为什么要征用——征用的法律规定

征用是指行政主体出于公共利益的需要，依法强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为（高凌华，2002）。世界各国都有这种法律制度，但称谓及含义不同。日本行政法称为“公用收用”。法国行政法分公用征收和公用征调，其中，公用征收适用于不动产，公用征调则不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务，但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权，对于动产则可以取得所有权和使用权（侯勇，2000）。在大陆法系国家中，法国是较早建立公用征收制度的国家，1789年法国《人权宣言》规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”《人权宣言》还确定了公用征收的基本原则：（1）合法认定公共需要的存在；（2）公平补偿被征用人的损失；（3）在占有被征用财产权前，事先支付补偿。上述原则直到今天仍继续适用，并成为各国通用的原则。意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之。”日本宪法第二十九条规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用。”联邦德国1949年基本法第一百五十三条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，得行之。公用征收，除联邦法律有特别规定外，应予相当赔偿。”在英美法系国家中，美国1789年宪法修正案第五条规定：“凡私有财产，非有恰当的补偿，不得收为公有。”英国的宪法性文件《紧急状态法》则规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”

在征用土地的规定方面，世界各国对土地征用都有详细明确的规定，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据（商春荣，1998）。但在各国的司法实践中具体做法有很大不同。加拿大联邦和安大略省规定，征地的目的必须为公共利益服务，征地的范围严格限制在为公共服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗址保护、学校、医院以及社会福利等方面。美国各州法律规定征地都限于公共目的，但各州法律对范围界定不同，有的州还包括贫民窟改造等，有的州将与公共用地密不可分的用地也纳入征地范围，如高速公路的配套设施、停车场、加油站、汽车旅馆等。新加坡《土地征用法》规定：“当某一土地需要：a.作为公用；b.经部长批准任何个人、团体或法定机构为公共的利益或公共利用，需要征用该土地作为某项工程或事业之用；c.作为住宅、商业或工业区加以利用，总统可以在公报上发布通知，宣布该土地需要按通告中说明的用途加以征用。”在土地征用的补偿上，各国区别很大，这也与本国土地的供应量、本国农业发展程度有一定关系。但补偿多为等价补偿。从各国宪法有关征用的规定来看，大都突出“公平补偿”或“正当补偿”，所体现的立法目的在于对征用权力的限制以及对私有财产权利的保护。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”的保护。从以上各国立法的比较不难看出，行政征用土地具有两个特点：其一是为公共利益而行使权力，其二是进行合理的补偿。对于何谓“公平的补偿”，由于法律观念的不同，大致存在两种认识：一种观点认为应对损害给予完全补偿，即完全补偿论；一种观点认为应按社会的一般观念，客观地予以补偿，即适当补偿论。

在我国行政立法中，征用包括不动产（如征用土地）和动产、劳务的征用（如征用运输工具和通信设备、调用人力）。从权利上看，既能取得不动产所有权，如征用集体土地收归国有，也可以仅取得不动产的使用权，如临时征用房屋等。行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。我国现行《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定，比修订前的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”大为进步，因为除了仍然体现征用权力的行使，而且以国家最高立法方式规定了“补偿”这一重要原则。对农村集体的土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行政行为。《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条也作了相似的规定，但增加了程序性、正当性要求，即“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。但这条立法意图是清楚的——农村集体所有的土地可以征用为国家所有土地，但国家所有的土地不能变为农村集体用地。

对于何谓“公共利益的需要”，法律至少是语焉不详，给各地操作留下了巨大的解释空间。直到2011年1月国务院颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条用列举法列了一些公共利益方式：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”但这些规定明显不能适用于农村集体土地征收、征用。

从法理上讲，土地征用作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：（1）土地征用法律关系主体双方是特定的，征用方只能是国家，被征用方只能是所征土地的所有者，即农民集体；（2）征用土地具有强制性；（3）征用土地具有补偿性；（4）征用土地将发生土地所有权转移。实践中，在补偿问题上更多地采用了适当补偿的原则，也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等多种形式。这一方面与国力比较弱有关，即使有征用补偿的规定，但补偿的标准一般比较低；另一方面，公有制的观念在很大程度上也影响着征用补偿原则的确定（高凌华，2002）。总的说来，补偿标准较低，补偿利益小于损失利益。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。另外，法律法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差，因而行政机关及其工作人员的自由裁量权很大。

从我国农地征用的实际情况看，中国人民大学（朱可亮等，2012）等机构所作的“十七省地权调查”，是目前少见的比较全面的关于农地变化情况调查，调查的结果表明了这个问题的普遍性和严重性。调查表明，自20世纪90年代后期以来，至少43.1%的农村经历了至少一次征地，且最近十年保持了一个不断攀升的趋势，近几年更是达到了前所未有的高峰。引发征地的常见理由是：41%是公路、铁路建设；12.8%是开发区、工业园；10.8%是工厂；5.8%是城市住宅；5.8%是商业或工业开发储备。就补偿而言，调查显示64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺，但钱还没有到位，还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿。一次性现金补偿支付属于最普遍的补偿方式，调查显示补偿的平均金额为每亩18739元（2005年的调查显示为每亩10765元）。被访农民大多不知政府卖地的具体价格，但有部分农民确实知道（主要涉及以营利目的为主的征地），调查显示政府卖地平均价格为每亩778000元（中位数为每亩200000元）。在农民对补偿的满意度方面，不满意的人数是满意人数的两倍以上。另外，“很不满意”的群体占到了16.7%，“非常满意”的群体只有2.8%，前者近乎是后者的6倍。如果每年的失地农民按照400万来算，16.7%就意味着每年有近67万失地农民对于补偿非常不满。毫无疑问，这将是社会不稳定因素的一大来源。在17.8%的征地中，农民反映地方政府采取了强制拆迁的手段，这也是失地农民不满的一个重大原因。调查数据显示，经历了强制拆迁的农民对征地表达不满的可能性要比没有经历强制拆迁农民表达不满的可能性高93%。