四、行政处罚

4出租车违法运营的行政处罚应遵循比例原则

——常某某诉兰州市城运处交通行政处罚案[1]

【裁判要旨】

随着“网约车”、私家车载客现象的出现, 这种有关公民生命财产安全的客运行为, 关系到政府对公共服务领域的有序管理。一方面运营者应当在法律、法规的框架内依法、有序进行, 另一方面行政机关对违法运营行为行使行政处罚时, 应当以事实为依据, 符合法律目的, 排除不相关因素的干扰。对于违法事实、性质、情节及社会危害后果相同或相近的违法行为, 适用法律依据及处罚种类、幅度应当基本相同。所适用的措施和手段应当必要。行政执法机关可以采取多种方式实现行政管理目的, 行政处罚的实施应该符合法律的目的和精神, 不应当轻错重罚或重错轻罚。总之, 行政处罚不应该是目的, 而是一种手段。在保证行政管理目标实现的同时, 兼顾保护行政相对人的合法权益, 行政处罚以达到行政执法目的和目标为限,并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。

【索引词】

违法运营 行政处罚 比例原则

【案情】

2015年11月28日17时45分左右, 被告兰州市城运处在兰州市城关区亚欧商厦附近例行检查时, 发现原告常某某驾驶车号为甘A·2S3××骊威东风日产牌轿车搭载乘客1人, 服务路线从亚欧到野猪湾路程, 协议收费10元。被告市城运处工作人员制作现场笔录及甘兰城暂扣 〔2015〕 机1-666号《车辆暂扣凭证》 , 并向原告常某某当场送达该车辆暂扣凭证, 将原告常某某驾驶的甘A·2S3××号骊威东风日产牌轿车予以暂扣。 2015年11月29日, 经被告市城运处负责人审批, 就常某某未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营活动进行立案调查, 同日决定暂扣甘A·2S3××号车辆。 2015年12月3日, 被告市城运处对原告常某某进行询问并制作询问笔录, 且同日向原告常某某先后分别直接送达了甘兰城违通 〔2015〕 机1-666号《违法行为通知书》 、甘兰城罚 〔2015〕 稽-1929号《行政处罚决定书》 、甘兰城行解 〔2015〕 稽-2067号《解除行政强制措施通知书》 , 决定给予常某某2万元的行政处罚。原告常某某于2015年12月3日向被告市城运处财务部门缴纳罚款2万元整。在送达文件名称为《违法行为通知书》《行政处罚决定书》《解除行政强制措施通知书》的文书送达回证上手写体注明“本人自愿不放弃陈述、申辩及听证的权利。常某某”。原告常某某不服该行政处罚决定, 向兰州铁路运输中级法院提起行政诉讼。该院于2016年8月18日作出 (2016) 甘71行初4号行政判决, 以被告市城运处作出的被诉行政处罚决定违反法定程序为由, 判决: 一、撤销被告兰州市城市交通运输管理处2015年12月3日对原告常某某作出的甘兰城罚 〔2015〕 稽-1929号行政处罚决定; 二、被告兰州市城市交通运输管理处在本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。宣判后, 双方当事人均未提出上诉, 一审判决生效。

被告市城运处于2016年9月19日制作甘兰城违通 〔2016〕 稽-2501号《违法行为通知书》 , 并于2016年9月23日直接送达原告常某某, 书面告知原告常某某涉嫌未取得出租汽车经营许可, 擅自从事出租汽车经营活动的行为, 违反了《出租汽车经营服务管理规定》第八条、第九条、第十条的规定, 依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第 (一) 项的规定, 拟作出罚款2万元整的处罚决定, 并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定, 告知原告常某某享有陈述、申辩和听证的权利及逾期未提出意见的后果。原告常某某于 2016 年 9 月 23 日向被告市城运处提交了书面申辩书, 主要意见为:一、被告作出的处罚金额过高, 原告无力承受, 且与相关法律规定的数额相差很多。二、原告认为自己没有从事过出租汽车经营活动, 故被告违法行为通知认定的情况无事实依据。三、原告认为被告在违法行为认定上适用法律不当, 原告未从事出租车经营服务, 故《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条的规定不适用于原告的行为, 请求被告查明事实, 重新考虑常某某的实际情况, 酌情免除对其处罚。2016年9月26日, 被告市城运处对常某某未取得出租汽车客运经营许可擅自从事经营活动一案进行重大案件集体讨论并形成记录, 对常某某提出的陈述意见不符合法律规定, 不予采纳。 2016年9月27日, 被告市城运处对原告常某某作出甘兰城罚 〔2016〕 稽-2501号行政处罚决定, 决定罚款2万元, 并于次日邮寄送达原告常某某。常某某不服, 遂提起行政诉讼。

【审判】

一审法院经审理认为, 根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。” 2012年修正的国务院《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定: “县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。” 《甘肃省道路运输管理条例》第六条第一款规定:“县级以上人民政府交通运输部门主管本行政区域内的道路运输工作, 道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”本案被告市城运处系法规授权的具备行政执法主体资格的组织, 负责管理兰州市辖区内公路客运、出租汽车、旅游客运等, 就本案被诉行政处罚决定具有法定职权。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定: “行政机关在作出行政处罚决定之前, 应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据, 并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条第一款规定: “当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见, 对当事人提出的事实、理由和证据, 应该进行复核; 当事人提出的事实、理由和证据成立的, 行政机关应当采纳。”第四十二条第一款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前, 应当告知当事人有要求举行听证的权利; 当事人要求听证的, 行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……”本案中, 被告市城运处以《违法行为通知书》的形式向原告常某某书面告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及应当享有陈述、申辩、听证的权利, 并于2016年9月23日直接送达原告常某某。原告常某某同日以书面形式向被告市城运处提交了申辩书。对此, 被告市城运处亦举行重大案件集体讨论进行了复核。故被告市城运处对原告常某某作出的被诉行政处罚决定程序并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定: “行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚, 应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:(一) 当事人的姓名或者名称、地址; (二) 违反法律、法规或者规章的事实和证据;(三) 行政处罚的种类和依据……”本案被告市城运处作出的被诉行政处罚决定书虽未载明原告常某某的行为违反法律、法规或者规章的证据、处罚的种类和原告的地址, 属于行政处罚决定书制作瑕疵, 但并非行政程序违法情形。因此, 原告常某某认为被告市城运处作出的被诉行政处罚决定程序违法的诉讼理由不能成立,本院不予支持。

关于原告常某某认为被告市城运处作出的被诉行政处罚决定认定事实不清、其无任何营运行为的诉讼理由。本案原告常某某驾驶其私家车载客1人, 进行非法营运的事实已经生效判决所认定, 现原告常某某认为其未实施任何营运行为的事实根据不足, 故该理由本院不予采纳。

关于原告常某某认为被告市城运处作出罚款2万元的行政处罚过高, 不符合行政比例原则的诉讼理由。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该法第三十八条规定: “调查终结, 行政机关负责人应当对调查结果进行审查, 根据不同情况, 分别作出如下决定: (一) 确有应受行政处罚的违法行为的, 根据情节轻重及具体情况, 作出行政处罚决定; (二) 违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的, 不予行政处罚; (三) 违法事实不能成立的, 不得给予行政处罚;(四) 违法行为已构成犯罪的, 移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚, 行政机关的负责人应当集体讨论决定……”自2015年1月1日起施行的中华人民共和国交通运输部2014年第16号令《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条规定:“违反本规定, 有下列行为之一的, 由县级以上道路运输管理机构责令改正, 并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任: (一) 未取得出租汽车经营许可, 擅自从事出租汽车经营活动的……”本案中, 原告常某某未取得出租汽车经营许可, 擅自从事出租汽车经营活动, 被告市城运处对其作出的甘兰城罚 〔2016〕 稽-2501号行政处罚决定, 给予原告常某某2万元的罚款在处罚幅度内, 具体罚款数额属于被告市城运处自由裁量权范畴, 无明显不当。故原告常某某的该诉讼理由, 本院亦不予采纳。综上, 被告市城运处作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚, 证据确凿, 适用法律、法规正确,符合法定程序, 处罚并无明显不当。原告常某某的诉讼理由依法不能成立, 该院不予支持。据此, 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定, 判决驳回原告常某某的诉讼请求。

上诉人常某某不服一审判决, 上诉称: 1. 一审判决认定事实不清, 证据不足。被上诉人收集的现有证据并不能证明上诉人存在未经许可擅自从事客运经营的事实, 上诉人实际并未完成客运经营行为。 2. 《行政处罚决定书》的内容不符合法定要求, 被上诉人重新作出的行政处罚决定书仍未载明生效判决所指出的“违反法律、法规或者规章的证据、处罚的种类和原告的地址”等内容, 被诉行政处罚决定认定事实不清, 程序严重违法。 3. 一审判决未认定被上诉人行政执法程序违法。被上诉人在生效判决作出后一直未退还2万元行政罚款。被上诉人提交的《现场笔录》中有执法人员杨某的签字, 但被上诉人未提交杨某的执法资格证。 4. 一审法院未依法审查被上诉人的裁量权力, 违反比例原则。被上诉人对上诉人作出2万元的行政处罚, 将其所认定的违法行为及后果全部归责于上诉人, 未考虑上诉人行为的性质、主观目的及社会影响, 处罚数额畸重, 严重违反比例原则, 明显不当。5. 一审法院所作判决前后矛盾, 违反同案同判原则。综上, 请求二审法院撤销一审判决, 撤销被诉行政处罚决定书, 并判令被上诉人返还罚款2万元。

被上诉人市城运处答辩称: 1. 一审判决认定事实清楚, 证据确实、充分, 适用法律正确, 符合法定程序。上诉人驾驶非营运私家车搭载乘客, 双方互不认识,没有依法领取《道路运输证》, 以营利为目的搭载乘客, 从事非法运营活动, 违背《中华人民共和国道路运输条例》的规定。 2. 被上诉人系依法具有行政处罚权的行政主体, 对上诉人行政处罚事实清楚, 证据确实、充分, 适用法律正确, 符合法定程序。上诉人利用滴滴快车网络平台, 预约招揽并协议为乘客提供客运服务, 上诉人驾驶私家车搭载乘客, 协议收费10元, 以上违法事实有上诉人笔录等证据予以佐证。 3. 行政处罚程序合法, 适用法律正确, 遵循了《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚程序的规定。调取证据客观公正。综上, 请求驳回上诉, 维持原判。

二审法院认为, 本案争议的焦点是市城运处作出的行政处罚是否存在明显不当的问题。行政机关实施行政处罚, 纠正违法行为, 应当坚持处罚与教育相结合的原则, 教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚的实施应该与法律的目的和精神相吻合, 不应当轻错重罚或重错轻罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定, 行政机关负责人应当对调查结果进行审查, 根据不同情况, 分别作出如下决定: 确有应受行政处罚的违法行为的, 根据情节轻重及具体情况, 作出行政处罚决定。据此, 被上诉人市城运处在作出交通行政处罚时, 应当遵循该条规定的“过罚相当原则”, 综合考虑处罚相对人的主观过错程度, 违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条第 (二) 项规定, 行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则。行使行政处罚自由裁量权, 应当以事实为依据, 符合法律目的, 排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时, 兼顾保护行政相对人的合法权益,行政处罚以达到行政执法目的和目标为限, 并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。如果行政机关作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”, 使行政处罚结果与违法程度不相适应, 则应当认定属于行政处罚显失公正, 明显不当。就本案而言,综观已查明的基本事实, 上诉人常某某未取得出租客运经营许可, 以营利为目的搭载乘客, 从事出租汽车客运经营行为的事实清楚, 但是, 其行为属于第一次被发现, 且协议收取费用为10元, 在行驶途中即被查处, 并未实际收取费用。被上诉人按照处罚上限作出2万元行政处罚时, 既未考虑上诉人只有一次违法行为且未实际收取费用的客观事实, 被上诉人市城运处也没有提供上诉人的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据, 该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当, 其行政处罚2万元缺乏适当合理性和违反比例原则, 属于行政处罚明显不当, 依法应当予以变更。根据本案中上诉人违法行为的具体情节和危害程度, 依据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第 (一) 项的规定, 应当从轻给予处罚, 以达到纠正违法行为, 教育其自觉守法的执法目的。综上, 一审判决认定事实基本清楚, 审判程序合法, 但适用法律错误, 依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立, 本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第 (二) 项、第七十七条第一款之规定, 判决: 一、撤销兰州铁路运输中级法院(2017) 甘71行初87号行政判决; 二、变更被上诉人城运处作出甘兰城罚 (2016)稽-2501号给予常某某罚款2万元的行政处罚决定, 改为罚款5000元。

【评析】

本案的争议焦点是市城运处作出的行政处罚是否存在明显不当的问题。行政机关实施行政处罚, 纠正违法行为, 应当坚持处罚与教育相结合的原则, 教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚的实施应该与法律的目的和精神相吻合, 不应当轻错重罚或重错轻罚, 因此, 行政行为应当遵循比例原则。

一、关于比例原则的问题

比例原则是行政法的重要原则, 是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益, 如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响, 则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。

比例原则着眼于法益的均衡, 以维护和发展公民权益为最终归宿, 是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。但行政比例原则在我国并没有明确规定, 特别是运用行政裁量权较多的《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国城乡规划法》中并没有规定“比例原则”。类似于比例原则的规定是当“行政处罚明显不当”时, 法院可以对行政行为的合理性进行审查。我国通说认为, 比例原则是属于合理行政原则的一项子原则。 2004年, 国务院《全面推进依法行政实施纲要》中对合理行政原则进行了完整的描述, 它规定行政机关实施行政管理应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人, 不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的, 排除不相关因素的干扰, 所采取的措施和手段应当必要、适当, 行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的, 应当避免采用损害当事人权益的方式。这是对行政比例原则的完整表述, 对司法实践具有积极的指导作用。比例原则在监督行政机关依法行使职权保护行政相对人权益方面发挥着不容忽视的积极有效作用。

二、本案裁判要旨的理由

本案争议的焦点是市城运处作出的行政处罚是否存在明显不当的问题。行政机关作出行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则, 一方面要预防违法行为的再次发生, 力争损害降到最小, 另一方面要实施合理合法的处罚措施, 坚持依法行政,全面贯彻行政合理性原则, 采取的措施要符合立法目的, 应当坚持过罚相当原则。

就本案而言, 需要探讨的第一个问题是行政相对人是否存在出租车违法运营的情形。结合法院查明的事实, 2015年11月28日15时30分, 常某某驾驶私家车甘A·2S3××, 在没有取得出租车汽车经营许可证的情况下, 通过滴滴快车网约车平台擅自搭载乘客, 协议收取10元的违法运营行为可以认定为出租汽车非法运营。我们知道出租车经营事关人民群众生命安全, 必须要经过相关政府部门的审查批准, 有了相关的资质后才可经营, 一方面是为了安全考虑, 另一方面是为了规范出租车运营市场, 方便政府管理, 提高出租车市场的效率。交通运输部2014年第16号令《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条第 (一) 项规定, “违反本规定,有下列行为之一的, 由县级以上道路运输管理机构责令改正, 并处以5000元以上20000元以下的罚款。构成犯罪的, 依法追加刑事责任: (一) 未取得出租车汽车经营许可, 擅自从事出租汽车经营活动的”, 本案中常某某就属于该规定的情形。

本案探讨的第二个问题是行政执法机关兰州市城运处作出的罚款2万元的行政处罚是否存在明显不当的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定, 设定和实施行政处罚必须以事实为依据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十八条第一款第 (一) 项规定, 调查终结, 行政机关负责人应当对调查结果进行审查, 根据不同情况, 分别作出如下决定: 确有应受行政处罚的违法行为的, 根据情节轻重及具体情况, 作出行政处罚决定。该条的内涵就是“过罚相当原则”, 行政机关作出行政处罚应当综合考虑相对人的主观过错程度、违法行为情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。 《甘肃省规范行政处罚自由裁量权规定》第四条第一款第 (二) 项规定, 行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守合理性原则。行使行政处罚自由裁量权, 应当以事实为依据, 符合法律目的, 排除不相关因素的干扰。在保证行政管理目标实现的同时, 兼顾保护行政相对人的合法权益, 行政处罚以达到行政执法目的和目标为限,并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。如果行政机关作出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”, 使行政处罚结果与违法程度不相适应, 则应当认定属于行政处罚显失公正, 明显不当。本案中, 兰州市城运处只是简单以常某某是非法运营为由处以罚款2万元, 没有考虑到常某某只是协议收取10元的运费, 最终还没有支付, 既没有考虑行政相对人的主观过错, 也没有考虑社会危害程度及情节, 存在权力滥用之嫌。根据上述所列法条, 其主要的立法目的就是防止行政执法机关滥用职权, 侵害相对人的合法利益, 在10元运费与2万元罚款之间明显没有达到平衡, 该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当、不合理, 应当依法予以变更。

本案探讨的第三个问题是被告市城运处对原告常某某作出的被诉行政处罚程序是否违法。本案中, 市城运处作出并送达给常某某的行政处罚决定书并未载明应该载明的必要内容。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款规定:“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚, 应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:(一) 当事人的姓名或者名称、地址;(二) 违反法律、法规或者规定的事实和证据;(三) 行政处罚的种类和依据……”本案被告市城运处作出的被诉行政处罚决定书未载明原告常某某的行为违反法律、法规或者规定的证据、处罚的种类和原告的地址, 显属明显不当, 依法应当予以撤销。

撰稿: 刘晶 甘肃省高级人民法院

张宏伟 西北师范大学法学院研究生