第二章 问题的界定

什么样的问题

农村土地是“三农”问题核心论题之一，这方面的研究成果用汗牛充栋一词来形容绝不为过。本研究要研究的对象仅限于农村土地改变农业用途时所出现的问题。通过研究我们希望能够回答这样一些提问：在当前农村土地收益趋降的现状下，在城市化、工业化加速的情况下，农村土地改变农用性质的冲动有多强？在农地转为工商用地的过程中，谁是决策者，谁从中获得了收益？收益的分配格局是由什么决定的？等等。

问题的发现是从对法律政策的怀疑开始的，根据《土地管理法》《农村土地承包法》等法律政策的规定，我国实行土地公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种方式。城市市区的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。20世纪70年代末以来在全国开始推广的家庭联产承包责任制，将农村耕地的所有权确认为农村集体所有，由农村集体按农村人口数量平均分配给农民使用，由农户按家庭为基本生产、生活单位来行使使用权和收益权。同时规定，除经过土地管理部门批准的农户宅基地和农村乡镇企业占地外，农村集体不得将农地用于其他用途。农民只能在分得的土地上从事以耕种为主的农业劳动（有些地方只允许从事耕种）。农地如要转为他用，须经土地主管部门严格的审批。

由是，我国的农村土地出现了“三权分立”：所有权在农村集体、经营权在农户、处分决定权在政府及土地管理部门。在农地农用的状况下，农地产出有限，政府和农村集体只能通过向农民征农业税和“三提五统”（也有一些地方有乱集资、乱摊派、乱收费现象）来分得一部分农业剩余。但政府从农村土地中分配利益是有一定限度的，超过一定份额就会导致农民税费负担过重，使农民的生产生活受到影响，矛盾激化后还会形成干群冲突乃至“民潮”。

同样一块土地，农用的收益远远低于从事工商之用。所以，农地转非农用成为一股潮流。因为转化过程中存在着很大的增值，于是就出现了“三权争利”的局面——国家依靠立法权和限制权（制定游戏规则并监督之）来保证低成本征地，村集体依靠自治权和所有权强行代理全体村民意愿“卖地”渔利，村民则依靠对农地的法定经营权和实际控制权“卖地”以谋利。这种“三权分立、三权争利”的模式不是制度设计的，或者说是违反制度设计的，但运行精妙超过了任何设计——国家可以用行政的力量和潜在的强制来对抗村集体与农民，村集体可以用合法性地位和双重身份来对抗国家与村民，村民可以用实际控制权、信息优势和“理性行为的非理性运作”来对抗国家与集体。同时，村集体与国家的合谋可以强化村集体的合理性和弥补国家的信息劣势，而村集体与村民的合谋可以强化村集体的代表权和给村民以保护（或掩护），村民与国家合谋可以约束村干部的行为……正是在这三者（有时更多，比如，房地产开发商也是推动农地转化的一个重要角色。再比如，不同级别的政府之间有时也存在利益不一致性）的互动中，农村生活在往前延续，各方利益在逐渐实现。

这样的发现是与我们许多以往的认识如强国家—弱社会理论不太一致的，也与经济学的产权理论存在差别，但可以帮助我们在看清公权力的面目时，洞察到来自公权力之外的权力。原来，强者有强者的权力，弱者也有弱者的权力；强者有自己的武器，弱者也有自己的武器。而他们的博弈结果或者说力量强弱从来就不是一个恒定的常数，它取决于多个因素。因为，“农村社会中国家与社会的关系并不是组织结构的关系，而是处于模糊的实践中的”（孙立平，2000）。

如果这种初步的观察能够成立，它肯定是非常有意思的。于是，与其说我们研究的是一个农地转为工商用地过程中的利益分配问题，不如说我们是想看到在这个问题后面各方的行动逻辑和行为方式，是流动中的国家与农民的关系，更是实操中的各方权力（利）冲突与均衡的过程。这种分析和研究，在《社会学之思》中被称为“关联性的解释观”，即“社会学要对社会关系中生成的经验进行广泛的分析，并结合他人及人们所处的社会状况，对这些经验作出解释”（鲍曼等，2010）。