第一章 我国银行监管体制分析

银行是经营货币的企业，它除了具有工商企业的一般特征外，还有其特殊性。一方面，银行在国民经济中，特别是在资源分配方面起着重要的作用；另一方面，银行比一般的工商企业更容易遭受系统性风险的侵蚀。这就需要给予银行业特殊的关注，实施严密的监管。有效银行监管是防止系统性金融风险发生的前提条件，也是现代国家实现其经济管理职能的重要手段。如我们在本书的引言部分分析的那样，政府对银行进行监管的主要原因在于银行业的特性以及银行在一国经济中的重要作用。银行监管不仅包括监管当局对银行行为的限制或约束，还包括为防止银行危机而采取的事后处理措施。早在1997年，巴塞尔委员会在《有效银行监管的核心原则》中就指出有效银行监管的必要性在于：对银行组织的有效监管是稳健的经济环境的一个关键组成部分，这是因为银行体系在支付及组织分配储蓄方面发挥着重要的作用。监管的责任，是确保银行稳健经营并保持足够的资本和储备抵御业务风险。有效的银行监管，作为公共商品不能完全由市场提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定的关键因素。虽然有效的银行监管成本很高，但监管不力的成本则更高。

近代意义上的银行监管最早可以追溯到1694年英格兰银行的设立。为了使监管遵循市场规律有序进行，银行监管实践提出了对于银行监管法律规范的立法需求。英国《英格兰银行条例》以及美国《国民通货法》的颁布标志着近代银行监管法在英美等资本主义国家的产生。有经济学家认为：“作为一种法规，监管是产业所需要的并为其利益所设计的和主要操作的。”[1]法学家对监管的研究主要集中在“监管者的判断对商业或市场判断的决然取代”方面。[2]在各国，银行监管的具体目标一般体现在银行监管法之中，如《美国联邦储备法》就明确规定，银行监管要实现四个具体目标：维持公众对安全、稳定、高效的银行系统的信任；建立高效、具有竞争性的银行服务系统；保护消费者；允许银行根据外部环境的变化而调整战略，目的是建立美国境内最有效的银行监管制度。[3]银行监管法以维护社会利益为价值取向，以独立的、具有权威性的监管部门为核心监管主体，以银行业金融机构为监管对象，从性质上看，银行监管法与宏观调控法、市场主体法一样同属于经济法。

银行监管是金融监管的重要组成部分，对银行业金融机构进行监管是为了实现金融监管目标。“金融监管目标可以分为三个层次：一是保障金融机构的正常经营活动、保护存款人的利益和金融体系的安全；二是创造公平金融市场的环境，鼓励金融机构在竞争的基础上提高效率；三是确保金融机构的经营活动与监管当局的货币政策目标保持一致，优化金融结构，创造有效的货币金融环境。”[4]对银行业金融机构的监督管理简称银行监管，是指一国银行监管当局依法对该国银行业金融机构的经营活动进行监督管理的行为，是该国金融监管体系的重要组成部分。广义的银行监管包括为实现银行的稳定性、安全性和效率性所采取的所有措施。狭义的银行监管仅指为维持银行体系的稳定与安全而采取的措施。[5]笔者认为，现代银行监管主要是指，由具有独立性、权威性的专门监管机构，对商业银行等银行业金融机构的设立、经营、退出市场等活动实施的监督管理行为，在某些情况下，还可能包括行业协会、银行业金融机构内设机构实施的监管。随着跨国银行的产生，银行监管不再局限于一国主权范围之内，还扩展至本国银行在境外通过兼并、新设等方式设立的分支机构。在巴塞尔委员会等国际金融组织不断发布、更新的监管标准的推动下，各国的监管越来越趋同化，对于很多发展中国家来说，这些国际监管文件还具有引导银行业改革方向的作用。

在我国，中国银行业监督管理委员会成立之前，一直由中国人民银行担负对银行业实施金融监管的职责。成立银监会是完善我国金融业分业监管体制的重大举措，也是我国金融体制改革迈出的非常重要的一步，它标志着中国人民银行集宏观调控与银行监管于一身的管理模式的正式结束。纵观这些年来中国银行监管的发展历史，就会发现银行监管领域最大的变化不在于监管主体的变化，而在于监管理念的转变、监管水平的提高以及银行业监管法律体系的构建和完善。中国的监管机构借鉴国际惯例，实现了由单一的合规监管向风险监管为主、合规监管为辅的转变，在保障金融稳定的同时，更加注重保护银行业金融机构的企业自主经营权，而这些重大的转变都体现在银行业监管法律体系的确立和逐步完善之中。