二 人民公社权力机制上的缺陷

人民公社的解体，除了内在的“去工业化”及“去商业化”使之陷入困境之外，与其权力机制上的一些缺陷也密切相关。

1.公社和生产队自主权不完整

一方面，公社的自主权不完整。由于新中国成立初期的具体国情决定了国家的经济体制必须实行计划经济体制^[22]，但这种计划体制师从于苏联，并且过多地引进苏联经济建设经验，生产单位基本上听命于上级机关的指令。虽然“六十条”规定人民公社“是社会主义的互助、互利的集体经济组织”，但实际上缺乏生产上的完全自主权，这是由于国家工业化对农业需求过大而农业生产水平太低所致。当时国家正面临着工业化初期对农业特别是粮食压倒一切的需求，因此公社必须首先适应这种需求，尽可能多地给国家上交粮食，从而失去自主经营和发展的主动权。

另一方面，生产队的自主权不完整。虽然“六十条”和1975年《宪法》明确赋予生产队以基本生产经营和核算单位的地位，规定生产队对农业生产资料的占有以及对生产的经营管理和收益分配，具有自主权，然而在实际操作中，生产队作为组织结构中最低一级，对上级指示的绝对服从使之很难真正实现其被赋予的自主权。并且，文件规定与具体实施之间往往存在着距离，“六十条”的许多规定，在执行过程中没有得到很好的贯彻，某些时候甚至形同虚设。例如，“六十条”规定，“生产队应该积极开展多种经营”，积极发展农村原有的农副产品加工作坊、手工业、养殖业、运输业、采集和渔猎等项生产，但同时也规定，这些生产是在“接受国家计划指导”“根据国家的计划要求”前提下进行的。这就为国家计划指令对生产队生产经营自主权的侵害提供了可能。

生产队自主权之所以常常受到侵害，同样与当时国家工业化对农业尤其粮食的大量需求有直接的关系。工业化战略的实施需要农业提供资金积累，城市人口的增加需要粮食，在这种强烈的需求之下，生产队的生产不得不听从中央政府的计划指令，而无法自由种植和自由经营。例如，生产队的副业是生产队积累资金和农户增加现金收入的重要甚至唯一来源，然而却很难发展，其中很重要的原因就在于要集中力量生产粮食，副业势必受到挤压。虽然毛泽东在各种场合多次强调生产队要发展副业，但面对重大征粮任务的一线工作部门在实际操作中却顾之不及，这一矛盾的关键就在于国家对粮食的强烈需求，而经济工作必须服从于国家计划，以保持经济发展的有序，这就难免造成指令计划对生产队自主权的侵扰。诚然，生产队也从这种指令性计划经济当中得到其他产业部门给它提供的生产和生活必需品。

事实上，自从1956年以后，毛泽东就曾多次提出要解决企业自主权包括农业生产单位的自主权在内的问题，并指示国务院着手制定新的规章制度，但遗憾的是这一设想和要求并没有在行政系统中得到及时的应有的响应。倘若这些问题能够得到解决，或许情形会有所不同。

2.公共行政权力的渗透

公社体制实现了国家对农村社会政治经济文化生活及其他一切领域的控制，使国家行政权力渗透到农村基层社会。这种行政权力往往过多地干预基层社会和经济生活，使经济组织的活动受到行政权力的约束。上文所述公社和生产队自主权的不完整，便是国家行政权力对生产单位的经济活动干预所致。从某种程度上说，公社自主经营和发展的主动权缺失，从而成为执行上级指令甚至瞎指挥的牺牲品。毛泽东曾在一个批示中指出，对于公社发生的一些问题“中央也应该承担责任，千钧重担压下去，县、乡干部没有办法，只好硬着头皮去干”。^[23]

行政权力在经济领域的过度渗透，而基层干部的素质和管理能力没有随着组织规模的扩大而提高，因此在行使公共行政权力过程中往往导致强迫命令作风。“农业合作化以后，农村基层干部在工作中的强迫命令作风是日益发展的一种趋势。”“基层干部强迫命令作风有了新的发展，情况是严重的，必须引起全党重视。”^[24]作为政策执行者的基层干部，一方面其能力和经验在应对人民公社这样规模大、事业多的管理事务时常常捉襟见肘，难免借助行政命令强迫行事；另一方面，在实现国家计划时要对上级负责，为完成国家布置的各种任务，必然依靠行政命令采取强制性措施贯彻执行，因而在生产管理中常常发生违背生产队和农户意愿的强迫命令现象。正如邓子恢所说：上边要求过急过高，乡村干部就很难办，就会脱离群众。

行政权力对经济的干预也为干部贪污多占、特殊化作风提供了可能。事实上，一些基层干部利用权力占有集体财产、贪污盗窃等行为时有发生，而广大社员却缺少体制内的资源以抗衡这种权力。中共中央领导人特别是毛泽东已经在一定程度上看到了“命令风”“干部特殊风”和“对生产瞎指挥风”等现象的危害，他亲自主持制定并高度评价人民公社“六十条”，反复强调对于干部作风问题，只有彻底退赔兑现了，才能有所转变。邓子恢也曾指出，自从贯彻反“五风”，实行“十二条”“六十条”政策以来，一般干部特殊化作风已有很大改变。20世纪60年代前半期的整风整社、“小四清”等各种形式的教育运动，其中主要目标是针对公社体制内公共权力的异化和腐败现象。

或许正是因为有这种行政与经济职能合而为一的体制，才需要通过不间断地整治干部队伍，以确保干部保持为人民服务的本色，从而既发挥强社会动员与组织能力的优越性，又能遏制干部的拥权自大倾向，使其作用发挥到最佳状态。从这个角度去理解，强的行政权力与经常性的干部整治，也许就是这种制度设计的本来意义。反之，如果行政权力弱化，政府完全退出经济领域，这对于需要整合社会资源以尽快达成民族振兴的工业化目标的后发型国家来说，恐怕不利也不现实。只是，关键在于，行政权力与其功能之间的张力需要维持在一个适当的平衡点上。