第一节 开启健康城市建设机会之窗

关于上海市健康城市建设提上议程的过程，如最初由谁提出、在处于政府议题但还没有进入决策议题之前的过程如何等问题，由于时间久远或有关的公开信息资料阙如而难以考证。不过，根据各种公开报道，其时间和主要的过程还是可以确定的。2002年，在爱国卫生运动50周年之际，上海提出新目标“建设健康城市”，并于一年之后进入决策议程，2003年6月2日市政府第10次常务会议听取了市爱卫会汇报，讨论并原则通过了《三年行动计划》。本节以金顿的多源流框架来梳理相关事实材料，并确认上海市健康城市建设议程设定的影响因素和关键事件。

一 健康城市议程设定的问题流

据金顿（2004）的多源流模型，关于某个问题提上议程的分析涉及两个关键方面：一是问题是如何引起政府内部及周围的人关注的，或问题是如何被认识到的；二是人们如何界定问题，某种情况如何成为、被定义为问题。其中，尤其以后者为最重要方面。

1.使问题受到关注的因素或机制

根据金顿（2004）的问题流模型，引起政府内部及其周围人们关注某一问题的因素或机制有很多，包括指标、焦点事件以及对现行政策项目运行情况的反馈。指标是指系统化的指标，包括迹象、信号。某种情况的存在与否及其重要程度，可以用一系列指数来反映，如项目成本、婴儿死亡率等。这些指数可以通过例行的统计或研究来获得。焦点事件也包括多方面，除了各种重大事件外，还包括危机、灾难以及符号，这些是焦点事件的变异。而“现有项目的运作反馈”，包括选民的来信以及效果评价等。具体到上海市健康城市建设，从各种来源获得的事实表明有以下两个主要方面使得相关问题被感知：

首先，各种指标、数据，其中，最主要的就是上海市庞大的总人口（包括常住人口和流动人口），使城市环境和市民健康面临严峻挑战。正如时任上海市人民政府副市长杨晓渡于2003年11月25日在世界卫生组织日本神户中心召开的“城市卫生规划和卫生服务提供”国际咨询会议上的报告所说的：

上海是中国最大的经济中心城市，市内有1640万常住人口（2004年）和每天高达百万的流动人口，如何始终做好保护城市环境与市民健康的工作是长期的挑战和艰巨的任务。[《提高全民健康水平，将上海建设成为现代化的健康城市》（杨晓渡，2004）]

其次，一系列焦点事件，包括中国加入WTO，上海属于首批开放城市；申办世博获批，使城市人口的健康及其决定因素的解决成了需要重点考虑的问题。而其他焦点事件的发生如“非典”，则从相反的方面促进了健康相关问题得到关注，进而进入政府的决策领域。

当今世界，人类所面对的健康问题确实已经不同于以往，前一时期在我国和世界其他一些国家发生的非典型肺炎疫情就说明了许多问题。[《上海努力推进“健康城市”建设——访上海市人民政府副秘书长薛沛建》（唐琼，2003）]

总之，由上海市巨大的人口总量所凸显的健康意蕴，加之焦点事件如入世和申办世博，以及随后的危机事件如非典，使得人口健康及其决定因素的解决成为一个需要关注的问题。

2.问题界定的方式

根据金顿（2004）的模型，问题引起了关注之后，接下来是探讨哪些问题应当被界定为只有政府采取行动才能得到恰当解决。人们将状况界定为问题的方式概括起来有三个方面：一是价值观，就是把现状与他们认为的理想状态的价值观进行比较；二是对比，指把自己的政绩与其他国家进行比较；三是归类，即把问题置于某一种类而不是另一种类之中。也就是说，人们在定义问题或把情况界定为问题时，会用自己的价值观念和信仰将现象归类，并比较不同国家的情况，从而，提出问题需要解决而现有法律政策不能解决，因此需要出现新政策。具体到上海市，各方面情况都契合了金顿的以上描述。

首先，与价值观联系，将现状与他们认为的理想状态的价值观相对照，一是政府的职责就是要保护城市环境和市民的健康；二是“城市，让生活更美好”是2010年世博会的主题，上海作为申办获批的主办城市，就要实现这一承诺，就要把一个更为美好的上海展现在世界面前。

2010年世博会举办权，主题是“城市，让生活更美好”。如何实践这一承诺？把一个更为美好的上海展现在世界面前。[《上海努力推进“健康城市”建设——访上海市人民政府副秘书长薛沛建》（唐琼，2003）]

其次，把上海市的政绩或实际情况与世界、其他国家相比较，认为“当今世界的城市不仅是发展经济的实体，同时应该是能够改善人类健康的理想环境”，而上海市虽然一贯重视、采取了措施并取得了成绩，但也还存在许多问题，所以仍然需要努力，尤其面临入世、世博等新任务，加之非典此危机事件的提醒，使相关问题的着手解决就更加迫切。

再次，把现实存在的问题先归类为一系列影响市民健康的问题，进而归类为是城市化问题给健康带来的挑战，是现代化、国际化的城市面临的共同问题，那么，应对这个挑战的战略策略，就是世界卫生组织在20世纪80年代倡导的一项全球性行动战略——健康城市项目。

上海作为一个正在不断提升现代化、国际化程度的开放的大都市，面临一系列影响市民健康的问题。这些问题涉及城市卫生和社会大卫生管理的诸多环节，存在于城市的对外开放与交流中，很大程度上也是城市化过程中人类所面对的共同问题。[《上海努力推进“健康城市”建设——访上海市人民政府副秘书长薛沛建》（唐琼，2003）]

建设健康城市，是世界卫生组织（WHO）在20世纪80年代面对城市化问题给人类健康带来挑战而倡导的一项全球性行动战略。[《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》]

最后，通过与政府职责、宗旨以及“城市，让生活更美好”等价值观相联系，并比较现实与理想的差距，认识到虽然上海市政府一直很努力并取得了成绩，然而现实挑战仍然很严峻，与世博会的主题相比更是还有差距，因此，需要采取措施来解决问题。继而，通过把问题归类界定为城市化带来的挑战，则相应的应对策略就是WHO从20世纪80年代起就开始倡导并在全球实施的健康城市，从而健康城市建设就成了上海市的必然选择。

二 健康城市议程设定的政策流

1.WHO健康城市这一全球战略提供了政策选项

如前所述，上海市通过把问题归类界定为人类共同面对的城市化问题给健康带来的挑战，而世界卫生组织已经提出了用来解决城市健康问题的健康城市项目。官方文本提出，健康城市是“1985年WHO欧洲地区专署组织的项目”，并且目前健康城市建设已在全球各地开展。

建设健康城市，是世界卫生组织（WHO）在20世纪80年代面对城市化问题给人类健康带来挑战而倡导的一项全球性行动战略。[《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》]

到1993年已经有1200多个城市参加，其中发展中国家的城市有100多个。（《市爱卫会：2002年本市建设健康城市活动情况》）

关于什么是健康城市，上海市的相关官方文件通常都会引用Hancock和Duhl（1986）最初给出的那个健康城市的工作定义，即健康城市就是“旨在建设一个不断开发、发展自然和社会环境，并不断扩大社会资源，使人们能够在享受生命和充分发挥潜能方面互相支持的城市”（《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》）。而且，官方有关报告中提到了WHO健康城市10条标准、WHO就具体内容和要求而提出的12个方面和338条指标体系，并强调WHO也允许参与项目建设的各国城市根据自身实际情况做相应调整和选择。

1996年4月，WHO根据世界各国开展健康城市活动的经验和成果，公布了健康城市10条标准，在此基础上，就健康城市的具体内容和要求提出了12个方面338条指标体系，允许参与项目建设的各国城市根据自身实际情况作相应调整和选择。（《市爱卫会：2002年本市建设健康城市活动情况》）

最后，上海市根据WHO关于健康城市的系列标准和指标，并结合自身情况，制定了《上海市建设健康城市三年行动计划》。从这些情况中可以看出，WHO健康城市及其标准和指标给上海市健康城市建设提供了指导和参考。

根据WHO关于健康城市的标准和指标系列，结合实际，特制订上海市建设健康城市三年行动计划。[《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》开头语]

2.WHO的中国试点和各地实践：本土经验和示范效应

随着国际性健康城市建设活动的迅速发展，20世纪90年代初WHO西太区开始本区的健康城市项目，其中，WHO与中国合作开展了健康城市项目试点。最早确定的WHO“中国健康城市项目试点区”有两个，其中之一就是上海市的嘉定区。上海市嘉定区的实践提供了在上海实施健康城市的本地经验，包括计划的制订和实施等，给上海市健康城市建设提供了技术方案的参考以及心理基础。另外，全国各地健康城市项目试点及建设的纷纷启动，不仅提供了经验参考和借鉴，如有关领导在新闻访谈中提到学习了海南省海口市、江苏省苏州市的经验，而且也使上海市健康城市建设的提出具有紧迫感。

3.可行性：组织网络、相似经验和物质基础

首先，爱国卫生运动及卫生城市的多年实践，给健康城市建设提供了经验以及组织网络。据上海市爱卫会的报告（2003），认为WHO健康城市与我国的爱国卫生运动、卫生城市是相类似的。由于后者具有大卫生、发动全社会和群众参与等特点，并且卫生城市的评选标准与健康城市的标准中的环境部分相一致，加之，有50年历史的爱国卫生运动以及1989年开始的卫生城市创建工作，在组织协调、发动群众方面积累了丰富经验，并形成了从上到下、覆盖面很广的组织网络，从而给健康城市的开展提供了得天独厚的条件。

其次，现有城市建设项目及其成就，为健康城市建设奠定了实际的物质基础。上海市城市现代化建设取得了重大进展，包括文明创建、安全社区和环保三年行动等，使城市各方面的条件得到改善，为全市在更广的领域、更高的层次开展建设健康城市创造了极为有利的基础条件。

这些进展和取得的成就，为全市在更广的领域、更高的层次开展建设健康城市创造了极为有利的基础条件，本市建设健康城市具备相当现实和有利的条件。（《市爱卫会：2002年本市建设健康城市活动情况》）

最后，上海市各有关部门制订的近期或远期发展计划中，有许多内容与WHO健康城市的指标相关，也与市民的健康密切相关，这为上海推进健康城市建设创造了有利的条件。

上海市各有关部门制定的近期或远期发展计划中，有许多内容与WHO关于健康城市的指标相关，也与市民的健康密切相关，这为上海推进健康城市建设创造了有利的条件。[《上海市建设健康城市三年行动计划（2003—2005年）》开头语]

三 健康城市议程设定的政治流

金顿（2004）认为，在一个快速变化的模糊世界中，政治意识形态具有启发和示范作用，不仅能够揭示行为的内涵，为问题重要性判断和选择提供指导原则，且有助于激励民众和界定问题。上海市健康城市行动能够出台的原因是与政治因素有较大关联的，在金顿模型所提到的几个方面都有表现，包括领导班子换届、执政理念、新的发展思路、国民情绪和普遍的社会期望等方面所构成的政治流。

1.领导班子换届及其新目标、执政新理念

2002年11月召开了中共十六大。这次党的大会的特别之处，在于其是面向新世纪的第一次全国代表大会，通常这种时候都会有新的面貌和对未来的考虑等。确实，这次党的代表大会带来的一个较大变动就是人事的调整，党的中央领导集体实现新老交替，产生了新的领导集体，并提出了新目标、新思路和执政新理念。在上海地方层面，2003年2月上海市第十二届人大、第十届政协会议，产生了新一届人大常委会主任、市长、政协主席，并提出了新目标。

首先，新世纪、新目标：全面建设小康社会。2002年11月召开了中共十六大，会上，江泽民代表第十五届中央委员会作《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告，确定全面建设小康社会目标。其中，就包括要使全民族的健康素质明显提高，要使社会更加和谐。

其次，新的发展理念和思路：科学发展观。2003年10月十六届三中全会明确提出科学发展观，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会协调发展和人的全面发展，做到“四个统筹”。十七大更全面阐述了科学发展观第一要义是发展，而核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。以人为本的含义，就是发展依靠人民、为了人民、成果为人民共享。提出要加强宏观经济调整，加快转变经济增长方式，实现又好又快发展。十八大也指出科学发展观是党要长期坚持的指导思想。

再次，新的执政理念：构建和谐社会。2002年党的十六大在阐述全面建设小康社会的奋斗目标时就明确提出社会更加和谐的要求，而且2004年十六届四中全会明确提出要建设社会主义和谐社会。进而，2005年年初胡锦涛发表重要讲话，全面阐述了构建社会主义和谐社会的基本特征、重要原则和主要任务。至此，和谐社会的执政理念已成为了各级政府治理的基本导向。2006年10月，十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了构建和谐社会的战略任务，中国特色社会主义事业总体布局为经济、政治、文化和社会四位一体。

最后，在党的十六大上，还对上海提出了率先实现现代化的要求。反映到上海地方层面，2003年2月的政府工作报告中提到：新一届政府肩负着开创上海改革开放和现代化建设新局面的历史重任，今后五年政府工作的总体要求是：认真落实党的十六大精神。这其中，不仅包括普遍的目标、思路和理念的贯彻落实，还有十六大对上海提出的率先实现现代化的要求。而这个历史重任与健康城市建设的关系，正如上海市市长韩正在建设健康城市动员大会上所指出的，建设健康城市是“上海率先基本实现现代化的必然要求”。

2.普遍的国民情绪、社会期望

2002年年底到2003年上半年发生了“非典”，暴露了我们长期以来重治疗、轻预防的问题和公共卫生的薄弱，并对经济如招商引资、旅游业发展有负面影响，更重要的是还拷问着政府职责的履行，从而使医疗问题成了社会问题、经济问题甚至政治问题。各种因素一起作用，使得公共健康也因此受到前所未有的重视（陈红，2003），提升城市健康水平，已经成为各级政府和全社会的共识。在此时启动《建设健康城市三年行动计划》，显得尤为必要[《上海市政府新闻发布一年间》（宋超，2005）]。地方上更坚定了立场，一批城市根据自己的实际情况提出开展健康城市建设，至此，以上海、苏州为代表，健康城市在我国进入实质性发展阶段（傅华、玄泽亮、李洋，2006）。

同时，上海市认为健康城市建设要解决的问题都是群众、社会迫切要求解决的问题，并要求把健康城市建设成为合乎民心、群众广泛得益的实事工程。如爱卫会（2003）在谈到建设健康城市的现实需要时，列举了上海市生态环境、市民行为和生活方式、城市人口的老龄化和疾病谱的转变三方面的问题，强调解决这些问题是“市民群众的迫切愿望” “当前社会的迫切需求”（市爱卫会，2003）。又如，市长韩正（2003）在建设健康城市动员大会上的讲话，要求各级政府把建设健康城市作为一项重要工作来抓。

3.健康城市与科学发展观、和谐社会

科学发展观强调以人为本，全面、协调和可持续发展，是中国执政党新的发展思路，而健康城市与此是一致的。正如Hancock（1993）所说，健康城市要求城市政府价值观转换，经济增长发展不再是压倒一切的社会和政治的目的目标，而仅仅是目标之一，且必须与其他目标诸如可持续、平等、宜居、社会和谐、环境质量等保持平衡，并强调人的健康。

健康城市与和谐社会的构建也是一致的，因为，从WHO健康城市项目的政策缘起和目标看，WHO健康城市项目最初的政策意图是以此作为在城市层次实施HFA战略的载体，其目标最终也是为了实现HFA目标，这个目标是：“所有国家的所有人民都至少应该达到一定的健康水平，即能够高效地工作、积极参与他们社区的社会生活”（WHO，1993）。而人群健康是影响社会和谐的重要方面，并且社会健康也是社会和谐的一个重要表现。

健康城市与执政党新的发展思路和执政理念的一致性，是上海市健康城市建设议程设定的一个重要影响因素。在全国层面，卫生部疾控局（全国爱卫办）爱卫一处处长胡小濛2012年4月在纪念爱国卫生运动60年的会议上说道：健康城市是“贯彻落实科学发展观的具体体现，也是符合构建社会主义和谐社会的要求”。在上海市健康城市建设《三年行动计划》中，几乎每轮计划的开头部分都明确提到健康城市建设对于科学发展观，对于经济、社会、环境各方面协调发展的重要性。如首轮计划的开头就明确写道：“我们不仅要推动经济持续增长，也要坚持经济社会协调发展，促进社会健康、环境健康和人群健康。因此，建设健康城市十分重要。”另外，从市相关领导到爱卫会的直接领导，在每轮行动计划的动员大会和新计划启动时的媒体采访中，都强调健康城市与党的发展新思路、新指导思想和执政理念的密切关系和重要意义。可见，上海市把健康城市建设看作是落实科学发展观、构建和谐社会的重要载体，认为这对于推进上海经济、社会和环境的可持续性的协调发展具有重要意义，所有这些为上海市开展健康城市建设提供了重要理由。

四 健康城市议程设定的机会之窗

据金顿（2004）的政策源流框架，在某个关键时刻，问题、政策、政治三条溪流将汇集到一起，此刻是“倡导者推广其解决方法建议或促使人们关注某一问题的机会”，或把中意的提案和问题理念提出来的机会，所以称为“政策之窗”（policy window）。打开政策之窗的因素可能来自两个主要方面：一是由于出现了压倒一切的问题，称为“问题之窗”；二是政治溪流中发生了重要事情，此称“政治之窗”。金顿（2004）进而指出，这些触发机会之窗开启的关键事件，有些是可以预测的，如年度财政预算安排，而一些是无法预测的，如地震等突发事件。

就上海市健康城市建设而言，从2002年提出到2003年上半年由政府议程进入了决策阶段，包括《三年行动计划》在4月通过部门审议，继而6月在市政府常委会审议原则性通过。在这期间，确有一系列焦点事件发生。通过对《三年行动计划》和其他官方文件、官员讲话、经验总结的文本分析，以及对有官方背景的研究论文的回顾，会发现有些关键事件经常被提到，诸如奥运申报成功、加入WTO、世博申办获批、上海市发展产生新目标和定位，特别是“非典”的发生，可以认为，机会之窗的开启与这些焦点事件的触发有必然联系。

1.可以预测的事件

在2002年前后一些计划中的事件，使解决健康城市相关问题成为必要，从而成为打开健康城市机会之窗的促进因素。这些事件概括起来主要有：

首先，参与重大国际活动的事件，包括奥运、世博、加入WTO等。在健康城市开始调研的2002年前后，发生了一些参与重大国际活动的事件：一是2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织，上海被列为首批开放城市；二是2001年7月，北京获得了2008年夏季奥运会的主办权，上海市则是协办城市；三是2002年12月，上海市获得了2010年世博会主办权（1999年起开始申报）（《“一切始于世博会”——写在上海世博会倒计时一周年之际》）。在这些事件中，特别重要的是申办世博会的获批。此届世博会的主题是“城市，让生活更美好”，包括创造一个适合人们身心健康发展的城市环境，而环境包括市容卫生的硬环境和公共卫生的软环境。上海市的目标是要举办一届最成功﹑最精彩﹑最难忘的世博会，而现实环境、人的健康、行为素养都与相应的要求相比差距巨大，因此就迫切需要改变，不仅需要改善市容、市貌，更需要一种全新的城市精神来体现上海人的综合素质。由于健康城市建设能够“有效地整合各部门、各地区的资源、力量，使上海在健康社会、健康人群、健康环境方面得到协调发展，把一个更为美好的上海展现在世界面前”，并且开展健康城市项目也是“塑造城市精神的良好载体”，所以，世博会的举办对于上海来说是参与“健康城市化”目标的一个好时机。

其次，城市产生新定位和新目标：四个中心与国际都市。2001年年底，《上海市中长期发展规划》获得国务院批准。该规划提出了上海市的城市定位和2020年发展目标是“四个中心”与国际都市。“四个中心”即上海致力于成为国际经济、国际金融、国际航运、国际贸易中心，确立国际经济中心城市的地位。而实现2020年目标的经济发展策略，是要积极参与高水平的国际合作和竞争，成为国内市场与国际市场、国内外经济循环的连接点；经济增长方式由粗放式转向集约式发展。这就需要提升城市综合竞争力。“四个中心”、国际都市与健康城市的关联在于：一是上海城市现状中存在的问题与国际潮流相悖，而且城市要发展、要经营，环境、健康是资源、品牌，反之问题的存在则有损城市形象从而也不利于经济发展；二是上海作为一个正在不断提升现代化、国际化程度的开放的大都市，面临一系列影响市民健康的问题，这些问题很大程度上也是城市化过程中人类所面临的共同问题；三是上海正朝着现代化国际大都市目标迈进，各方面需要与国际接轨，而健康城市是世界卫生组织（WHO）倡导的一项全球性行动战略，并已在世界各地开展而成了一个全球运动。综合这些因素后可以看出，上海在新世纪之初提出建设健康城市，是上海市实现新发展目标的现实需要，对于创造清洁、优美、文明的城市环境，增强城市竞争力等有十分重要的意义。

最后，可以预测的非突发事件还有其他，其中重要的有两个事件：一是塑造新时代上海“城市精神”的提出。新世纪，上海市提出塑造新时代的上海市城市精神，认为塑造新时代上海城市精神具有十分重要的意义。而任何一种精神都必须通过具体的行动来体现，建设健康城市因其特定的内涵、目标和特定的价值取向，如注重市民与政府的合作，市民与市民的合作等，可以成为凝聚民众力量、塑造城市精神的有效载体，提高市民素质的重要举措。二是2002年，爱国卫生运动走过了第50个年头，未来应该有新的发展，为此上海提出要“打造‘健康城市’”新目标。

2.突发事件：2002年年底至2003年上半年的“非典”

如前所述，2002年度至2003上半年发生了“非典”事件。在经历了非典型肺炎的袭扰之后，进一步加强公共卫生管理、完善公共卫生体系和应急机制、构筑城市公共卫生安全屏障、倡导健康文明的生活方式、提升城市健康水平，已经成为各级政府和全社会的共识，因此，在此时启动《建设健康城市三年行动计划》显得尤为必要（宋超，2005）。地方上更坚定了自己的立场，一批城市根据自身情况提出开展健康城市建设，上海市是其中之一（傅华、玄泽亮、李洋，2006）。上海市在经历了抗击“非典”斗争的考验后，2003年6月，上海市政府正式确定了建设“健康城市”的目标，使上海成为中国第一个提出建设“健康城市”的特大型城市，制定了第一个《三年行动计划》并由市政府领导下的爱国卫生运动委员会具体组织实施。随后的几年里，各种城市公共卫生事件、传染病接连不断，如2005年禽流感、2008年手足口病等，这些突发事件不断强化着健康城市议程的持续。

综合上述触发事件，可以说上海市健康城市建设的机会之窗既是政治之窗，也是问题之窗，如“非典”的影响使公共卫生问题既是健康问题也是社会和政治问题，并与新一代领导集体的新的发展观和执政理念如和谐社会等相契合。总之，从出台的时段和健康城市本身的性质与事件的联系中可以得出，由于问题紧迫、严峻，所以需要解决，解决办法也刚好是“健康城市”，不仅符合当时的政治目标、政治氛围，并且具有可接受性，从而“3流”得以相遇，机会之窗得以打开。