第一节 房屋征收的必要性原则

《征收与补偿条例》第二条规定, 征收国有土地上单位、个人的房屋, 应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第三条规定, 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。上述规定明确了我国国有土地上房屋征收与补偿的原则。本书从房屋征收补偿的实务角度, 重点对房屋征收的必要性原则进行分析。

一、必要性原则的内涵

必要性原则是一项重要的行政法原则, 有时也被称为“最少侵害原则” “最温和手段原则”等, 一般是指行政行为应不超过为实现某种既定目标而必要的程度, 也就是当为了实现某种既定目标而有多种可选择的手段时, 行政机关应尽可能选择对相对人影响最轻、限制最少的手段。如对于违法企业, 行政机关可以给予罚款、吊销执照或者责令停产停业的处罚, 如果只需对企业处以罚款就可以达到制裁和防止其违法的效果时, 行政机关就不能给予“责令停产停业”等其他影响过度的行政处罚方式。

必要性原则, 一方面要求必须采取最轻微的手段, 另一方面要求只有在最后关键时刻, 没有其他手段可以取舍, 而不得不采取激烈手段的情况下, 才可以采取激烈手段。

我国《宪法》第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”, 第二款规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”, 第三款才规定“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有彩站实行征收或者征用并给予补偿”。从上述法律条款的先后顺序来看, 国家保护公民合法财产不受侵犯是一般原则, 而因公共利益需要征收、征用是例外。这也反映了《宪法》对于财产征收的必要性原则的要求。

二、房屋征收必要性原则的具体表现

房屋征收作为国家公权力的具体表现, 以强制性为后盾, 如果被征收人拒绝配合, 国家可以动用强制手段强迫被征收人搬迁。但这并不意味着征收人可以在任何一个征收项目中, 对每一个被征收人都行使强制权。国家征收权的强制性只能在必要时方可显现。

房屋征收必要性原则在房屋征收的实务中, 主要体现在以下几个方面:

1. 如果能通过其他方式实现征收目的, 则尽量不启动征收程序。房屋征收的目的是获取被征收房屋所占用的土地, 进而实现公益项目的建设。如果公益建设项目可以选择闲置土地或者没有建筑物的空地, 则不一定需要通过征收已有建筑进行建设。同时, 如果能够通过非征收方式, 如协议购买、置换取得被征收房屋, 也可以不启动房屋征收程序。

2. 在确定房屋征收范围时, 应根据规划部门审定的规划红线, 以公益建设项目的必需为限, 不能为了实现某些政绩工程或者其他目的, 而随意扩大征收范围, 将原本不需要进行征收的房屋纳入征收范围。

3. 补偿协商程序应是作出征收补偿决定的前置条件。房屋征收决定作出后,房屋征收部门应根据评估结果, 与被征收人就征收补偿事宜进行协商。如经协商, 在签约期限内未能达成一致的, 才可以报请市、县级人民政府依法作出征收补偿决定。房屋征收部门未经与被征收人的协商程序, 不能报请作出征收补偿决定。同时, 为保证房屋征收部门进行了实质性的协商程序, 在报请作出征收补偿决定时, 应提交前期协商的相关记录以及未能达成一致的原因说明等材料。

4. 强制搬迁过程中仍应允许订立补偿协议。征收补偿决定作出后, 如被征收人仍然拒绝搬迁, 强制搬迁已经是征收程序的最后选择。但这并不表示进入强制搬迁程序后, 就不能再进行协商。如被征收人在强制搬迁程序启动后有协商的意愿, 则房屋征收部门仍应积极与被征收人协商, 争取通过协商方式解决补偿问题, 不能因为已经有补偿决定而拒绝与被征收人协商。当然, 征收补偿决定与补偿协议不能并存, 在房屋征收部门与被征收人订立补偿协议前, 应先由征收人撤销之前作出的征收补偿决定。

5. 实施强制搬迁时, 实施主体应采取对被征收人影响最小的方式进行。实施主体实施强制搬迁, 应做好充分准备, 遏止被征收人暴力抗拒搬迁的可能, 并尽可能通过劝导、说服的方式实施搬迁, 以实现强制搬迁的和平进行。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。