二旅，及十六个独立团而已。[34]对于当时国军的数量而言，“这一表面上的人员优势全是错觉，国军中有半数以上属于各省的地方军，泰半是北伐不彻底所留存下来的军阀军队，与南京的中央政府貌合神离，有不少直至抗战前夕仍与中央军敌对”。“因此，战争发生以后能受中央调动的军队，不足总数的一半。”[35]而如果以军队的战斗力而论，国军部队“编制复杂，武器种类，制式不一，装备器材缺乏，官兵训练不精，因之数量虽多，而质量薄弱，殊不合现代军队之要求”。“为应国防需要计，实有积极整理之必要。”[36]因此，国民政府要应对日寇发动的全面侵华战争，必须进行持续的兵员动员；而要进行持续的兵员动员，则必须增加国军数量与提高军队素质；而要增加国军数量与军队素质，国民政府必须尽快建立与实施义务兵役制度。