公共政策研究
公共政策负排斥的形成过程——一个政策过程的解释框架注16
【摘要】 排斥性是公共政策的基本属性。公共政策排斥可分为正向排斥与负向排斥，如果排斥有利于促进、实现和维护社会公正，即为政策正排斥，政府和社会应积极推动；反之，即为政策负排斥，政府和社会应予治理与遏止。通过对户籍政策形成过程的研究发现，公共政策负排斥过程是政策主导者在政策过程中把本应享受政策益处的特定社会主体的利益和利益诉求排除出政策受益范围，使其遭受不公正待遇的政策安排过程。保障利益相关者对政策过程各环节的全程有效参与是遏止和治理政策负排斥的根本途径。
【关键词】 公共政策负排斥 形成过程 政策过程 户籍政策
Abstract Repellency is a basic attribute of public policy. Public policy exclusion can be divided into positive and negative exclusion. If the exclusion is conducive to the promotion, realization and maintenance of social justice, that is the positive exclusion of the policy, the government and society should actively promote, on the contrary, that is the negative exclusion of the policy, the government and society should govern and curb it. The research on the formation process of hukou policy has indicated that public policy negative rejection process is which that policy makers exclude the interests and demands of specific group in the process of policy which will damage their benefit. To prevent and control the negative exclusion of the policy, we must ensure the effective participation of stakeholders in the whole process of the policy formation.
Key words Policy Negative Exclusion，Formational Process，Policy Process，Household Registration Policy
一、 问题的提出
政策负排斥是本文讨论的一个核心概念。学界对政策排斥的研究主要集中于探究社会排斥产生的政策根源，如，政策因素是社会排斥产生的主要原因，戴维·波普诺（1999：310）认为，“当主导群体握有并垄断社会权力时就发生社会排斥。这种排斥反映了一个社会有意达成的政策”；奈拉·卡伯（2000）也认为，当制度机制系统化地拒绝对某些群体提供资源和认可，使之不能完全参与社会生活时，就会导致社会排斥；西尔弗（Silver，1995：57—80）则从排斥工具角度把政策导致的社会排斥分为显性排斥与隐性排斥，显性排斥是通过明确的制度、政策、法律、习俗的规定，将一部分人排除于享受正常的社会权利之外；隐性排斥是在一些看似平等的游戏规则之下，但却因为文化、偏见、习惯或游戏执行过程中裁判者的原因而造成实际上的不公正。为深入研究社会排斥的政策归因，中国学者们提出了一系列概念，如“政策性排斥”（唐均，2002；彭新万，2007；周湘斌，2004；李保平，2008）、“制度排斥”（周玉，2006）、“制度歧视”（仁喜荣，2007）等。这些研究成果为进一步开展政策排斥研究奠定了良好的理论基础，但是，这些成果都是把政策排斥问题置于社会排斥的框架中进行研究，仅从社会政策的角度来研究排斥性问题，而没有从公共政策的层面审视问题，更没有提出公共政策排斥性问题。为进一步揭示政策排斥的本质，我们还需要从公共政策视角对政策排斥相关概念作出科学的阐释。在对政策排斥的概念做出界说之前，我们首先需要明确“排斥”一词的含义。“排斥”一词，在中国古代典籍中有很多记载。《后汉书·宦者传序》：“虽时有忠公，而竟见排斥。”在此句中，“排斥”一词为“不相容”之义。唐朝韩愈《赠别元十八协律》诗之四：“势要情所重，排斥则埃尘。”“排斥”一词在此为“使离开”的意思。明代黄绾《明道编》卷一：“或在同类，偶有一言非及良知，其人本虽君子，亦共排斥。”“排斥”一词在此可译为“排挤斥逐”的意思。清代顾炎武《与友人论〈易〉书》：“排斥众説，以申一家之论，而通经之路狭矣。”“排斥”一词在此可理解为“排除驳斥”之义。萧乾《未带地图的旅人》：“它（社会主义）同民主自由，同个人幸福，并不互相排斥，誓不两立。”在此句中，“排斥”一词可译为“使离开自己的一方”的意思。从上可知，“排斥”一词在古汉语中，可以理解为“不相容或使别的人或事物离开自己一方”。《当代汉语词典》对“排斥”一词也有明确的界定：①排除、驳斥；②不能容纳；③生物体对于非本身组织的外来物质，产生免疫反应或不相容（龚学胜，2008：1346）。综上，“排斥”一词的中文字义可指不相容、使离开或不使进入。可见，“排斥”一词的本意并非社会学视域中的贬义含义，而是中性词，即既可以指排斥好的东西或某一物品好的部分，可能会带来不良的结果。比如，一个偏食的人，每餐只喜欢吃肉而厌恶吃蔬菜，此人可能因为营养不均衡而不利于身体健康。此外，也可以指排斥坏的东西或某一物品坏的部分而带来良性的结果。比如，对于严重的刑事犯罪人，刑法往往会剥夺其选举权和被选举权乃至生命权等其他权利，从而达到震慑犯罪，维护社会安全之目的。实际上，排斥的中性意义（即排斥性）正是揭示了政策的本质，即在资源稀缺的条件下，作为社会资源重要分配主体的政府不可能对所有社会成员的利益和利益要求予以满足，这就需要政府运用政策对不同社会成员或社会群体的利益和利益要求进行区分和选择，这种区分和选择在任何有差别的社会都是不可避免的和必要的。正如伊斯顿（1993：123）所言，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。可见，排斥揭示了政策作为社会利益分配工具的内在本质，即“对全社会的价值所作的权威性分配”（Easton，1953：129）。然而，政策排斥分析框架与政策分配分析框架有根本性的不同：其一，两者的研究对象不同，政策分配主要考察社会价值分配给谁（即谁得到了，得到什么，怎样得到的）；而政策排斥主要考察社会价值没有分配给谁，即谁被政策排斥了（即谁失去了，失去了什么，怎样失去的）；其二，两者关注的重心也不同，政策分配关注的重心在于作出贡献的人有没有得到应有的报酬，而政策排斥关注的重心在于受排斥的对象应不应当受排斥。
从排斥的本然意蕴出发，我们可以把政策排斥界定为：政策排斥，是指政策主导者通过显性或隐性的政策安排，将某些个人、群体、阶层、地区排除在政策受益范围之外，依据一定的政策目标实现对社会价值进行分配的过程或结果。在政策排斥框架中，未得到某种或某些社会价值的个人、群体、阶层、地区就是受政策排斥对象，而受政策排斥对象可能是不应当享受政策利益的对象，也可能是应当享受政策利益的对象，因此，政策排斥本质上是一种社会价值分配方式。按照政策排斥的性质不同，我们可以把政策排斥分为两种：一是恪守公共性、公正性铁律，决策者和执行者运用政策手段将不应当享受政策益处的个人、群体、阶层、地区排除在政策受益范围之外，有效调整不同人群或地区间的利益冲突，有效促进公共利益的情形，这种排斥可称之为“政策正排斥”。例如，政府为了使更多的住房困难群体能够得到基本的住房保障，制定一系列限制性政策把不应享受保障性住房的人群排除在保障性住房政策的受益范围之外。二是由于私欲驱动或能力不足等原因，决策者和执行者背离公共性、公正性铁律，运用政策手段将本来应当受惠于某项或某些政策益处的个人、群体、阶层、地区排除在政策受益范围之外，以致出现损害社会公正，侵害公共利益的情形，这种排斥可称之为“政策负排斥”。例如，若保障房的准入门槛过高，无法起到保障中低收入家庭之目标，使那些本应享受保障性住房的人群被排除在保障性住房政策的受益范围之外，则构成对住房困难群体的政策负排斥。政策负排斥将应受益于政策的个人、群体、阶层、地区排除在政策受益范围之外，或降低其应受益的程度，使他们“失其所不应失”，其实质即是未按公正原则进行价值分配。罗尔斯（1988：231—292）认为，公正应包含“基本权利保障”“一视同仁”“得所当得”“差别原则”四个方面。借鉴这一分析框架，公共政策负排斥的非公正性可理解为：其一，社会成员的基本权利未得到平等保障。比如公民的基本教育、基本医疗和最低生活保障的权利未能得到国家的平等保障。其二，社会成员未能得到“公平的机会平等”，比如个人的出身、性别、阶层、财富、户籍等因素仍然成为排斥人们获得社会机会的前置性条件。其三，社会成员未得到平等的对待。如在退休政策中，退休职工的退休待遇分为三个档次，公务员最高，事业单位次之，企业职工最低，其中公务员与企业职工同层次的退休工资相差一倍以上。其四，政策安排未做到对弱势群体有效补偿。如最低生活保障标准过低即是福利政策对低收入阶层的负排斥，是对社会最少受惠者扶助不力。
今日之中国，政策负排斥现象远未彻底清除。例如，收入分配政策制造“同工不同酬”，户籍政策致使农民工与城市居民的权利差序，干部人事政策固化干部与工人的身份区隔，高考政策造成地域歧视，所有制引发身份差异，等等。公共政策负排斥背离了公共政策所应秉持的公正性和公共性铁律，严重威胁政府执政的合法性，极大阻碍社会的包容性发展。因此，进一步认识现实中的公共政策负排斥问题和开展公共政策负排斥的理论建构，应该成为公共政策研究者的重要议题，而公共政策负向排斥的形成机理又是该研究领域的关键问题。正因如此，分析公共政策负向排斥的形成过程及其形成机理具有重要理论和实践价值。
要从总体上解释政策负向排斥的形成过程，我们要系统回答三个问题：一是如何立体地展现政策负排斥的形成过程，即，政策负排斥是一种负向的结果，那么，这种负向结果是通过哪些环节或场域达成的？只有弄清楚这一问题，我们才能直观地考察政策负排斥的形成过程。二是如何动态地展现政策负排斥的形成过程，即，在政策负排斥的形成过程中，哪些政策主体发挥了作用，它们是如何发挥作用的？只有弄清楚这一问题，我们才能解释政策负排斥形成过程背后的动力机制。三是如何系统地展现政策负排斥的形成过程，即，在政策负排斥的形成过程中，那些政策主导者为什么会处于主导地位？它们又为什么会采取排斥他人的行动？被排斥者为什么会处于被排斥的地位？只有弄清楚这一问题，我们才能系统揭示政策负排斥形成过程的基本逻辑。政策过程阶段论框架对于我们回答上述三大问题具有很强的启发性，正如安德森强调，政策过程阶段论有其独特的优势：“第一，政策的制定常常伴随问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施等活动顺序。这样，有序的方法有助于我们把握政策过程中相继出现的活动。第二，它描述了政策过程动态和发展的方面，而不是静态的平面。第三，它重视考察政策形成过程背后的政治现象之间的关系，而非简单地列举各种要素或提出分类结构。”（Howlett and Ramesh，1995：12）本文则从政策过程阶段论视角出发，尝试系统回答政策负排斥的形成过程及发生机制，以期寻找公共政策负排斥的生成逻辑，从而为其治理提供客观而谨慎的理论基础。
二、 公共政策负排斥形成的政策过程分析框架
在资源稀缺的条件下，公共政策的实施将难免导致一部分社会成员或社会群体受益或更多受益，另一部分社会成员或社会群体失去或部分失去；要想获得更多更好，就必须限制或剥夺别人获得的数量和质量。于是，在现实的政治社会生活中，各政策参与者常常试图通过施加政策影响力推动公共政策将他人排斥出政策受益范围，以达到自身或自身群体更多的占有、更好的占有，“在某些情况下，他们左右制度变迁的方向，同时，尽管个体知道制度变迁的结果不一定是他们所构想的，但他们在参与制度变迁时总会力争达到他们所希望的结果”（姚洋，2002：22）。这种政策影响活动贯穿于政策的全过程。广义而言，政策过程包括政策的制定、执行、评估过程，狭义而言，仅指政策的制定过程。大多数学者是从广义来界定的，例如，阿尔蒙德和鲍威尔（2007：15—16）就将政策过程分作五个阶段，即政策制定、政策执行、政策输出、政策结果和政策反馈；查尔斯·琼斯（1984：29—36）也认为，政策过程大体上包含问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行、政策评估等环节；中国学者陈振明（2003：209—416）把政策过程分为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控与政策终结等阶段；戴伊（2004：28）认为，政策过程包括确定问题、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等环节。为了方便讨论的需要，本文将政策过程划分为政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行等五个基本环节，并以此为线索，探讨各政策主体在政策过程各环节中的行为动机、途径，进而揭示政策负排斥的形成过程。
公共政策过程是决策参与者对社会不同群体、阶层提出的利益诉求进行评价、排序及抉择的过程。为了使某一政策有利于自身或自身群体，各政策参与者将围绕政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行等环节展开激烈的角逐。只要某一或某些政策参与者在其中的任何一个环节实现了对他者的排斥，政策负排斥就可能产生。因而，政策负排斥过程可以简化为政策主导者注18在政策过程中把本应享受政策益处的特定社会主体的利益和利益诉求部分或全部排除出政策受益范围，使其遭受不公正待遇的政策安排过程（见图1）。具体言之，政策负排斥可通过以下环节来实现：（1）在政策问题界定环节，政策主导者通过把控政策问题界定权把被排斥对象的利益或利益诉求排斥出去，形成不利于被排斥对象的政策问题界定，从而最终形成对其不公正的排斥性政策；（2）在政策议程设定环节，政策主导者通过操控政策议程设定权，把被排斥对象排斥出政府议程，从而最终形成对其不公正的排斥性政策；（3）在政策方案制定环节，政策主导者把被排斥对象的利益或利益诉求排斥出政策方案的受益范围，形成对其不公正的排斥性政策；（4）即使在政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定等前端环节所实现的排斥是正向的，强势政策主体也可能在政策合法化阶段把这种正向排斥变成负向排斥，如在政策合法化阶段对所抉择的方案进行修改而改变政策的性质，形成对被排斥对象不公正的排斥性政策；（5）政策执行对促成政策负排斥后果的途径主要有两种：一是政策执行者全面落实本身具有负排斥向度的政策，产生负排斥性后果；二是虽然制定主体制定了一项良好的政策，但在执行中发生政策执行偏差，把政策导向负排斥性后果。
图1 政策过程视角的公共政策负排斥形成过程
在政策排斥过程中，最终何种利益诉求被排斥或被优先排序，取决于决策过程的博弈规则与博弈参与者的力量对比，正如阿利森（1971：57）指出的，政策制定系统制定何种政策“取决于规则和各个参加者的力量对比”。由于博弈力量的不均衡或竞争规则不公正，政府、强势群体、政策企业家、大众传媒在政策排斥过程中常常处于政策主导者的地位，而弱势群体常常处于被排斥的地位。其中，政府作为政策的最终决策者，是政策负排斥的决定性力量；在利益多元化的今天，强势利益群体是推动政策负排斥的主要力量，“强势利益群体特别是既得利益集团常常以各种形式渗透政策过程，主导政策的走向，比如充分运用集团显赫的社会资源、建立自己的宣传媒体、通过本集团的各级人大代表、政协委员提案，等等”（孙永怡，2007）；大众媒介是影响负排斥的重要力量，因为，“为了争取发行量或广告收入，媒体必然会以取悦强势利益集团为取向，因为强势利益集团常常是广告的购买人……”（汪晖、许燕，2006）；政策企业家也可能被强势利益集团捕获而成为政策负排斥的积极推动者，因为，政策企业家们积极介入政策过程可能是为了提升自己的地位，增加自己的利益，“政策企业家应该是指那些愿意投入各种资源，以期望未来在他们所偏好的政策中获得回报的人”（约翰·W.金登，2004：226）。那么，政策主导者是通过什么行动策略把本应享受政策益处的社会成员或社会群体排除在政策受益范围之外的呢？下面我们就以户籍政策的形成过程为例来考察这一问题。从政策排斥角度看，城乡二元的户籍政策实质上就是政策主导者为了维护属地利益而将非属地居民排除在该地方政策的受益范围之外，使其不能与属地居民平等享受属地权利和社会机会的一种政策安排，属于典型的政策负排斥。因此，通过检视户籍政策的形成过程，对于我们系统考察政策负排斥的形成过程及机理具有很强的实践意义。
三、 公共政策负排斥形成过程典型案例剖析：户籍政策
（一） 政策问题界定中的负排斥：以《户口登记条例》的出台为例
问题界定是政策形成过程的首要环节，对政策问题的性质和内容的界定将影响甚至决定政策的走向。《户口登记条例》的形成过程表明，户籍政策的内容及其性质的变迁伴随着政策主导者对户籍功能界定的变化。
1. 政府对户籍功能的界定：精英价值取代大众价值
在新中国成立初期，随着重工业优先的工业化战略的启动，大量农村劳动力进入城市，严重影响城市社会的稳定和整个国家的粮食安全。如何解决这种危机？政府想到了一个最简单易行的手段——户籍控制，即把户口分为农业人口和非农业人口，并把户口、粮油供应、劳动用工和社会保障等与户籍捆绑，从而实现对农村人口自由迁徙的严格限制，进而达到维护粮食安全的目的。正如彭希哲等（2009）所指出的那样，制定和维持户籍制度的工具性目标在于通过对人口迁移和流动人口权利的限制，来实现政治领导层所期望的社会稳定、工业化和城市化发展战略、粮食供给安全等社会目标。在这种思维导引下，1958年国务院制定了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡二元分割的负排斥性户籍政策的正式形成。
2. 强势群体注19的策略性行动：“吸引注意力”和“主宰论述”
在城乡二元户籍政策形成过程中，城市居民是主要的强势群体，其中工人和干部又占城市居民的绝大多数。由于担心农村人口大量流入城市给国家经济乃至自身利益带来影响，于是，他们通过一系列手段（如舆论工具）把社会和政府注意力吸引到控制农民盲目流动上来。公安部1957年5月的一份报告就指出，“有些企业、基本建设单位，不经过劳动部门审查批准，私自到农村去招工，或者随便录用盲目流入城市的农民，这种行为应该制止”（公安部，1957）。通过“吸引注意力”和“主宰论述”的方法，城市强势群体营造了一个“似乎只有出台户籍政策限制农村人口自由迁徙，才能维护社会稳定”的舆论环境。
3. 政策企业家注20：“加工”和“创造”问题情境
在20世纪50年代，当时推动户籍政策制定的政策企业家主要是政府内部的行政官员。比如，为了更好地维护社会稳定、实现户籍的控制功能，公安部三局局长黄耕夫在1954年7月的一份内部报告中讲：“只有做到人人有户口，彻底消灭漏口、漏户，才便于发现与控制反革命分子和刑事犯罪分子，才便于寻找通缉罪犯，才能有效地达到对社会的严密控制”（公安部，1957）。为了强化对农民的户籍控制，使户口成为维护社会稳定的重要工具，时任公安部部长罗瑞卿（1958）说明《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）的制定目的时强调，“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力外流”。公安部相关官员的推动，在促使全国人大最终制定《条例》中发挥了关键性的作用。
4. 媒介的迎合性行动：政策信息选择机制
媒介在政策问题界定中充当了信息把关人的作用。在《中华人民共和国户口登记条例》出台的前一年（1957年），诸多主流媒体都在论证大量农村人口进城给粮食安全和城市社会稳定带来的巨大危险，从而为以户籍作为限制流动人口迁徙权利的措施的合法性提供辩护。以《人民日报》为例，1957年发表与户口有关的文章主要有五篇（见表1）。
表1 1957年《人民日报》刊发的“与户口有关”的文章统计
资料来源：根据《人民日报》图文数据全文检索系统公开数据统计。
综上，通过政府、强势利益群体、媒体对农民流动问题的共同界定，农民的过度流动成了危及国家粮食供给安全、维护社会稳定的高危险因素，进而论证建立对农民的迁徙权进行限制的城乡分割政策具有历史的必要性和必然性。据此，以政府为主的政策主导者在政策问题界定环节完成了对农民的负排斥界定，从而为最终出台对其不公正排斥的负向排斥性户籍政策埋下了伏笔。
（二） 政策议程设立中的负排斥：以改革开放以来户籍政策的整体改革为例
政策议程创建是决策者对社会问题进行筛选和排序的过程，是社会问题转化为政府行动的关键一步，它怎样设定直接关系到政策的走向。就户籍政策改革而言，政府、强势利益群体、媒体所主导的户籍改革议程设置直接决定了户籍改革的进程，对于负向排斥性户籍政策的形成具有重要影响。
1. 政府：控制户籍改革议程优先级
在20世纪80年代之初，为加快市场经济的步伐，促进农村劳动力的自由流动成为户籍改革议程优先级，1984年户籍改革迈开了第一步——允许农民在自理口粮的前提下，可以在县以下的小集镇（不含县城关镇）落户。但是，到了80年代后期，快速增长的农转非人数对城市粮食安全、城市就业、社会稳定等执政目标构成强大的压力，政府又把控制农村人口自由流动提升为户籍改革的优先级，如国务院《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》（1989年10月）对户籍迁移又进行了更严格的控制。直到党的十四届三中全会，加快社会主义市场经济体制步伐的要求再次促使户籍改革启动。在后续改革中，政府基本都是按照从小城镇到中小城市再到大城市的优先级思路推进户籍改革。可见，在政府操控下，城市粮食安全、城市就业、社会稳定一直被置于户籍改革政策议程的优先级，而社会期盼的劳动力自由流动和自由落户却一直未纳入政府议程，导致对农村人口具有强烈负排斥效应的户籍政策一直未得到根本性的改变。
2. 强势群体：阻碍户籍改革议程的推进
在中央政府推动户籍政策改革的过程中，地方政府既是政策的执行者，同时也是作为一个强大的利益集团出现的。由于担心大量流动人口进入城市给财政、教育、医疗、社保带来巨大压力，同时也担心遭到本地市民的不满（他们是投票者），他们常常采用直接拖延的方法来阻碍户籍政策改革。《南方日报》登载过这样一则消息，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”（《南方日报》评论员，2012）。另有学者也坦言，“废除农业户口、非农业户口的二元结构，几乎遭到各有关部门的一致反对，特别是来自教育、劳动、社会保障等利益相关的部门”（朱其良，2002）。城市居民是户籍改革进程中另一强势利益群体。由于担心自身在劳动就业、教育、医疗、社保、住房保障等公共服务方面的利益受损，市民常常以直接参与的方式来阻碍户籍议程的设立，因为决策者本身就是市民，正如有学者指出，中国城市偏向政策的动力主要不是来自普通市民的压力，而是来自同样具有城镇居民身份的行政管理者阶层（楚成亚、刘祥军，2002）；另外，他们也通过舆论等不同方式向地方政府抱怨，例如，把城市失业率上升、犯罪率提高及城市脏、乱、差都归咎于外来人口。
3. 政策企业家：对议程空间的调适
虽然理论界和实践界对户籍制度应该改革已达成共识，但是在应如何改革上却有较大分歧。比如，户籍制度改革是从大中小城市整体推进，还是从中小城市开始？这一论题为政策企业家们提供了富有弹性的议程空间。一些学术型政策企业家努力把户籍改革的议程控制在推进小城镇的改革上，他们常常有如下论调，比如，“许多发展中国家都将限制城市迁入人口作为消除贫困的一项措施”（朱农，2000）；“城市户籍制度改革，需要慎重，稳妥行事。相对而言，小城镇的户口改革方向就比较明朗”（张庆五，1994）。除了学术型政策企业家之外，行政型政策企业家也积极把户籍改革议程牵引到小城镇改革上来。比如，在1993年户籍改革会议上，国家计委、人民银行和财政部的负责同志就提出了“严格控制特大城市、适当控制中小城市，积极发展小城镇的方针”（殷志静、郁奇虹，1996：69—72）的建议。从上可见，政策企业家们主要还是把户籍改革的议程讨论限制在对经济发展的影响而非公民自由迁徙权利上。
4. 媒介：设置户改议程
在设置议程过程中，媒体可以通过对报道数量、报道期数、报道版面等相关指标的选择、排斥，影响受众对议题的关注度，从而影响议程设置。通过对《人民日报》进行分析发现，媒体对户籍改革的报道权重与户籍改革的进程和力度成正比关系（见表2）。
表2 2001—2007年《人民日报》等报刊户籍改革议题统计
资料来源：根据CNKI中国重要报纸全文数据库公开数据统计。
从表2可以看到，2001年至2003年，中国国内权威报刊《人民日报》对户籍制度改革保持了高度关注，直接推动了南京（开始于2003年4月）、郑州（开始于2004年初）等一系列城市的户籍改革。但是，由于受到郑州户籍改革（被认为是失败的户籍改革，2004年8月被逼停止）的影响，为与官方谨慎态度相适应，媒体迅速从户籍改革视点上撤离，影响了户改议程设置的进程。
总之，户籍改革议程在政府、强势利益群体、媒体等的共同操控下，流动人口的权利保障及其正义性并没有被置于政策议程中的优先地位，而以“保障城市既得利益”为目标的挤牙膏式改革却成为地方政府户籍改革的一大特色，固化了户籍政策的负排斥格局。
（三） 政策方案制定中的负排斥：以购房落户政策为例
购房落户是近十年来地方最常见的一种户改政策。在购房落户政策逻辑中，人们的城市户籍（以及附在城市户籍上的各种权利和社会机会）可通过购房来获得；反之，如果不买某城市一定面积的住房，又不是该城市的急需人才，则不能获得该城市的户籍及附在户籍上的各种权利。这是一种典型的对穷人构成排斥的资本主导型政策负排斥现象。审视这一政策的制定过程有助于我们进一步透视负向排斥性政策的形成过程。
1. 地方政府：封闭政策制定过程
地方政府是购房落户政策的制定主体。在短期政策观的约束下，通过购房落户政策来挽救短期经济困局，换取短期政绩，就成了地方政府的最佳选择。于是，城市政府采取了封闭决策的方式。主要体现在：一是购房落户政策出台前往往缺乏向社会征求意见的程序，马光远（2009）就曾指出，“购房落户的确有检讨之必要。毕竟，在成都、武汉、重庆、杭州、天津等户口含金量比较高的大城市，这样的公共政策未经公众的辩论程序已经公然实施”。二是购房落户政策出台前缺乏听证程序和专家咨询程序，正如王锡锌所质疑的那样，“‘购房落户’是行政决策，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，应当科学决策、民主决策、依法决策，而地方政府出台该政策时是否征求了民意？是否通过了科学求证？”（周斌，2009）。
2. 强势群体：直接或间接参与决策
房地产利益集团是购房落户政策的最大受益者。为了推动这一政策的出台，他们通过各种方式对地方政府展开游说活动。如，通过房地产协会向决策者发声。2009年9月，中房协给国务院有关领导上书了一份关于将目前“严厉调控”改为“适度控制”的建议，其中政策建议就包括允许地方政府出台购房落户政策自行救市（贾海峰，2008）。 2009年2月15日，广东地产商会直接上书原广东省省长黄华华，建议启动购房入户政策稳房市（刘旦等，2009）。
3. 政策企业家：提供政策工具箱
除了地方政府和利益集团之外，政策企业家也是影响购房落户政策制定的重要力量。政策企业家最常采用的方法是“兜售”符合自己政策理念的政策方案。例如，北京大学杨开忠教授（时任首都发展研究院常务副院长）就提出了用购房落户政策来拉动北京的房地产发展的建议，“拉动房地产需求有多种渠道，但我认为还有一个非常重要的方面是‘购房落户’政策，它不仅能够有效拉动住房市场消费，而且可以加快户籍体制改革，使户籍管理更公开、透明和公平”（王红茹，2009）。媒体评论员童大焕也认为，购房落户可成户籍改革内容之一（童大焕，2009）。政策企业家们的建议为某些地方政府推行购房落户政策提供了貌似合理的理由，对购房落户政策的形成起了极大的助推作用。
4. 媒介：引导舆论导向
为迎合地方政府和强势利益群体的要求，地方媒体和其他一般媒体对购房落户政策，大多表示了“赞同”态度（见表3）。在2008—2009年度CNKI中国重要报纸全文数据库中，8篇“反对”，16篇“赞成”。媒体的推波助澜在一定程度上推动了地方政府积极推行购房落户政策。
表3 CNKI中国重要报纸2008—2009年间关于“购房落户政策”报道的代表性文章统计
资料来源：根据CNKI中国重要报纸全文数据库公开数据统计。
综上，购房落户政策实际上是地方政府、强势利益集团、政策企业家、媒体共同推动的结果。
（四） 政策合法化中的负排斥：以户口买卖政策为例
1992年，湖北掀起了一股公开户口买卖的热潮，并迅速波及全国各地。在买卖户口政策中，户口成为了一种可以交换的商品，它一方面彰显和维护了二元户籍制度下城乡户口的价值差别；另一方面又继续固化二元社会结构，是对户籍政策改革的背离，是典型的负向排斥性政策。考察这一政策的合法化过程有助于我们进一步揭示负向排斥性政策的形成过程。
1. 地方政府：把控户口买卖政策合法化过程
在中央政府“放权让利”环境下，地方政府成为户口买卖政策合法化过程的主导力量。买卖户口政策能够给地方政府带来地方急需的市政建设和经济发展资金，而中央政府又没有对推行这种政策的地方政府实施严厉的经济和政治惩戒。基于收益与成本的考量，推行这种政策成为地方政府探索户籍改革方式的较佳选择，买卖户口快速发展成一种跟风现象，“安徽省南陵县在几天中办理‘农转非’近3000人后，邻近的芜湖、繁昌等地也闻风而动，马上跟着干了起来”（吴王文，1993）。为了更好地控制户口买卖政策的走向，地方政府把该政策的合法化过程局限于行政合法化层面来完成，而未把它置于立法合法化的程序。
2. 强势群体：影响合法化的走向
除了地方政府之外，政府部门和城市居民也是政策合法化博弈中的重要力量。在部门利益的驱使下，政府部门常常成为买卖户口政策的直接推动者和执行者，“据报道，一些市、县的公安、财政、人事、劳动、银行、粮食部门联合办公，承接‘农转非’买卖”（吴王文，1993）。城市居民也对这种政策多持支持态度，正如温铁军（2002）指出的那样，“现在的政策研究人员应该看到，那些能够参与资本收益分享的发达地区，可能成为把‘自由迁徙权利’重新写入宪法的主要障碍”。
3. 政策企业家：为政策辩护
由于户口买卖政策的社会不良反响强烈，为影响政策合法化的投票过程，有些政策企业家竭力扮演着为政策辩护的角色。比如，关于“卖户口”的利弊分析，国家农业部刘纯彬（1997）研究员就认为，小城镇“卖户口”有助于改善城镇基础设施，发展第二第三产业，农民买户口可以达到转换居住地和转换身份两个目的，“卖户口”是改革探索，主流应当肯定。一些地方政府官员更是常常通过媒体渠道来论证这一政策的合理性，比如，一位地方官员曾经向媒体阐述自己的看法，“我们属于贫困落后地区，要发展，资金短缺是一件让人头疼的事。自从卖了户口，资金问题得到了缓解”（张玮，2009：127）。
4. 媒体：塑造大众的政策预期
户口买卖政策具有明显的非正义性，但是，为了迎合地方政府的诉求，某些地方媒体并不是把大众引导到对政策公平正义的审视上，而是把公众引导到政策带来的好处上，干扰公众对这一问题的正确判断。比如，某市电视台播放政府公告：欢迎农村居民来此购买城市户口，交7000元便可解决一个“农转非”，一次办两个以上者实行优惠价（每个6000元），财政局具体承办，一手交钱，一手交货（粮证、户口本）（《中国统计信息报》，1992）。
在城市居民、媒体特别是地方政府的共同推动下，户口买卖政策完成了合法化过程。在此过程中，弱势群体特别是流动人口未能平等参与合法化的博弈过程，甚至是被排除在合法化的过程之外，最终导致对其政策负排斥的产生。
（五） 政策执行中的负排斥：以外来人口落户城镇政策执行为例
前面论及，政策负排斥的结果在政策制定环节已经基本定性，因此，在中国式下级必须服从上级的自上而下政策执行机制中，产生负排斥的后果主要应归咎于政策制定环节。但是，即使政策本身是具有公正性的政策，由于政策执行的偏差行为也可能产生政策负排斥的后果。例如，为了推动城乡人口的合理流动，国家相继出台了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（2011）、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（2014）等政策。但是，由于地方政策执行的偏差，地方政府普遍确立了高门槛的城市落户政策，从而对大多数外来人口特别是从事技术含量不高的外来农民工构成了程度更深的负排斥效应。那么，这种执行偏差是怎么形成的呢？
1. 地方政府：政策执行异化
为了更多地保护原籍人口的利益，减轻外来人口给城市带来压力的可能性，地方政府采取“设置落户的高门槛”的执行策略，使政策执行走样化。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确要求，地方可以合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标来完善积分落户政策。然而，诸多省市如上海，除了设置居住证和社保缴纳年限外，还从学历背景、外语和计算机水平、科研创新、收入水平、特殊成就、创业投资活动、职业经历等方面设置了积分落户的条件。可见，某些地方的户籍只对少部分拥有资金、专业技术和高学历的人群开放，而占城市外来人口大多数的农民工却被排斥在政策受益范围之外，对其实际构成了负排斥。
2. 强势群体：阻碍政策执行或改变政策执行方向
在地方拥有较大自主权的背景下，外来人口落户政策的执行过程演变成了地方政府、城市市民、城市企业、城市公共机构和外来人口的多方博弈过程。出于“自身利益最大化”的考虑，在外来人口落户政策执行过程中，城镇公共机构、城市企业常会选择阻挠政策执行或改变政策执行方向的办法来防止自身利益受损。这是因为，一是落实外来人口落户城市要求城市社保、医疗、教育等公共福利体制进行相应改革，而这种整体性改革对城市公共机构的工作构成巨大压力，这种压力促使城市公共机构成为改革的阻力；二是作为城市企业，他们一方面希望通过以户籍为基础的城市社会保障和福利体制的排斥作用，来达到减少或免除外来员工的工伤保险、医疗保险、养老保险和住房等福利支出，另一方面又希望对那些高层次人才予以放开落户限制，为吸引高层次人才创造条件，于是他们希望设置高门槛的外来人口落户政策。
3. 政策企业家：为人才、资金、技术导向型高门槛落户政策背书
为了迎合地方出台的人才、资金、技术导向落户政策，许多政策企业家扮演背书的角色，例如，对上海的居住证积分制进行了高度的赞扬，“它给农民工送出一缕阳光”（吴丽英，2013）；有人更是指出，上海做法“日后还可以扩大到北京等城市群，使百姓得以实现在国内自由迁移的大同梦”（李德民，2013）。
4. 媒介：为人才、资金、技术导向型高门槛落户政策执行辩护
对于某些地方设置的人才、资金、技术导向型高门槛落户政策，虽然其偏离了合法稳定就业、合法稳定住所、城镇社会保险年限、连续居住年限等核心指标要求，但是除了少数媒体表达“反思”态度［2014年来，只有《经济观察报》刊发了题为“反思居住证制度：以上海为例”（傅蔚冈，2014）的文章表达反思态度］外，大多数媒体特别是地方媒体都表示了“赞同”或选择“沉默”。这种报道取向实际上就是为地方政府的人才、资金导向型高门槛落户政策进行辩护。
表4 CNKI中国重要报纸关于“高门槛城市落户政策”报道的代表性文章统计
资料来源：根据CNKI中国重要报纸全文数据库公开数据统计。
总之，直到今天，各个地方的户籍政策仍然不同程度地存在对外来人口的负排斥影响，而这种负排斥格局是由政府（特别是地方政府）、强势群体、媒体等政策主导者在政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行等环节合谋的结果。
四、 研究结论与政策建议
本文以户籍政策为案例，从政策过程视角对政策负排斥的形成机理进行考察探讨，以期寻找公共政策负排斥生成的解释模型，为遏制与治理公共政策负排斥提供理论和经验支持。本文的研究结论可归纳如下：
1. 公共政策负排斥过程是政策主导者在政策过程各环节把本应享受政策益处的社会成员或社会群体的利益或利益诉求排斥出去，最终使被排斥对象遭受不公正排斥的政策安排过程。在资源稀缺的条件下，为了使某一政策有利于自身或自身群体，各政策参与者将围绕着政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行等环节展开激烈角逐。只要政策主导者在政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行的任何一个环节实现了对他者的排斥，政策负排斥就可能产生。
2. “资源主导”模式构成政策参与者影响政策负排斥过程的行动逻辑。经济资源、政治资源、组织资源、信息资源和关系资源构成排斥主体的资源结构网络。在利益分化的今天，强势利益集团掌握重要的经济资源、信息资源和关系资源，是推动政策负排斥的主要力量，大众媒介掌握重要的信息资源和关系资源，是影响政策负排斥的重要力量，而弱势的利益群体和社会成员对政策过程的影响力较小，容易在政策过程的各环节中被置于被排斥的地位。
3. 政府对政策问题界定、政策议程设置、政策方案制定、政策合法化、政策执行等拥有主导权，对政策排斥的方向起决定性作用。要充分发挥执政党意识形态的政策价值导向功能，秉持以人为本理念，使公共政策始终不偏离公共性的本质，促进社会公平正义。同时，也应为各利益相关者平等参与公共政策过程创造条件。
4. 政策负排斥可能发生在政策形成和运行的各环节，因此，保障利益相关者对政策过程各环节的全程有效参与是遏制和治理政策负排斥的根本途径。首先，问题界定是公共政策负排斥生成的起点，必须保障利益相关者对公共政策问题界定过程的充分嵌入，促进政策问题的协商建构。其次，议程设定是公共政策负排斥生成的又一重要环节，要保障政策相关者围绕政策问题的性质、轻重缓急、重要性、解决的可能性等进行持续和真诚对话的机会和能力，促进政策议程的协商设立。再次，方案制定是公共政策负排斥生成的核心环节，要建构利益相关人平等参与的政策辩论机制，通过辩论来达成共识，使政策方案最大程度地包容各方利益相关者的利益，最大限度地减少政策负排斥的发生。又次，在政策合法化阶段，一方面要进一步健全政策参与程序，保障各利益相关者充分参与行政合法化过程；另一方面要进一步优化人大代表结构，保障各利益相关者充分参与立法合法化过程。最后，在政策执行阶段，要以制度保障利益相关者和新闻媒体对地方政策执行过程的全程有效参与，让政策执行的过程和效果真正暴露在阳光下。
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