二 “去工业化”的缘由
伴随着“大跃进”和人民公社化运动中的混乱和国民经济的严重困难，尚处在萌芽阶段不免带有盲目性的社队企业出现不少问题。在国民经济的全面调整过程中，对农村人民公社举办的“草根工业”采取了“去工业化”的措施，那些设备简陋、技术落后、土法上马、群众大办的社队企业便随之而自生自灭。
（一）公社办工业的状况及出现的问题
1.公社办工业的原则和形式
人民公社办工业的首要原则是，“必须同农业生产密切结合，首先为发展农业和实现农业机械化、电气化服务，同时为满足社员日常生活需要服务，又要为国家的大工业和社会主义的市场服务”[46]。其次，“必须充分注意因地制宜、就地取材的原则，不要办那些本地没有原材料、要到很远很远的地方去取原材料的工业，以免增加成本，浪费劳动力”[47]。另一条重要原则是，“在生产技术方面，应当实现手工业和机器工业相结合、土法生产和洋法生产相结合的原则。……逐步由土到洋，由小到大，由低到高”[48]。这些原则被写进了《关于人民公社若干问题的决议》中。1959年被系统化为“二就（就地取材、就地生产）、四服务（为农业生产服务，为社员生活服务，为大工业服务和为市场、出口的需要服务）”[49]。
关于社办工业企业的形式和业务范围，中共中央《关于发展地方工业问题的意见》建议：县以下工业企业大体分为县、乡营，合作社营，县、社或乡、社合营三种。农业社办的小型工业，以自产自用为主，如农具的修理，农家肥料加工制造，小量的农产品加工等，以县、社合营或乡营的形式为好。县营工业要开办一个经营多种业务的联合工厂，成为农村工业网的核心。[50]毛泽东说：“地方国营的中小企业，可以下放一些给公社经营，保证上缴利润，原来这些企业的上缴利润由公社包缴。”[51]关于经营业务，中央指出：“人民公社要大力举办：肥料、农药、工具制造、修理，农产品加工和各种满足自身需要的工业，举办确有销路而本社或者附近又有原料的工业。”[52]四省市座谈会要求“首先发展农具的制造修配工业，土化肥、土农药的制造工业和必要的农副产品加工工业；根据可能和需要，发展砖瓦、石灰、土水泥等建筑材料工业，小型采矿，以及当地传统的或者有条件经营的手工业”[53]。而第一个人民公社简章《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》中具体规定：“首先是建立开采矿产、冶炼钢铁、制造滚珠轴承、加工农产品、制造农具、制造肥料、制造建筑机器、水力发电、利用沼气以及其他的工厂和矿场。”[54]李富春在《关于一九六○年国民经济计划草案的报告》中重申上述原则和要求，“农村人民公社工业要充分利用当地的原料材料，积极发展小型农具、改良农具和半机械化农具的制造和修配，发展农副产品加工，发展建筑材料的生产，为农业生产、为大工业、为市场和社员生活服务”[55]。
2.社队企业发展状况
公社化初期，社队企业大发展。全国17个省的不完全统计，共建立了炼铁、炼钢炉60多万个，产出土铁240多万吨、土钢53万多吨；煤窑5.9万个，产原煤2530万吨；水泥厂9000个，产水泥29万多吨；小型发电站4000个，发电3640万度；农具制造厂8万多个，生产和修理农具1亿多件。此外还建立了大量的为农业生产和社员生活服务的土化肥厂、粮食加工厂、轧油厂、制糖厂和缝纫厂等。据1958年末统计，全国社办企业260万个，产值625亿元，务工社员（含大炼钢铁时）最高曾达1800多万人；同时，队办企业产值达20亿元。到1959年，全国社办企业产值增至100亿元，队办企业产值也上升到近40亿元。[56]当时公社工业主要由四个方面组成：①地方国营下放了一部分；②约35%左右的手工业社（3.5万个）转为公社工业；③将农业社原来的工厂改为公社工业；④从社员中用平调方法兴办了一些企业。[57]
农村工业之为“草根”，一是扎根于农村，与农业紧密结合；二是从事生产的既是工人又是农民，既有分工又有合作；三是公社工厂根据当地农村的物产特点进行综合性经营，以某种或某几种物产的生产、开发和加工为中心，配套发展相关行业；四是以“小”和“土”为主。这样的草根工业，从理论上是有其生存空间的，然而在实际操办过程中，伴随着大跃进和公社化运动中产生的混乱，尤其是社办工业出现了不少问题。
3.出现的问题
社队企业的最初来源可以追溯到农村早期普遍存在的副业和手工业，但大规模出现是在1958年人民公社化运动之初。这一时期的公社企业，由于多数是在缺少资金、设备、技术和科技人才的情况下按照“有啥办啥，要啥办啥，要多少办多少”的思路兴办起来的，其中不少社办企业很大程度上是靠一平二调“黑手起家”[58]的。出现的问题主要表现在以下几个方面。
（1）一哄而上，脱离实际。当时，在轻工业部提出以技术革命和在人民公社大办工业作为轻工业发展方向后，1958年秋天在山东高唐县试点，45天内办起1730多个公社小轻工厂，之后又把试点扩展到江苏宿迁、浙江海宁、安徽临泉、福建莆田、广西玉林、广东番禺等10个县，要求每个试点都在40天内办起200个社办工厂。而试点中有些县还大大超过了规定的指标。[59]一些地方甚至提出“苦战一百天，实现公社工业化”等脱离经济条件的口号，匆匆办起大批企业。在不到一年时间内，各地社队企业一哄而起。虽然中央文件、有关领导人的讲话一再强调社队办工业企业必须切合当地实际，以“小土群”为主，先从小土群入手，逐步向半土半洋和小洋群发展，要就地取材。但各地在大办过程中，贪大求洋，忽略农村迫切需要的小农具的生产，不管条件是否具备，盲目发展手工操作的重工业，造成社会物质财富的浪费。
（2）摊子多，用人多，技术落后，管理职责和范围不明确，劳动生产率和工效低、产值低、质量差，原材料等资源浪费严重。并且，乡村工业与城市、国营工业存在原料、资金和市场上的矛盾。比如农产品的加工，由于原料不足，使得设备过剩。1959年12月浙皖苏沪四省市座谈会反映：上海、浙江有些公社自己造土纸，不肯把造纸原料卖给国家；安徽有一个三界公社积存了几万斤羊毛，不肯卖给国家，自己纺土绒线。[60]
（3）政社合一的管理制度，公社有权以行政命令任意抽调生产队的资金、人力、生产资料，调用生产队的土地，这样大办公社企业，就更助长了“共产风”、强迫命令风的盛行。以江苏吴江县湖滨公社为例，大办公社工业共占用资金2.9万元，其中1.6万元是平调而来，占总投资的55%强。此外，干部普遍存在不正之风，一些基层干部利用社队企业安插亲戚，在农民生活十分困难的情况下吃吃喝喝，这些都严重挫伤了群众的积极性。
（4）企业本身缺乏经营自主权。由于社队企业从属于各级行政单位，社办社有，队办队有，企业本身没有自主权，利润全部上缴公社等行政单位统筹统支，这就难免产生“大锅饭”等弊端。
上述种种问题具有相当的普遍性。当然，并非所有的社队企业都一概如此，尤其是队办企业，从1959年至1964年保持着每年30多亿至40亿元的产值。
（二）政策调整中的“去工业化”
“大跃进”和人民公社化运动开展以来，由于经济工作指导思想一度脱离实际，急躁冒进，特别是1959年庐山会议中断了纠“左”的努力进而反“右倾”，继续提高指标，瞎指挥、浮夸风、“共产风”越发盛行，加上连年遭受自然灾害，因而整个国民经济出现全面比例失调：一方面，工业内部的重工业与轻工业、工业部门及其与其他部门比例很不协调，劳动生产率下降，产品的质量和数量降低；另一方面，农业生产大幅度下降，从而以农产品为原料的轻工业因农业歉收而生产下降。农业的急剧下降，使得原本就因农业发展较慢与重工业和基本建设发展过快之间不相适应的情况更为突出，农业负担畸重。同时，大量农业劳动力参加工业企业生产，造成农村劳动力相当紧张。据统计，1958年全国非农产业劳动力达到11110万人，农业劳动力净减少3819万人。1960年，在全社会总劳动力总数所占的比重中，城市劳动力上升到23.7%，而农业劳动力下降为76.3%。[61]农村劳动力紧缺，甚至成熟的庄稼收割不上来，丰产不丰收。再者，非农业人口增长过多，也加重了市场供应的负担。农业减产，轻工业供应紧张，商品供不应求，物价上涨，人民消费水平严重下降。1958～1960年，人民甚至连吃饭穿衣都成了大问题。[62]
面对严峻的经济形势，党和国家采取了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对国民经济进行全面调整。其中，为了避免农村工业与国营工业争原料、材料、能源和市场，也为了纠正社办工业群众运动式发展带来的问题，中共中央逐步做出由整顿到公社和生产大队一般不办企业的决定。
1.整顿社办企业
在纠正公社化过程中的“共产风”和“一平二调”时，从1959年上半年开始，对公社企业进行整顿、合并、归还。具体措施包括：①社办工业实行亦工亦农原则，农闲多办，农忙少办，农忙务农，农闲做工；②设立人民公社工业管理总局，加强对社办企业领导；③退赔平调社员的物资和现金，清算旧账；④规定社办企业经营范围；⑤对原来下放公社的国营企业收回归国营；手工业转为公社办的，仍然按手工业社的办法实行集体所有制，单独经济核算；⑥抓紧社办企业的经济核算[63]。经过整顿，到1959年底统计尚有70万个，产值100亿元的社办企业。
2.停办社队企业
进入1960年，经济形势更加严峻。为了集中力量于农业尤其是粮食生产，毛泽东和中共中央坚决整治“共产风”，强调价值法则，要求算旧账、坚决退赔。1960年10月，晋冀鲁豫和北京五省市农业书记会议提出，“凡是与农业生产关系不大的社办工业，在农忙季节，都要停办或者适当压缩”[64]。11月中共中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示信》（“十二条”），规定“凡是作为公社派出机关的管理区（生产大队），……不要直接经营生产企业”[65]。1961年6月具体规定：农业机械修配、农副产品加工等，除了适宜集中生产又能办得好的，可以由公社继续经营外，不适宜集中又办不好的，改为手工业生产合作社或生产小组，凡是没有经营条件的，应该停办。1961年9月，中共中央发出《关于当前工业问题的指示》，进一步要求以最大决心把生产指标和基建规模降到确实可靠的水平上，一切企业必须实行“精工简政”，压缩非生产人员，提高工作效率和减轻城市对农村的压力。一些没有原材料来源或是消耗过多、质量低劣、成本极高、长期亏本而又短期不能改变的企业，必须关停或关闭一部分。1962年初的“七千人大会”要求继续精简职工和城镇人口、压缩或者停止劣质企业，加强对农业战线的支援。在中央“挤出一切可能挤出劳动力，加强田间生产的力量”“整顿县社工业、精减人员”[66]的要求下，大批社队企业人员返回农业生产领域。1962年4月，中央财经小组提出进一步缩小、合并、关掉一批工厂，继续精减职工充实农业劳动力，增加农林牧副渔各业的生产，加大了调整力度，要求“农村人民公社和生产大队已经举办的工业企业，凡不是为当地农业生产和农民生活直接服务的，不具备正常生产条件的，应该一律停办”[67]。5月27日，中共中央和国务院明确规定：“今后，在调整阶段，农村人民公社一般地不办工业企业。”[68]9月27日中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，重申人民公社“在今后若干年内，一般地不办企业。已经举办的企业，不具备正常生产条件的，不受群众欢迎的，应该一律停办”[69]。11月，中央又在《关于发展农村副业生产的决定》中进一步规定：“公社和生产大队一般地不办企业，不设专业的副业生产队。原来公社、大队把生产队的副业集中起来办的企业，都应该下放给生产队经营。”[70]至此，人民公社化运动中大规模“笋”长起来的农村工业企业，经过“去工业化”的国民经济政策调整，已所剩不多，由1959年末的70多万个，减少到1961年的45万个，产值也由1959年的上100亿元减至1961年的19.8亿元；1962年减至2.46万个，产值7.9亿元；1963年只剩1.07万个，产值仅为4.2亿元。[71]
值得注意的是，对于经济调整中人民公社的“去工业化”，毛泽东是有所保留的。他关于社队办工业企业以解决农村剩余劳动力问题、使农民增收、实现农村工业化乃至全国工业化的一贯思路是比较明显的。政策大调整伊始，他在1959年第二次郑州会议讲话时说：“公社和县办工业是必要的”，只是不可一下子办得太多，而应当“有步骤地举办”[72]。1961年9月在邯郸召集座谈会时谈到，在“大队应管之事”中应包括“直属企业（有些手工业如铁匠，砖瓦窑），机井，米面加工厂，油坊等”[73]，可见此时他仍主张社队企业有一定的坚持，同时也审时度势地指出：“今后社队办起来的东西，不是大办，是小办，以生产队为单位，大办只能生产队。[74]”11月9日，中央农村工作部长邓子恢在关于农村人民公社基本核算单位试点情况向毛泽东所作的报告中说到体制下放后大队的主要负担，其中包括“办好大队企业”一条，毛泽东批语：“邓子恢同志这个报告很好，发给你们参考。[75]”在毛泽东对以生产队为基本核算单位的反复强调和一再坚持下，1962年2月13日，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，其中明确指出：基本核算单位下放以后，生产大队仍必须担负起“经营大队企业”的任务，“根据需要和可能，生产大队可以组织举办大队和生产队共同投资的或者几个生产队共同投资的企业”“对于大队原来经营的企业，应当妥善处理，不使遭受损失；特别是对于某些直接影响当地工农业生产，影响城乡人民生活的副业和手工业，应当加以保护”。并且规定：凡是不利于分散经营的，仍归大队经营和所有；凡是由生产队经营更有利的，就给生产队经营并确定归其所有[76]。而在1962年2月下旬召开的中央政治局扩大会议（“西楼会议”）和4月上旬中央财经小组召集的会议（讨论关于调整1962年计划并做出“应该一律停办”的决定），以及5月26日中央政治局常委召开的中央工作会议（讨论中央财经小组提出的《关于讨论一九六二年调整计划的报告》），毛泽东都没有参加。[77]据笔者所读到的文献资料，未见到毛泽东对停办社队企业的具体意见或批语。[78]
社队企业的停办意味着这次“草根工业”试验受挫，但毛泽东对于实现农村工业化的信念并未因此而动摇。1966年5月7日他在给林彪的信（即“五·七”指示）中说：“公社农民以农为主（包括林、牧、副、渔），……在有条件的时候，也要由集体办些小工厂。[79]”1975年9月25日，也就是毛泽东去世的前一年，他接到中央办公厅送来的浙江省永康县周长庚等8位财政金融干部写给他和中央请求重视和支持社队企业发展的信，并附有两份关于社队企业的材料[80]，正值病重的他立即审阅，并于27日在“来信摘要”栏头位置用红色铅笔写下：“小平同志：请考虑，此三件（两封信及一篇报道）可否印发在京各中央同志。”[81]中共中央以文件（1975）第228号的形式将三份材料全文刊印，并在1975年9月23日至10月21日召开的农村工作座谈会上作为会议文件印发。其中一份材料是华国锋给湖南省委的信，信中说：目前社队企业取得了可喜成绩，显示了强大生命力，对于巩固发展人民公社集体经济、加速实现农业机械化、消灭“三大差别”，都有重大意义，它代表了人民公社的伟大希望和前途。但有一些人对此却瞧不起，想以种种理由取消或砍掉社队企业。他劝这些同志“要坚决丢掉这些错误思想，满腔热情地支持这一新生事物”，加强领导，全面规划，“一年不行两年，两年不行三年，三年不行五年，五年不行十年，发扬愚公移山的精神，长期坚持下去，加倍努力工作，不断总结正反两方面的新鲜经验，好的广为传播，坏的引以为戒。这样，社队企业就会由无到有，由少到多，由低级到高级的不断向前发展。一个社会主义新农村，就会展现在我们的面前”[82]。这给社队企业在20世纪70年代的逐渐复兴以有力的支持。
在大调整中幸存下来的社队企业，是那些确属农业生产和人民生活不可缺少的、切合当地实际又办得好的、深受群众支持的社队企业，这些企业或明或暗地继续在政策的夹缝中悄然而努力地生存着。到1965年，中共中央、国务院于9月5日发出《关于大力发展农村副业生产的指示》，再次重提“以农为主，以副养农，综合经营”的方针[83]，情况有所改观。加之1966年毛泽东在《五七指示》中明确指出，要在有条件的时候由集体办些小工厂。这样，社队企业再次陆续发展起来。通过调整后的社队企业，行业结构和产品结构逐步趋于合理，坚持就地生产、就地加工、就地销售，坚持为农业生产服务，为人民生活服务方针，在基本没有国家投资和没有明令政策的情况下，由原来的以修补农具、机械为主，逐渐发展为能生产一些比较简单的农业机械，如锄草机、粉碎机等，一些农村的生产大队和生产队相继办起砖瓦厂、白灰厂等，这些，为后来20世纪80年代异军突起的乡镇企业奠定了基础。