舆论监督中的法律无奈
——以食品安全事件为例
“民以食为天”，关注食品安全，是新闻媒体履行自身社会职责的重要内容。近年来，我国新闻媒体报道了大量食品安全事件，以警示的方式，为保障全体公民的人身健康作出了不遗余力的努力，也较好地发挥了新闻媒体舆论监督的功能。但是，由于诸多原因，在一些重大食品安全事件发生后，相关责任人并没有受到应有的追究，受害人也并没有获得应有的救助。新闻媒体的舆论监督也常常因为无法获得应有的法律支持而处于无奈和困惑之中。仔细探究这些食品安全事件以及新闻媒体报道后的影响，对于进一步完善我国的食品安全法制建设，提高全体公民的生存质量，是一件有意义的事。
一 媒体视野中的食品安全事件
在中国建设小康社会的努力中，全体公民对食品安全问题也日益关注。在温饱问题尚未获得有效解决的时候，人们无暇对食品安全倾注更多关注的目光，“饥不择食”，自然无法对食品安全有更多的要求。在我国社会温饱问题基本解决的今天，人们对食品安全的关注开始强烈起来。新闻媒体贴近生活、关注民生，重要的标志之一是对食品安全的关注。以央视“每周质量报告”为例，这个以关注生存“质量”、生活“质量”为宗旨的栏目创办至今，刊播了大量反映食品质量问题的报道，受到了受众的普遍好评。一些以民生新闻为主要报道内容的都市报、晚报更是不遗余力地关注着食品安全问题。每当我国食品检测部门有相关的质量问题新闻发布时，这些媒体的记者不仅发布检测结果，而且会作探根究底的跟进报道，的确产生了良好的效果，这也体现了记者身上一种可贵的社会责任心。2007年9月，全国发生多例婴幼儿因食用位于石家庄的三鹿公司生产的三鹿牌奶粉而致肾结石，有的甚至因此死亡。随后，质检部门在以三鹿牌婴幼儿奶粉为代表的多个国产品牌奶粉中，检出含有工业原料三聚氰胺，由此形成影响全国的“三鹿奶粉事件”。食品安全再次成为全社会关注的焦点。新闻媒体积极介入和广泛报道，推动了事件向着理想的方向发展。新闻媒体对食品安全问题的关注，是对人生命的一种尊重。现代社会“社会整体生活的非组织化，使得个人在生活中日益注重个人自身的尊严和自身价值的实现”。“维护个人尊严，就是要维护个人所享有的合法权利。”[1]从这种意义上说，食品安全是事关人们一切权利的大事。
由于一些秘而不宣或是因为对温饱的关注而被忽视的食品质量问题，随着人们对生活质量要求的提高而不断出现，这是新闻媒体对食品质量关注的重要原因，也是源于新闻媒体自身社会责任意识的不断觉醒。新闻媒体作为社会的“瞭望塔”，理所当然地担负着关注社会尤其是关注社会消极面的责任。“由于新闻记者深入社会基层，能到达行政监督、党内监督、法律监督和其他社会监督等监督方式难以到达的盲区，因此，它对社会发展过程中的浅滩暗礁时刻感受，了如指掌，成为党和政府的耳目，成为人民群众的喉舌。可以说，加强新闻舆论监督是建立社会系统中敏锐的反应机制的必然选择，它为社会及时捕捉各种信息，尤其是反面信息，以促人警醒，促进变革。因此，新闻舆论监督是社会系统中不可或缺的社会机制。”[2]当然，新闻媒体更会通过对社会光明面的反映，凝聚社会积极向上的力量。无论是正面引导还是反向警示，新闻媒体在现代社会生活中的作用正在日益凸显。在社会诸多问题中，食品安全看似社会的一个小问题，但它事关千家万户每个人的生命和健康，新闻媒体从社会生存发展的角度予以关注，这是职责所在。新闻媒体对食品质量的关注，也是对受众需求和传统文化的一种顺应。饮食在我国传统文化中具有十分重要的意义，换句话说，中国人对饮食文化历来十分重视，林语堂曾说：“人世间倘有任何事情值得吾人的慎重将事者，那不是宗教，也不是学问，而是‘吃’。吾们曾公开宣称‘吃’为人生少数乐事之一。这个态度的问题颇关重要，因为吾们倘非竭诚注重食事，吾人将永不能把‘吃’和烹调演成艺术。”[3]这段话也许有调侃的成分，但至少说明一点，中国人历来认为食品问题是大事，众多媒体都开设有美食专栏，与美食相对的“劣食”，自然也在媒体关注之列。
在媒体的视野里，食品安全不仅是“食品”问题，而且是十分重要的社会问题，是现代法治社会中重要的法律问题。这包含两方面的意思：第一，食品安全事关人的生存和发展问题，食品制造行业及社会监管组织有义务为全体社会成员提供安全的食品。食品生产是社会机器正常运行的关键零件，社会系统应该采用一切手段保证这个零件的安全运行。第二，食品安全事关公民权利的享受问题。当公民支付了一定的购买成本履行了相应的义务，获得他们想要的食品后，他们有权利要求获得的食品是安全的。一旦这个法律关系产生障碍，出现权利义务失衡问题，除了食品生产者及监管者的自我修复外，新闻媒体有责任通过发挥自身作用，通过恢复权利义务的平衡以保证法治社会建设的顺利推进。所以，食品安全事件的报道广受关注，不是媒体刻意追求轰动效应，而是因为这事的确“事关千家万户”。
二 标准博弈中的法律无奈
新闻媒体关注食品安全，监督食品安全在现时代中国几乎可以说是自然而然的事。新闻媒体不仅有基于社会责任而产生关注的主动性，而且有基于受众的需求而产生关注的被动性，更重要的，的确还存在那么多值得关注的食品安全新闻事件。从苏丹红事件、金华火腿事件、阜阳毒奶粉事件到最近的三鹿奶粉事件，几乎所有的食品安全事件都令人们记忆深刻。但是，社会轰动过后仔细反思，却遗憾地发现，新闻媒体在食品安全问题上的重拳出击，却如一拳打在棉花上——击打力于不知不觉中化为无形。
被新闻媒体报道的食品安全事件有着大体相同的两个重要特征：或者是食品成分不符合相关标准（成分不符、禁止物超标等）；或者是造成了食用者损害性后果。这两个特征也是令媒体对食品安全问题关注有加的重要原因——无论是相关标准还是损害性后果，都是有事实和后果作为新闻事实依据的。应当说，新闻媒体对这两个特征的关注是十分理性的，这样的关注应当可以促使问题朝着理想化的方向发展，即发现和曝光问题——探寻和分析原因——追究和处罚责任者——回归食品质量安全状态。但事实上，这样的“理想化途径”往往是新闻媒体的一厢情愿。当监督者和被监督者的利益在我国现有的法律规范体系下博弈时，作为监督者的新闻媒体常常处在无可奈何之中，而作为被监督者的食品企业在应对舆论监督时却显得游刃有余。在经过一段时间的沉淀以后，我们来反思曾经在全社会产生了重大影响的食品安全事件，对于改善我们现今的生活无疑是十分有意义的。
案例一，雀巢幼儿奶粉转基因事件。上海市民朱燕翎在上海联家超市购买了一袋由上海雀巢有限公司制造的雀巢“巧伴伴”。该奶粉的包装上并未标明含转基因成分（按规定，含有转基因成分的食品必须在外包装上标注）。一个偶然的机会，朱燕翎从网络上看到了这样一条信息：绿色和平组织（中国）在香港市场上对雀巢产品进行检测并多次发现含有转基因成分，其中包含雀巢“巧伴伴”。于是，朱燕翎委托上海市农业科学院生物技术中心对她购买的这袋产品进行了检测，结果表明，该产品的确含有转基因抗草甘膦大豆成分。朱燕翎以其所购买的食品中含有转基因成分，可能会危害人的身体健康，但雀巢公司故意隐瞒事实，构成欺诈，侵犯了其知情权和选择权为由，将瑞士雀巢总公司、该袋雀巢“巧伴伴”的生产商上海雀巢有限公司以及上海联家超市一并告上了法庭。她要求被告对其购买的雀巢“巧伴伴”（价值6.80元）退一赔一，同时在雀巢“巧伴伴”产品上标注含有转基因成分的说明。由于原告与被告观点矛盾，上海市第二中级人民法院同意由有资质的上海农业科学院对涉案雀巢“巧伴伴”予以正式检验。上海农业科学院受托之后，首先采用基于国际上较为先进的转基因检测标准制定的“剿式PCR方法”对样品进行了检测。经检测认定送检样品中含有转基因抗草甘膦大豆成分。而上海雀巢方坚持自己的产品不含有转基因成分，表示上海农业科学院的检测方法与国家规定不符。随后，雀巢方委托中国农业科学院等数家具有转基因食品检测资格的机构运用3种检测标准都对“巧伴伴”进行检测，所得的结论与上海农业科学院的上述结论截然相反，即不含转基因。于是，上海雀巢再次向上海第二中级人民法院提出复检的要求。法院同意再做一次复查并指定这次检验的依据是国家农业部发布的行业推荐标准——“转基因植物及其产品检测大豆定性PCR方法”。一天后，上海农业科学院公布了复检结果：雀巢“巧伴伴”产品未检出转基因成分。3个月后，上海市第二中级人民法院做出了一审判决。宣布农业部制定的“转基因植物及其产品检测大豆定性PCR方法”是中国现有实验设施和技术水平下的农业行业标准，由于根据该标准雀巢“巧伴伴”不含有转基因成分，因此，驳回朱燕翎的诉讼请求，案件相关费用3050元由朱燕翎支付。朱燕翎当即表示不服一审判决，并上诉至上海市高级人民法院。不久，上海市高院宣布维持一审判决。
一起事关跨国公司且被媒体广泛关注的食品安全事件，就因为行业标准问题而不了了之了。不久后，我国再次发生类似案例：《环球时报》记者冯南发现，联合利华生产的立顿茶氟含量按美国相关食品规定检测超标，而按我国农业部2003年制定的茶叶行业标准却不超标。在较低的标准面前，联合利华在我国轻松过关。类似的案例还有不少。近年来，我们已经对“与国际接轨”这个词耳熟能详了。需要与国际接轨，当然是因为我们做得不够好，但国际上有做得更好的规则和标准，所以，全社会倡导“与国际接轨”是一件大好事。但涉及具体事件，这种接轨的困难就体现出来了。在雀巢幼儿奶粉事件中，对某种食品中是否含有转基因成分有不同的检测标准，哪种检测标准更科学先进，其实也是可以通过“与国际接轨”，参照先进国家的做法来确定的。即便无法确定，在笔者看来，对可能危害人身体健康的食品成分，当存在两种可能性时，在权衡利弊时也应该本着“宁信其有”的原则慎重对待，应多方求证而不是贸然定论。因为危害一旦发生，损害后果是很难弥补的。
在现代法治国家，对一件事进行是否曲直评判的最后尺度是法律。我们都知道，在社会评价体系中，法律是最具权威性的，其次是部门法规，最后是政策。但法律评价需要借助“事实”来实现，当某个事实需要借助行业标准来证明时，部门法规的权威性无形地提升了。上述案例就存在类似的情况。在雀巢幼儿奶粉转基因事件中，上海农科院以国际上较为先进的转基因检测标准制定的“巢式PCR”对样品检测，和以农业部发布的行业推荐标准“转基因植物及其产品检测大豆定性PCR方法”对样品检测，结论并不相同。法院认可的是农业部的标准，这时，部门法规的重要性就体现出来。事实上，我们完全可以换一个角度思考问题：当需要法律来判断事实的是非曲直时，在其所依据的标准存在争议时，应以最新的高标准而不是以旧的低标准为判断依据。这样做对执法部门而言是比较麻烦的，但对全体公民是可喜的。当全体公民可能选择一种更加科学安全的生活标准时，即使存在困难，法律也应该积极地支持。这不仅是媒体报道所期待的，而且是社会发展的需要。
三 损害性后果无法认定的困惑
损害性后果也是食品安全事件的另一个重要特征。我们时常可以从新闻媒体中看到某一食品安全事件发生后，受害人呕吐、住院甚至死亡的报道。新闻媒体对这样结果的报道可谓名正言顺，因为被报道的都是有目共睹的事件。人们显然对发生直接损害性后果的报道记忆深刻。
案例一，2003年至2004年3月安徽阜阳的毒奶粉事件，导致180多名婴儿因食用劣质奶粉出现营养不良综合症，其中因并发症死亡13人。最近发生的“三鹿奶粉事件”也有婴幼儿死亡的报道。这样的食品安全事件报道，不仅给人留下深刻印象，而且有效发挥了新闻媒体舆论监督的职能，警示了社会的食品行业。但是，并不是所有食品安全事件都能很快寻找到损害性后果，并很快地上升到法律层面来解决问题。
案例二，“苏丹红”工业添加剂事件。2005年2月18日，英国食品标准局紧急责令各大超市和商店下架召回亨氏、联合利华在内的359个被怀疑含有致癌色素“苏丹红Ⅰ号”的品牌食品。随后，国家质检总局等在全国范围内查出了大批含有“苏丹红”工业添加剂的食品。触发更多的人关注苏丹红事件的还是2005年3月16日傍晚，肯德基所属的中国百胜餐饮集团宣布从肯德基的“新奥尔良烤翅”和“新奥尔良烤鸡腿堡”中被发现含有苏丹红Ⅰ号成分。3月17日，宁波消费者黎强和他的母亲在出示消费发票后，就其15天前与身怀六甲的妻子食用新奥尔良烤翅，向百胜集团对其销售问题食品索要解释。为给公众留下国际公司诚信有加的印象，百胜集团承诺将对母婴负责。3月28日，中国百胜餐饮集团就肯德基“苏丹红事件”召开新闻发布会，表示已查清所有肯德基问题调料的流向，在吸取“苏丹红事件”教训的基础上，决定采取三项改进措施。百胜餐饮集团同时强调：苏丹红属于第三类物质，没有任何试验表明这种物质会对人体有影响。如果法律要求肯德基因苏丹红对消费者的健康负责，肯德基也会直面自己的责任，不会推诿逃避。随着苏丹红检测标准的明确和全国范围内专项检查的结束，大批涉“红”食品被销毁，到2005年4月中旬，波及广泛的苏丹红工业添加剂事件告一段落。
苏丹红工业添加剂事件留给人们最大的疑问是：当食品安全事件发生后，损害性后果该如何确定？《消费者权益保护法》第七条有这样的规定：“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”在所有的侵权案件中，损害性后果是承担法律后果的一个要件，但是，在类似上述食品安全事件中，损害性后果的确认十分困难。首先，消费者负有对自己食用含苏丹红食品的事实、受到损害的后果及两者之间的因果关系予以举证的义务。该案中消费者首先面对的一个问题是，当时是否索要了证明消费的相关凭证，否则无法证明食用涉“红”产品的事实；其次，消费者能否举证因食用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害。由于苏丹红属于第三类物质，目前还没有任何试验表明这种物质会对人体有显性的实质的影响。换句话说，消费者很难举出因食用涉“红”产品而产生具体人身损害的事实，即使存在消费者损害性后果，我们也自然会想象到加害者可能的推卸责任的方法：消费者食用的食物具有多样性，凭什么认定损害性后果是由“我”而生？因此，在消费者无法举证损害事实的确已经发生，以及食用行为与损害事实二者之间存在因果关系的情况下，法院是很难支持消费者诉求的。于是，肯德基才会堂而皇之地表态：如果将来科学对苏丹红危害的认证有变化，而且法律认定食品公司应负法律责任，肯德基将承担应负的责任。其实，这种表态是一种典型的公关语言，基本不存在法律价值：首先，肯德基强调如果承担法律责任需符合如前所述两个前提，这两个前提基本上是无法证明的。另外，它强调“将承担应负的责任”，但到底承担什么责任语焉不详，所以，即使前述前提具备了，也将会继续一场没完没了的诉讼，而作为弱势的个体面对跨国公司这样的庞然大物必定难有胜诉机会。
历史是一面镜子，上述食品安全事件似乎已尘埃落定，但类似的食品安全事件不断向我们作出这样的提醒：政府作为市场的监管者必须履行行政监管的职责。新闻媒体作为社会的公器，有舆论监督的职能，但这种职能只能是“提醒”而不是越俎代庖的“执行”，否则就是一种“越权”行为。由于损害后果不确定，食品安全的作祟者可以堂而皇之地逃避法律责任，但政府的相关职能部门不能不为自己的“不作为”承担责任。值得庆幸的是，在最近发生的“三鹿奶粉事件”中，已经有相关部门和个人承担“不作为”的责任了。
四 食品安全与公民权利的保护
食品安全事件的重要性并不是因为媒体的报道才显得重要，而是因为它本身是一个重要的问题，媒体的报道只是激发了人们的关注以及思考。媒体关注的终极原因，在于如何更好地解决食品安全问题。
首先，必须从保护公民权的角度，来对待我国的食品安全问题。“个体人格的独立，绝不只是一种精神状态，还必须有物质条件作为支撑。因为人首先是一种物质存在，然后精神活动才能有所附着。”[4]这就意味着，人要享受其他权利的前提是享受生存权利，而生存权利中最基本的是食品安全。在现实生活中，公民权似乎是一个十分抽象的概念，但在现实社会中，抽象的公民权必然会通过一个个具体的生活侧面表现出来，其中食品安全就是十分重要的方面。任何一个社会的公民的生存状态都与食品安全息息相关。生存权是基本人权，对健康食品的保护也是公民权基本的内容，是保证公民顺利享有其他权利的前提。在法治现代化进程不断加快，“以法治国”成为全社会共识的现代中国，从公民权的高度来认识食品安全问题具有十分重要的标志性意义。
其次，新闻媒体对食品安全的报道，可以起到监督行政行为的作用。从我国的行政管理体制看，国家行政机关具有广泛的管理权力，这种权力表现为我国的国家机关依法实行行政管理，直接或间接产生行政法律效果。这种行政权力与司法权力主要的不同在于，行政管理行为绝大多数情况下不是对既存的事实进行是非判断，而是对未来可能的事实进行规范，譬如，设定许可范围，免除相应义务，确认特定权力，认可某种行为等，其中也包括制定行业标准。从这个特点我们可以看出，行政行为的从事者应有超前意识，能对某种事实的是非作出预判。同时，还必须根据社会的发展变化对相关规定进行修正，唯其如此，才能成为合格的符合时代要求的行政管理者。与此同时，行政管理者的行政行为应该受到监督。这种监督包括内部的行政监督，外部的法律监督，当然也包括舆论监督。“通过对各地情况的报道，大众传媒可以在较大范围内反映政策执行情况，通过沟通政策执行过程中出现的各种情况和信息，可以起到对政策执行的信息收集和反映实情的作用，既便于决策者了解决策被接受的程度以及它与现实之间的适应程度，也便于整个决策机构和决策执行机构接受检验和监督，特别是发现是否存在有令不行、有禁不止这样的法纪废弛情况，并加以制止和惩罚。”[5]新闻媒体的舆论监督是一种便捷高效的监督，它可以在更加快捷和广泛的范围内，监督行政管理行为中的失范行为。近年来，新闻媒体对食品安全事件的报道，也确实推进了我国食品监管部门的工作，但我们应该清醒地看到，这种推进更多地呈现着就事论事的“点”的状态，而没有进入根本解决问题的“面”的状态，一些食品安全事件最终不了了之，这也是重要原因。因此，新闻媒体虽然不能直接解决食品安全中的标准等根本性的问题，但锲而不舍的舆论监督，一定会促使人们对这些问题的重视。
再次，新闻媒体有责任帮助我国公民生活得更有质量。这个目标实现的前提是我国的食品质量标准必须向高水准的国家看齐。中国加入世贸组织已有多年，“与世界接轨”的口号喊过多年以后，似乎渐有力衰之势，不知是因为真的“接轨”了，还是对“无法接轨”的妥协。其实，在食品质量标准问题上，与高水准的国际标准接轨肯定是一件好事。我们且不说由于我国食品质量标准与一些发达国家标准不接轨导致的大量国际纠纷，仅从提高我国公民生活质量来说，这种接轨也是十分必要的。当某些权力部门因为惰性或惯性而按部就班地按过时的老标准“依法行政”时，新闻媒体应该去触碰那些貌似“无懈可击”的过时规范或行业标准，以倡导更科学、更符合时代要求的生活标准。“在中国政治文明不断进步的大背景下，媒体不仅应该成为改革开放的鼓手，而且应该成为改革开放的实践者，成为改革开放的推动者和思想者。面对社会发展中出现的各种危机事件，媒体有能力也有责任提供相关的新闻、意见和思想，帮助人们正确面对各种危机，实现共同进步和社会繁荣的总目标。”[6]中国正在进行和谐社会建设，和谐社会的目标包括多个宏观和微观的要素，而食品安全是其中不可或缺的要素。当中国公民时不时地被食品安全“撞一下腰”时，我们就不能说我们的生活是有质量的，我们的社会是和谐的。
最后，寻找法律对食品安全保护的有效途径。新闻媒体对食品安全问题锲而不舍的报道，反映出的是一种十分值得重视的社会情绪：对食品安全问题的严重不满。对此，我们可以从每一次央视“每周质量报告”报道相关案件后引发的强烈社会反响中得到印证。在法治社会，对食品安全最有效的保护手段是法律，因为法律是社会生活的底线。新闻媒体对食品安全事件报道的直接后果是促使全社会对这个问题的警觉，但新闻的作用也仅此而已，对责任者的认定，对损害后果的裁量，对类似事件的避免，从根本上讲必须倚重法律的强制力量。作为全体公民意志的我国的法律，必须在这个问题上有所作为。譬如，当两种不同行业标准发生博弈时，现代法律应该努力去保护更符合社会发展趋势的先进的行业标准。当无法寻找到直接的受害个体时，法律应该在“预防”上多做文章，以从源头上避免这种损害性可能对更多的不特定的社会成员的伤害。唯其如此，新闻媒体锲而不舍的对食品安全问题的报道，才能真正体现出其“新闻价值”。转型期的中国，社会法律法规的完善是一项十分重要但又十分艰难的系统工程，这个系统工程的完成，不仅需要立足中国社会的实际，并发挥我们的聪明才智努力工作，而且需要借鉴国际法及一些先进国家的经验。这种借鉴，会让我们前进的脚步更加轻快。
（原载于《江苏社会科学》2008年第6期）
[1] 常健：《当代中国权利规范的转型》，天津人民出版社，2000，第441页。
[2] 杨明品：《新闻舆论监督》，中国广播电视出版社，2001，第36～37页。
[3] 林语堂：《吾国与吾民》，陕西师范大学出版社，2006，第315页。
[4] 李留澜：《契约时代——中国社会关系现代化研究》，社会科学文献出版社，2006，第207页。
[5] 刘华蓉：《大众传媒与政治》，北京大学出版社，2001，第126页。
[6] 赵士林：《突发事件与媒体报道》，复旦大学出版社，2006，第311～312页。