第三节 走出“失灵”的困境：“公私协力”

公私双方如何克服上述缺陷？这就需要“公私协力”机制。“公私协力”是各国灾害救助的发展趋势。[15]公部门的缺陷恰好是私部门的优势，而私部门的缺陷也恰好是公部门的优势。因此，通过建立“公私协力”关系，公私双方能够实现优势互补，有效克服“失灵”现象。从功能上讲，民间慈善组织在灾害救助中可起到“补充性”（supplementary）作用。[16]韦斯布罗德（Weisbrod）指出，“市场失灵”（market failure）、“政府失灵”（government failure）以及“契约失灵”（contract failure），促成非营利组织的存在和发展。[17]在灾害救助过程中，非营利组织通过“志愿服务”“公民参与”与“政策倡导”等方式，督促和协助政府开展救灾工作，[18]能够克服威权化（debureaucratization）和分权化（decentralization）所导致的政府灾害救助行动迟缓的缺陷。

从组织的角度来说，私部门组织的弹性扁平式结构特点，在人力、物力、财力的机动性与时效性上能克服政府僵化的缺陷。由于缺少层级节制的命令，私部门在灾害过程中不是实行自上而下的指挥，而是采取自下而上的通报系统。当灾害发生时，民间组织下属机构分工快速，可直接进入灾区进行救援；而灾民如果需要政府救助，必须通过严格烦琐的资格认定程序。私部门在资格审核与认定上，没有制度化与专业化的认定程序，甚至有时是相关人员的主观认定，但正是由于没有行政程序与责任包袱，更能凸显其弹性。[19]克兰德曼斯（Klandermans）指出，小规模、非散式及非阶层式的非营利组织，拥有政府组织所不具备的优势。[20]从这个层面来说，具有弹性和机动性的社工组织为案主提供政府外充沛而及时的社会资源，能够克服政府科层制所固有的缺陷（见图4-1）。

图4-1 非营利组织与政府组织程序性与组织弹性的比较

最后，公私部门在灾害救助工作上存在着互惠互利的关系。灾害服务属紧急性救助业务，须在短时间动员庞大资源，对时效性与机动性要求非常高，而政府行政机构常常不能及时响应，[21]故需要私部门的协助。对于私部门而言，通过与政府建立坚实的协作关系，取得社会资源，能更好地维系组织生存。[22]政府给那些在灾害救助过程中配合度较高的慈善组织予以表彰或奖励，就等于直接或间接帮助私部门获得“合法性”、组织声誉和社会认同，[23]而这些正是私部门生存的关键。此外，与政府合作，私部门无形中也能获得许多灾害业务上的便捷性，可以获得政府翔实可靠的灾害个案转介与信息传达，[24]省去私部门许多业务上的成本。同时，政府有不少的专业人才，掌握庞大的经费，这些也是私部门所欠缺的。