第二节 房屋征收实施主体的职责和责任

《征收与补偿条例》第四条、第五条分别对房屋征收实施主体的职责和责任进行了明确, 即: 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作; 房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作; 房屋征收部门可以委托征收实施单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督, 并对其行为后果承担法律责任。

一、房屋征收与补偿的主体为市、县级人民政府

《征收与补偿条例》将房屋征收行为明确规定为政府行为, 征收与补偿的主体为市、县级人民政府。其中, “市级人民政府”包括: 直辖市以外的设区市、直辖市所辖区、自治州人民政府; “县级人民政府”包括: 不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

对于各地设立的开发区管委会是否有权作出房屋征收决定, 实践中存在争议。但根据我国《宪法》第九十五条的规定, 地方人民政府序列中并不包含开发区管委会, 开发区管委会不属于市、县一级地方人民政府。因此, 开发区管委会并不拥有房屋征收决定权, 但其可以作为征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。

根据《征收与补偿条例》的规定, 市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中的主要职责包括: (1) 组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见; (2) 将对征收补偿方案的征求意见情况和征收补偿方案根据公众意见修改的情况及时公布; (3) 因旧城区改建需要征收房屋, 多数人不同意征收补偿方案的情况下应举行听证会; (4) 对房屋征收进行社会稳定风险评估;(4) 组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理; (5)依法作出房屋征收决定并公告; (6) 制定房屋征收的补助和奖励办法; (7) 依法作出房屋征收补偿决定并予以公告; (8) 依法申请人民法院强制执行。

二、房屋征收与补偿工作由房屋征收部门组织实施

(一) 房屋征收部门的设立形式

根据《征收与补偿条例》第四条的规定, 房屋征收部门应由市、县级人民政府确定。实践中, 房屋征收部门的设置形式主要有两种, 一种是设立专门的房屋征收部门, 如征收办、征拆办等; 另外一种是在现有的政府部门中确定一个部门作为房屋征收部门, 如房产局、住建局等。

(二) 房屋征收部门的职责

房屋征收部门负责组织实施房屋征收与补偿工作, 其主要职责有: (1) 委托征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作, 并对委托实施的房屋征收与补偿行为进行监督; (2) 拟定征收补偿方案, 报市、县级人民政府; (3) 组织对征收范围内的房屋进行调查登记, 并公布调查结果; (4) 书面通知有关部门暂停办理征收范围内的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续; (5) 作为委托人, 向评估机构出具房屋征收评估委托书, 并与其签订房屋征收评估委托合同; (6) 向评估机构提供征收范围内房屋情况; (7) 将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示; (8) 向被征收人转交分户评估报告; (9) 与被征收人就征收补偿事宜进行协商; (10) 与被征收人订立补偿协议; (11) 与被征收人在签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的, 报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定; (12) 依法建立房屋征收补偿档案, 并将分户补偿情况在征收范围内向被征收人公布。

(三) 房屋征收部门与市县级人民政府之间的责任划分

虽然房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府, 但房屋征收与补偿工作由房屋征收部门组织实施, 在房屋征收与补偿的具体实施过程中, 仍应当遵循“谁实施、谁负责”的原则。被征收人对征收决定、征收补偿决定不服的, 应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告; 被征收人对具体实施的征收补偿工作不服提起诉讼的, 应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告, 而不应再以市、县级人民政府为被告。

《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第二十五条中规定, 房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为, 被征收人不服提起诉讼的, 以房屋征收部门为被告。比如, 根据《征收与补偿条例》第二十五条的规定, 房屋征收部门有权以自己的名义独立行使订立征收补偿协议的权力及承担相应法律责任的能力。房屋征收部门作为补偿协议的订立方,具有对外独立承担法律责任的能力。因此, 若被征收人不服房屋征收部门不履行补偿协议而提起行政诉讼的, 应以房屋征收部门为被告。

三、房屋征收与补偿的具体工作可以委托征收实施单位承担

考虑到房屋征收补偿涉及大量的具体工作, 而房屋征收部门由于受编制、人员、设施设备、技术条件等限制, 很难承担大量的具体工作, 故可以委托征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。

(一) 征收实施单位不得以营利为目的

《征收与补偿条例》第五条规定, 房屋征收实施单位不得以营利为目的。一般来说, 企业是从事生产、流通、服务等经济活动, 实行自主经营、独立核算的营利性组织。为了公共利益的需要对被征收人的房屋实施征收, 具有强制性, 由以营利性为目的的企业实施, 可能会造成这些单位利用强制性在房屋征收补偿工作中谋取利润最大化, 损害被征收人的合法权益。因此, 征收实施单位应当是不以营利为目的, 其所需工作经费应当由政府财政予以保障。征收实践中, 很多地方将街道办事处、开发区管委会等行政事业和民办非企业单位作为征收实施单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作。如: 2017年5月24日实施的《银川市国有土地上房屋征收实施单位管理办法 (试行) 》第三条就规定, 本办法所称房屋征收实施单位是指接受市、市辖区人民政府确定的房屋征收部门委托, 承担国有土地上房屋征收与补偿具体工作, 一般为行政事业单位或民办非企业单位。

也有人认为《征收与补偿条例》第五条的规定并未禁止经营性公司从事房屋征收实施工作, 而是强调征收实施单位在从事征收补偿的具体工作时, 不得以营利为目的。经营性公司的相关业务活动并非都是以营利为目的。经营性的企业法人在符合相关条件要求后, 也可以作为征收实施单位。最高人民法院在华凤梅诉上海市虹口区人民政府、上海市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定纠纷申请再审一案 [案号: (2016) 最高法行申2364号] 中, 也认可了该种意见。2017年4月1日实施的《福建省房屋征收实施单位规范化管理办法》 , 在第五条规定征收实施单位办理备案手续时所应提交的材料时, 也仅要求征收实施单位提交: (1) 营业执照 (副本); (2) 法定代表人身份证明文件; (3) 固定办公场所证明材料; (4) 征收工作人员花名册及劳动合同; (5) 征收工作人员社会保险缴纳证明; (6) 征收工作人员学历证书、职称证书。并未将经营性企业排除在外。

(二) 委托实施的范围

实践中, 委托征收实施单位承担的事项一般包括: (1) 协助进行房屋调查登记; (2) 协助编制征收补偿方案; (3) 协助进行房屋征收补偿政策的宣传、解释; (3) 就征收补偿的具体问题与被征收人协商; (4) 协助组织征求意见、听证、论证、公示; (5) 组织对被征收房屋的拆除等。

房屋征收部门应与征收实施单位签订委托合同, 明确委托权限和范围以及双方的权利和义务。

(三) 对征收实施单位的管理和监督

房屋征收部门应当加强对征收实施单位的管理和监督。一方面, 征收实施单位从事房屋征收业务的人员, 应经过房屋征收部门的专业培训和考核, 能熟悉掌握与征收相关的法律、法规、政策以及其他相关业务知识等; 另一方面, 房屋征收部门应当加强对受委托的征收实施单位的指导、监督和检查, 促使其掌握政策、熟悉业务、接受群众监督、遵守职业道德、规范征收行为、减少矛盾纠纷,保护被征收人的合法权益。

(四) 征收实施单位所实施行为的责任承担

由于房屋征收部门与征收实施单位之间为委托关系, 征收实施单位需以房屋征收部门的名义进行房屋征收补偿方面的工作, 其在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为的后果, 应由房屋征收部门承担。因此, 被征收人对征收实施单位在其委托范围内从事的行为不服而提起诉讼的, 应当以房屋征收部门为被告。对此, 无论是《征收与补偿条例》第五条, 还是《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第二十五条均作出了明确规定, 实务中对此问题也没有争议。

但如果征收实施单位在房屋征收补偿过程中超出委托范围实施了相关行为,此种情况下的责任应如何承担呢? 对于该问题, 无论是《征收与补偿条例》, 还是最高人民法院的司法解释均未作出明确规定。

由于房屋征收部门与征收实施单位之间的具体委托内容, 包括具体的委托事项、委托权限、委托期限等, 作为行政相对人的被征收人无从知晓。因此, 从保护被征收人利益的角度考虑, 对征收实施单位超出委托范围实施的与房屋征收补偿相关的行为, 被征收人仍可以房屋征收部门为被告提起诉讼。如果房屋征收部门以征收实施单位超出委托范围进行抗辩的, 法院可以追加征收实施单位为第三人。征收实施单位超出委托范围实施的与房屋征收补偿相关的行为给被征收人造成损失的, 应先由房屋征收部门进行赔偿。房屋征收部门进行赔偿后, 有权依据与征收实施单位之间的委托合同约定, 向征收实施单位进行追偿。