二、法治思维的特征

十八届四中全会《决定》指出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”中国特色的法治思维包含多维度、多层次、多方面的内容，一般来说，法治思维具有以下特征。

（一）法治思维是规则思维

规则是一定程度上凝聚众人意志并为众人所认同的行为规范，具有确定性、可预期、可执行等特点，是人们对事物理性期待的体现。规则思维的逻辑起点是：既定的规则告诉人们哪些可为（权利）、哪些不可为（义务），以及如何行为（程序）；人们的行为后果是可预期的；规则的确定性、可预期是可兑现的。作为规则思维，法治思维有两个基本特点：

第一个基本特点是普遍性优于特殊性。法律是普遍的行为规范，其规定的关系模式具有普遍性，而运用法律所要解决的具体问题具有特殊性。在这里，对普遍性的考虑是第一位的，对特殊性的考虑是第二位的。即使适用规则眼前会产生不尽如人意的结果，也不能以需要解决问题的特殊性排斥规则的普遍性，更不能以下不为例为借口突破规则。否则，就会破坏人们的行为预期，社会就会无序。因此，当碰到问题时，我们首先要弄清楚是偶然出现的问题还是反复出现的问题。对反复出现的、普遍性问题，要摸清情况、找准症结，通过确立政策措施、完善制度机制推动解决；对个别性、偶发性问题，要依据既定规则理清权利义务关系，明确责任归属，逐项研究解决。

第二个基本特点是恪守非人格化权威。法治作为规则之治，是一种非人格化的治理。从法律主体上界定，权利与权力的本质区别在于：权利的主体是人格化的，与特定的人和利益相联系；权力的主体是非人格化的，不能与特定的人和利益相联系。如果权力的主体人格化，就等于把权力与特定的人和利益挂钩，就会导致公器私用、以权谋私。从人类发展史看，人格化权威与非人格化权威始终存在并发挥各自作用，但非人格化权威在国家治理中具有优越地位。在我们的文化中，比较崇尚人格化权威，对诸如规则这样的非人格化权威，有时也要尽量转化为人格化权威，才能被接受、被遵从。比如红灯停、绿灯行，是一种非人格化的权威和制约，但如果没有执法人员在场，这一规则往往就形同虚设，形成独特的“中国式过马路”现象。这种无视非人格化权威，不接受非人格化制约的现实，给社会治理带来很高成本和不确定性。善于运用法治思维，就要自觉恪守非人格化权威，接受非人格化制约，用法律规则推动工作、解决问题。树立宪法至上的思维是法治规则性思维的第一要义。十八届四中全会《决定》提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”即要实行“党依据宪法法律治国理政”，让宪法发挥更大的作用。

（二）法治思维是权利义务思维

权利和义务是法律关系的关键要素，是判断是非对错的标准。法治思维的实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的运行，实现法的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。法治思维以界定、分析权利义务为主线。既定规则以权利和义务为核心内容，其意义在于：一是使人们知道可以做什么，应当做什么，不能做什么。二是使人们对行为后果有明确预期。三是遇到矛盾时，当事人与裁判者能找到共同的评判标准。从法律上讲，权利是具有合法性的理由。持有这个理由，相应的行为、利益、主张和期待就会在法律上被视为正当。法治思维的实质就是不断界定、分析、称量权利义务关系，确定谁有权利、谁有义务及其权利和义务的限度。

法治的根本问题是解决权利与权力的关系问题，制约权力、保障权利是法治的主线。制约权力、保障权利需要推行“两张清单”制度：一方面，要用“正面清单”监督政府，对公权力实行“法无明文不可为，法无授权不得为”；另一方面，用“负面清单”管理市场和私人（包括企业、公民）。对私权利，实行“法无明文不为罪，法不禁止即可为”。前者表达了未经授权的权力都保留在人民手中，执法机关如果使用，就是滥用，破坏法治；后者表达了公民权利只有经过法律才可限制，否则也是破坏法治。法治思维中，还有一些特定的推定内容，比如无罪推定原则、职权法定原则等。这些推定表明公权力的有限性，其功能是每做一项权利推定，就是给公权力划定边界，把权力关进制度的笼子里。法治思维的实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的确认与运作，实现法律的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。权利和义务是法律关系的核心要素，是判断是非对错的重要标准。目前，我国公民缺乏权利义务相统一的观念。有些人的权利意识、维权意识比较强，但义务和责任意识比较弱。因此十八届四中全会《决定》提出要：“牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。……使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”法治思维的核心是权利义务思维，对于党员干部特别是各级领导干部而言，除了具有公民应有的权利义务观念外，还要有法治的权力观，即权力的有限性及程序性，以及守护法律、维护宪法和法律权威的职责意识。

（三）法治思维是程序性思维

法治思维特别强调按照制度办事，而程序作为人们为实现某一目标而预先设定好的规则、次序、方式、时限和步骤，是制度规范化运行的前提条件。程序能够超越特定个体和具体问题的有限性，遏制问题处理过程中当事人的恣意和任性，对问题的合理解决具有极大的促进和保障作用。合理、公正的程序是人们在长期的实践中不断博弈和反复尝试的结果，凝聚着人类无以计数的实践经验和聪明才智。美国哲学家罗尔斯认为：“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。”法治思维极其重视程序的价值，强调对制度运行过程的每一个环节都做出明确具体的规定，通过严格科学的程序确保制度运行高度有效。在人治社会中，并不是没有种类繁多的制度，只是这些制度普遍缺乏严密的程序设计，无论是统治阶层还是普通民众，都不认真对待办事程序，既定的程序只是人们手中的玩偶任由摆弄，合意则遵循，不合意则毫不留情地抛弃。正是由于忽视程序、办事不讲程序，所以人治社会的各种制度漏洞百出，在运行过程中经常招致当事人的随意曲解，导致制度有效性和公正性的土崩瓦解。为了避免人治社会忽视程序造成的恶果，法治思维对制度的程序化设计高度重视，特别强调确立程序、不断完善程序的重要价值。法治离不开公正合理的程序，没有公正合理的程序支撑，法治的理想永远都无法变成现实。公正合理的程序是法治的命脉，人类文明越发展，公正、合理的程序受到关注的程度就越高。法治社会的构建过程，实质上就是公正合理的程序不断健全并充分发挥作用的过程。

（四）法治思维是辩证思维

法治作为定分止争的实践理性，突出特征在于对各种价值和正当利益的合理平衡，因而法治思维必然体现着权衡利弊、瞻前顾后、兼顾各方的辩证思维特征。它所要求的是，看问题、作决策，要依法处理好当前和长远、局部和全局、个别和一般的关系，尽可能把事情考虑得更周全，把方案设计得更缜密，努力把负面影响消除掉，不能为了解决一个问题，不管会不会引发新问题；为了出台一个政策，不管会不会引起负面效应。哲学上讲，凡事要一分为二。不少事情不仅要一分为二，还要一分为三甚至为多。这就要求处理时把握好度。由于社会关系的复杂性和价值取向的差异性，法治思维要求在利益与正义、自由与秩序、公平与效率、安全与限制、平等与差别、生存与发展等不同价值之间进行平衡，力求消除冲突，做到既尊重多数又保护少数，既维护秩序又尊重自由，既维稳又维权，既注重形式正义又注重实体正义，以实现各价值追求的耦合，实现双赢甚至多赢。法律由于合理界定了权利义务，确定了利益关系，总结了权衡精于度的各种经验，能够有效保障各利益主体的合理利益，平衡各利益主体的关系，实际上，这是为处理问题定好尺度。宪法和法律规定的，就是看问题、作决策、办事情的度量衡。法治思维需要对各种价值观和正当利益进行合理平衡，是权衡性和辩证性思维。习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明指出：“既抓住法治建设的关键，又体现党和国家事业发展全局要求；既高屋建瓴、搞好顶层设计，又脚踏实地、做到切实管用；既讲近功，又求长效。”体现了辩证地看待法治的态度。

作为辩证思维的法治思维，在运用中要注意处理好几个关系。一是正确处理党的政策和国家法律的关系。十八届四中全会《决定》指出：“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”二是处理好深化改革和依法办事的关系，两者发生矛盾时，如果改革于法无据，那么要尽快完善由立法机关主导的涉及改革的立法，坚持把法律规定作为改革的“施工图”。三是处理好党的领导与司法机关依法独立、公正行使职权的关系。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。四是处理好维稳和维权的关系。习近平在中央政法工作会议上的讲话强调：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”

（五）法治思维是建构性思维

建构性思维以建设社会关系、修复被损害的社会关系为目的。从人类社会发展史看，法治作为治国理政方式，从来都是建设性而不是破坏性的。法治思维以建构性思路确定制度，修复社会关系，解决社会问题。根据法治思维在不同领域、不同问题上的运用，可分为三个层次：一是认知判断层次，即运用法治原理和法律规定对社会问题进行观察、认识，自行得出初步判断。这是普通社会成员应具备的法治思维。二是逻辑推理层次，即运用法治原理和法律规定，对社会问题进行分析判断、综合推理，得出相应结论或者拿出解决办法。这是法律职业人员应具备的法治思维。三是综合决策和制度建构层次，即在上述两个层次基础上，结合经济、政治、文化、社会等因素进行综合衡量，作出符合法治要求的决策或者建构法律制度，对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是党员干部应具备的法治思维。

过去我们过多地强调法律的强制性、专政工具和制裁性，忽视法律对社会公共利益和公共秩序的恢复、补救和建构功能。十八届四中全会《决定》指出：“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”依法建立老百姓进行利益表达的组织和平台、依法保障定期定时与民众进行协商沟通、依法救济救助权益受损害的弱势群体，是运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定的重要方面。政府要树立“对立性合作”的意识，在对立和冲突中寻找和解、协商、沟通、合作的机会。十八届四中全会《决定》提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”，也表明人民司法要体现对社会关系的恢复、补救和建构功能。

（六）法治思维是底线思维

法治思维作为一种思维方式，是以合宪性、合法性判断为基本内容的。依照宪法和法律规定办事，是各级领导干部法治思维的最基本的要求；合宪性与合法性是法治思维的底线。法治思维是以合宪性与合法性为起点、以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。法治思维强调的是尊重宪法和法律的法治理念、维护宪法和法律尊严与权威的法治信念，遇到问题时运用宪法和法律的原则、规范、精神及法律逻辑进行合宪与违宪、合法与违法的分析判断与正确决策的思维模式。各级领导干部，无论是履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，还是在决策、执行相关决议、解决各种社会问题时，都应当以宪法和法律规定为底线，不能突破这一底线。就法治思维所反映的具体内涵而言，这种底线思维主要体现在以下三个方面：第一，要按照宪法和法律的基本价值进行合法性判断。法治思维是指按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。它是以合法性为起点、以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。在决策和执行的过程中坚守宪法和法律的底线。第二，要按照宪法和法律的基本内容进行合法性判断。这是法治思维的基本要求。法律的原则和精神主要是通过法律文本的具体规定体现的，法治思维的过程就是一个严格按照法律规定的内容进行思考、分析和判断的过程。第三，要按照宪法和法律的基本程序进行合法性判断。程序本身也是法治的重要组成部分，是法律实施的正当性与有效性的前提。静态的法律原则、法律精神乃至法律文本规定要在动态的现实生活中得到运用，必须依照特定的程序，包括立法程序、执法程序和司法程序。总而言之，法治思维从本质上说就是一种底线思维，在行使权力的过程中，应当首先从宪法和法律的视角去思考问题，包括严格依照法律的价值、法律的内容以及法律的程序进行判断。无论是进行决策，还是提出解决问题的思路等，都不能突破宪法和法律的底线。

（七）法治思维是系统性思维

法治思维有整体性、全局性、系统性。习近平总书记在关于十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，全面推进依法治国“是围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治”。全面推进依法治国是一项系统工程，需要付出长期艰苦努力。法治思维的系统性是法治思维必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一；必须坚持依法治国、依法执政和依法行政三者的共同推进；必须坚持法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设。法治思维的系统性还要求实现法律和道德相辅相成，依法治国和以德治国相结合。十八届四中全会《决定》提出的法治的五大体系——完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，也体现了法治思维的系统性。十八届四中全会还把法治建设与“两个百年目标”、与民族伟大复兴的中国梦紧密联系起来，把法治与建设小康社会、国家治理体系和治理能力现代化联系起来。这些都体现了法治思维的系统性。此外，法治思维的系统性还表现在要发挥“软法”作用，即发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。法治思维一定不能“就法治论法治”。一方面，我们要摒弃法治无用论、法治虚无主义。认为法治是管老百姓的，对执政者没有用。另一方面，要摒弃法治的浪漫主义和法治万能主义。幻想什么事情“一法治就灵”，只靠法治单打独斗，不用讲党内法规，不强化道德约束，不屑于乡规民约的作用，那是把法治建设这一深刻而艰苦的任务简单化、单一化，反而会葬送法治建设的前程。因此，法治的系统性思维是在中国特色社会主义法治道路上的思维，是在中国特色社会主义法治体系内的思维。