一、房屋行政登记

1基础民事法律关系未经依法解决不能提起行政诉讼

——张某某诉被告陇西县房地产管理所房屋行政登记案[1]

【裁判要旨】

房屋行政登记行为的公定力主要表现在推定登记机关作出登记所依据的材料在登记机关审慎审查的职责范围内符合法律的规定, 而并不等于推定房屋登记行为所记载的权利状况具有真实性。由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废, 在基础关系存在争议时, 处理行政争议的时机尚不成熟, 因此, 在已经先解决民事争议的情况下, 当事人可以依民事判决直接申请登记机关变更, 而不必提起行政诉讼请求撤销房屋行政登记行为。

【索引词】

基础民事法律关系房屋登记不予受理

【案情】

原告张某某诉称, 第三人汪某、武某恶意串通, 办理陇房权证巩字第11×××号(第三人武某名下) 过户的行为, 侵害了其本人的财产权益。另外, 本案另一第三人强珍搬家公司从其营业执照来看是个体户, 其经营范围没有房屋买卖中介一项。被告陇西县房地产管理所在办理二手房过户的审查中, 在房屋买卖双方均没有到场签写有关必须签写的相关申请等书面材料, 也没有任何一方的公证书面委托或有法律效力的其他书面委托书的情况下, 违反办证程序, 办理陇房权证巩字第15×××号(第三人左某名下) 过户手续, 是一种违法办理的具体行政行为, 该违法的具体行政行为侵害了原告张某某的利益。为此, 原告张某某起诉要求依法撤销被告陇西县房地产管理所颁发的陇房权证巩字第11×××号 (第三人武某名下) 和第15×××号(第三人左某名下) 房屋产权证。

【审判】

甘肃省陇西县人民法院经审理认为, 起诉人诉争的房屋权属不清, 涉及民事争议, 且民事争议已由本院受理后正在审理。故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第一款、第六十三条第(一) 项,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条之规定,裁定对张某某的起诉不予受理。

张某某不服一审判决上诉称, 上诉人于2013年3月10日将起诉状递交原审法院立案审查, 直到3月29日作出不予受理裁定, 违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条的规定; 原审法院认定诉争房屋涉及民事争议是事实, 但又认定该民事争议由原审法院正在审理不是事实, 因民事争议于2013年3月20日已由原审法院作出 ( 2013) 陇民一初字第16号民事判决, 怎么能说是正在审理呢? 原审法院没有审理, 认定诉争的房屋权属不清错误; 民事案件审理中, 上诉人口头提出中止审理, 行政案件迟迟不予立案, 直到民事案件作出判决10天后, 原审法院才作出不予受理裁定; 上诉人所诉应属于行政诉讼的受案范围; 民事侵权以物权登记的产权证为准, 产权证是否违法登记,只能通过行政诉讼予以撤销, 司法解释并不是不予受理的规定。请求撤销一审裁定, 指令一审法院立案受理。

甘肃省定西市中级人民法院经审理认为, 当事人对每一个具体行政行为都有其法定的救济途径, 当事人在一个行政诉讼程序中只能对一个具体行政行为的合法性请求法院审查, 法院在一个诉讼程序中也只能审查一个具体行政行为的合法性, 起诉人张某某在一个案件中请求审查两个具体行政行为的合法性, 即请求撤销陇西县房地产管理所办理的陇房权证巩字第11×××号 (第三人武某名下) 和第15×××号 (第三人左某名下) 房屋产权证书, 在一个诉讼程序中请求法院撤销两个房屋产权证书,不符合行政诉讼法规定的立案条件, 应当直接依法裁定不予受理。起诉人张某某诉称, 其从汪某夫妻手中购买了楼房一套, 后该房过户至武某名下, 之后又从武某名下过户至左某名下, 左某称其以21万元购买了武某名下的房屋, 并且办理了房屋过户登记手续。张某某购买房屋后应当依照法律规定及时办理房屋过户登记手续,但其没有办理, 导致该房屋一房多卖。在该房屋一房多卖中是否存在恶意串通, 是否存在善意取得等问题, 均需通过民事诉讼程序解决。起诉人张某某起诉房屋登记行为时, 作为基础关系的民事诉讼正在一审法院审理中, 即使一审民事判决已经作出, 但仍未生效, 由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废, 在基础关系存在争议时, 处理行政争议的时机尚不成熟, 因此, 在已经先解决民事争议的情况下, 一审法院对行政案件不予受理是正确的。因为房屋登记的行政争议只是一个表面形式, 其实质完全是民事争议, 而行政诉讼无法解决民事争议, 因此纠纷无法得到实质性解决。民事争议通过民事诉讼解决之后, 没有必要再就房屋登记行为提起行政诉讼, 如果基础民事行为不成立、可撤销或者无效, 可以通过民事诉讼等程序纠正, 纠正后凭生效的民事判决可以通过房屋登记机构直接更正登记加以救济, 也就没有必要提起行政诉讼。如果基础行为没有问题, 房屋登记行为就更是不宜否定。起诉人张某某诉状书写日期为3月26日, 一审法院审查立案时间也为2013年3月26日, 一审作出裁定、送达起诉人张某某的时间是3月29日, 起诉人张某某所称的3月10日递交了诉状, 一审法院违反司法解释规定的上诉理由没有证据支持。综上理由, 一审裁定对起诉人张某某的起诉不予受理的结果正确, 应予维持。但一审认定诉争的房屋权属不清是错误的, 应予纠正。上诉人的上诉理由均不能成立, 本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一) 项之规定, 裁定驳回上诉, 维持原裁定。

【评析】

一、背景情况介绍

2007年10月30日, 原告张某某经本案第三人武某父亲介绍以96200元的总价订立协议从本案第三人汪某手中购得位于陇西县城区内房屋一套, 协议约定房款于2008年9月1日前付清, 并约定暂不需要过户。后原告张某某分期付清全部房款。2009年9月23日, 在原告不知情的情况下, 汪某与武某签订协议并以公证的形式又将该套房屋转让于武某, 并于2009年10月10日将该套房屋在被告陇西县房地产管理所过户给武某。直到2011年11月7日, 原告张某某去所购楼房时发现房内住着本案另一第三人左某, 左某声称该房屋是其花21万元从武某处购买的, 且该房已过户到自己名下。在与左某争吵之后, 原告张某某强行入住该套房屋至今。此后, 左某将武某、强珍搬家公司的王某及与其签订合同并收房款的梁某告上法庭,要求确认其所签合同无效并返回房款及中介费, 赔偿损失。陇西县人民法院以(2012) 陇民一初字第16号民事案件立案受理, 在该案开庭审理后, 左某以无法得到执行款而予以书面撤诉。之后左某又以侵权之诉将张某某告上法庭。陇西县人民法院以 (2013) 陇民一初字第16号民事案件立案受理, 经审理, (2013) 陇民一初字第16号民事判决将诉争的该套房屋判决归左某所有。张某某起诉陇西县房地产管理所房屋登记行政案件时 (2013) 陇民一初字第16号民事判决已作出但未生效,张某某不服提出上诉 (注: 本判决经二审维持现已生效)。

二、确立裁判要旨的理由

当事人对每一个具体行政行为都有其法定的救济途径, 当事人在一个行政诉讼程序中只能对一个具体行政行为的合法性请求法院审查, 法院在一个诉讼程序中也只能审查一个具体行政行为的合法性, 起诉人张某某在一个案件中请求审查两个具体行政行为的合法性, 即请求撤销陇西县房地产管理所办理的陇房权证巩字第11×××号 (第三人武某名下) 和第15×××号 (第三人左某名下) 房屋产权证书, 在一个诉讼程序中请求法院撤销两个房屋产权证书, 不符合行政诉讼法规定的立案条件, 应当直接依法裁定不予受理。起诉人张某某诉称, 其从汪某夫妻手中购买了楼房一套, 后该房过户至武某名下, 之后又从武某名下过户至左某名下, 左某称其以21万元购买了武某名下的房屋, 并且办理了房屋过户登记手续。张某某购买房屋后应当依照法律规定及时办理房屋过户登记手续, 但其没有办理, 导致该房屋一房多卖。在该房屋一房多卖中是否存在恶意串通、是否存在善意取得等问题, 均需通过民事诉讼解决。起诉人张某某起诉房屋登记行为时, 作为基础关系的民事诉讼正在一审法院审理中, 即使一审民事判决已经作出, 但仍未生效, 由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废, 在基础关系存在争议时, 处理行政争议的时机尚不成熟, 因此, 在已经先解决民事争议的情况下, 一审法院对行政案件不予受理是正确的。因为房屋登记的行政争议只是一个表面形式, 其实质完全是民事争议, 而行政诉讼无法解决民事争议, 因此纠纷无法得到实质性解决。民事争议通过民事诉讼解决之后, 没有必要再就房屋登记行为提起行政诉讼, 如果基础民事行为不成立、可撤销或者无效, 可以通过民事诉讼等程序纠正, 纠正后凭生效的民事判决可以通过房屋登记机构直接更正登记加以救济, 也就没有必要提起行政诉讼。如果基础行为没有问题, 房屋登记行为就更是不宜否定。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

在房屋行政登记案件中, 有一类案件存在“民行交叉问题”, 即原告一是对行政机关的颁证行为不服, 与行政机关具有争议; 二是对相关第三人向行政机关申请办证时所主张的民事法律关系有异议, 与第三人具有民事权利争议。处理解决该问题一直是行政审判、民事审判存在分歧较多的难题。自2010年11月18日开始实施的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》解决了这一难题。

本案是典型的民行交叉案件。通常在该类案件中同时存在行政法律关系和民事法律关系, 且交叉的行政纠纷与民事纠纷具有关联性, 而这种关联性是民行交叉案件的本质特征, 也是正确把握民行交叉案件的关键所在。本案在一审法院已经立案受理了一个民事房屋纠纷, 且该案尚未审理终结时, 与民事房屋纠纷交叉的房屋行政登记纠纷又在一审法院提起。该案中两个纠纷的关联性主要包括以下两方面内容: 一是内容上具有关联性, 房屋行政登记纠纷因房屋买卖纠纷产生; 二是处理结果上具有因果性, 即房屋行政登记纠纷的解决本身依赖于房屋买卖纠纷的解决。此外, 在交叉的行政纠纷与民事纠纷中, 当事人基本具有吻合性, 即民事房屋买卖纠纷中的当事人与房屋行政登记纠纷中的当事人部分相同。本案在民事房屋纠纷中的被告张某某以房屋登记管理机构为被告、原房屋权利人等相关人为第三人向一审法院提起房屋行政登记诉讼, 要求依法撤销争议房屋首次转移登记行为及后续转移登记行为。

本案中, 起诉人张某某提起行政诉讼要求撤销房屋行政登记具体行政行为, 这只是一个表面争议, 其实质性的争议还是民事房屋买卖争议。

首先, 房屋行政登记行为已由传统的行政确权行为转变为现在的物权公示行为, 行政机关的审查并登记, 是向社会公开, 产生物权公信, 由此产生信赖利益保护, 保护善意第三人, 维护交易安全。房屋行政登记行为的公示公信力主要表现在推定登记机关作出登记所依据的材料在登记机关审慎审查的职责范围内符合法律的规定, 而并不等于推定房屋登记行为所记载的权利状况具有真实性。房屋登记行为本身不赋予权利或者免除义务, 也不创设权利或剥夺权利, 即不直接使申请人获得权利, 登记发证机关不能以自己的意志改变申请人的民事权利。从《房屋登记办法》 (2008年7月1日实施) 第十一条规定“申请房屋登记, 申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请, 并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的, 应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责, 不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”以及《城市房地产转让管理办法》的相关规定来看, 房屋登记机关在审查登记行为时, 主要是对申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查, 对于相关材料的实质真实性、合法有效性, 登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。房屋登记机关颁发的房屋所有权证只是其审查申请人提供登记材料的结果, 给予申请人作为产权证明, 它只是对申请人现有房产权属状态的认可和证明, 而不是对相对人和第三人之间特定权利和事实的确权和裁决。

其次, 民事诉讼与行政诉讼是两种不同性质的诉讼, 其诉讼主体及适用的法律规范不同, 裁判结果必然不同。民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议, 依据的是《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》等民事法律规范。行政诉讼解决的是行政主体与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间的行政争议, 主要特征是“不对等性”, 即行政主体的地位不平等。作为对被诉具体行政行为的一种事后监督, 通过对行政机关行使行政权力的活动进行审查, 对违反的行政行为予以纠正。从行政相对人角度看, 它是一种法律救济制度, 是公民、法人或其他组织通过诉讼途径来维护自己的合法权益不受侵犯, 并使受侵害的权益得以恢复和补救。行政诉讼依据的是包括地方性行政法规在内的行政法规和行政规章制度。行政诉讼的裁决结果, 只影响行政行为的效力, 而对平等主体之间民事争议并未进行裁决。按照行政法律规范的要求, 行政机关作出的具体行政行为应符合合法性和合理性两个方面的要求。具体行政行为违法或虽然合法但不合理, 都可能对相对人的合法权益造成侵害。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定, 人民法院审理行政案件, 只对具体行政行为的合法性进行审查。在该案中, 法院在审理房屋行政登记案件时, 只是对房屋登记机关的登记发证这一具体行政行为合法性进行审查, 而无法解决民事房屋争议。如果在法院的民事判决改变了房产登记的事项时, 当事人可以依判决直接申请登记机关变更, 而不必提起行政诉讼请求撤销房屋行政登记行为。

最后, 行政诉讼的裁判结果无论是撤销还是维持房屋行政登记行为, 都无助于民事争议的实质性解决, 房屋权属还是处于争议状态。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定: “当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由, 对房屋登记行为提起行政诉讼的, 人民法院应当告知当事人先行解决民事争议, 民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内; 已经受理的, 裁定中止诉讼。”该条规定了“民行分开, 先民后行”的审判模式。

正如二审裁判中论述, 在该房屋行政登记案件中, 房屋登记行政争议只是一个表面形式, 解决纠纷的实质完全是民事争议, 而行政诉讼无法解决民事争议。民事争议通过民事诉讼解决之后就没有必要再就房屋登记行为提起行政诉讼, 如果基础民事行为不成立、可撤销或者无效, 可通过民事诉讼等程序纠正, 待纠正后凭生效的民事判决可以通过房屋登记机构直接更正登记加以救济, 也就没有必要提起行政诉讼了; 如果基础民事行为没有问题, 房屋登记行为就更不宜否定了。

另外, 如果本案涉及的房屋争议已解决, 一审法院受理了该案, 还需要注意的是《房屋登记办法》第八十一条对房屋登记的撤销规定明确规定了阻却事由: “司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获得房屋登记的, 房屋登记机构可以撤销原房屋登记, 收回房屋权属证书、登记证明或者公共作废, 但房屋权利为他人善意取得的除外。”根据该条规定, 登记机构在发现当事人以非法手段获得房屋登记的情况下, 并不必然发生撤销原房屋登记的结果, 而应审查是否存在房屋所有权“为他人善意取得”的情形, 在此基础上再决定是否予以撤销。相应地, 由于在行政行为的审查中, 法院必须审查房屋登记机关是否履行了法定职责、是否有相应的事实与法律依据, 所以在法院审查行政行为的司法过程中, 也应可直接对本案中陇房权证巩字第15×××号 (第三人左某名下) 房屋善意取得问题进行审查和判断。

撰稿: 祁保忠甘肃省陇西县人民法院

[1]. 一审: 甘肃省陇西县人民法院 (2013) 陇行诉初字第1号; 二审: 甘肃省定西市中级人民法院 (2013) 定中行终字第11号。