二、党内法规的特征
（一）依法制定
首先，党内法规的制定需要遵守宪法与法律的规定，需要在我国宪法和法律允许的范围内进行，不得违背或僭越宪法与法律。我国《宪法》明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[1]党内法规作为“党要管党，从严治党”的制度保障，并不是党随意制定的，不受任何约束；党内法规的制定必须以依法为前提，必须在国家宪法和法律的监督下制定，而且其内容不得违背宪法与法律的规定。党内法规不得违反宪法与法律的规定，是党员模范遵守国家的法律法规在党内法规立法程序中的内在要求，也是党贯彻落实依法治国的客观需要。制定党内法规作为党加强自身建设，实现党的建设科学化的客观需要，是党的政治活动之一，是需要受到宪法和法律监督并制约的政治活动。
其次，党内法规的制定需要遵循特定的“立法法”，其本身有特定的制定程序要求，这些要求都已经在《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规中被加以明文规定。《中国共产党党内法规制定条例》第1条就明文指出：“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”为此，《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释，以及备案、清理与评估等进行了明确规定。除此之外，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。这些规定都是制定党内法规所必须遵守的立法要求。
（二）党内法规是一种特殊类型的法
1.党内法规也是法
党内法规的法律性质在有关的规范性法律文件中也有着明确的定性。例如《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就明确提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，并指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”
学术界对于党内法规的法律性有着比较大的争议，有人认为，不宜将党内法规（或党法）作为法，甚至认为“党内法规”的提法都有损于国家的法治建设，应当慎用这一词汇。[2]实际上，正如有学者所指出的：把中国共产党制定的自我管理、自我约束的各种规范统称为“党内法规”，这是成立的。[3]这如同很多家法族规一样，尽管不是国家法意义上的法，但在其适用的领域内却也是被视为法的。党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，使关于能否使用“党内法规”一词的纯粹概念之争画上了句号。[4]
2.党内法规不同于国家法
党内法规之“法”与国家法律之“法”既有共同之处，也有不同的内涵和特征。[5]具体而言，在传统法学理论研究中，法是由国家和社会所创造并由国家强制力保障实施的，体现人们意志、调节人们行为关系的行为规范的总和，它规定社会成员的权利和义务，并受制于人们的理性和社会物质条件。[6]依据这一概念，法具有以下几个方面的特征：（1）法是出自国家和社会的行为规则体系；（2）法是调整人们行为关系的行为规则体系；（3）法是以权利和义务为主要内容的行为规则体系；（4）法是由国家强制力保证实施的行为规则体系。
而党内法规作为一种法，却与国家法有着很大的区别。首先，党内法规是法，但却不是出自国家的行为规则体系，而是出自党、出自社会的行为规则体系。其次，党内法规是调整特定社会关系的行为规则体系，法理上而言，它只调整中国共产党党员及党组织的行为关系，对此之外的其他社会关系则无法调整。再次，党内法规以权利和义务为主要内容，但相比于国家法，党内法规更多地突出和强调义务。之所以如此，主要原因在于党作为国家的执政党和社会主义革命及建设事业的领导者，需要保持其自身的先进性与纯洁性，为此，其对于自身党组织及党员的要求在伦理道德层面上要远远高于一般法律规范对于社会公众的要求，较多地强调义务，因为只有突出和强调义务才更能够促使党员秉承全心全意为人民服务的宗旨，立党为公，执政为民，凸显党的先进性与纯洁性。最后，党内法规不以国家强制力作为保障，但客观上又具有很强的约束力。尽管党内法规不像国家法那样有权威，不以国家强制力为保障，但对于党的各级组织和党员来说，这些法规是有约束力的，违反这些法规也需要承担相应的责任。这使得党内法规客观上也具有不同但又类似于国家法的约束力，能够发挥类似于法甚至有时是强于法的作用，也是一种法。
由此可见，作为法的党内法规尽管也称为法，但却与通常我们所说的国家法有着根本的不同。这种不同主要体现在以下几个方面：
（1）调整对象不同。国家法作为国家意志的表现，是出自国家的社会规范，[7]具有真正意义上的普遍性，其调整对象是人的行为或社会关系。而党内法规的调整对象是党内关系，即“党内关系是指政党组织内部各主体在治理政党内务的过程中，围绕各自相应的权利和义务，所形成的相互关系及互动的行为模式。”[8]显然，国家法调整的对象范围要远远大于党内法规。
（2）制定主体不同。依据我国《立法法》的规定，国家法的制定主体主要有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会，国务院，国务院各部委，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会，民族自治地方的人民代表大会，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，以及中央军事委员会和中央军事委员会各总部、军兵种、军区。而党内法规作为规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，依照《中国共产党党内法规制定条例》，其制定主体则是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。
（3）适用对象不同。制定主体的不同决定了党内法规与国家法适用对象的不同。国家法的适用对象是我国境内的所有组织和个人，对于在我国境内的其他国家和地区的公民也同样适用。党内法规，顾名思义，就是党制定的在党内适用的法规，因此，党内法规的适用对象一般只是中国共产党的各级党组织与中国共产党党员，通常仅对中国共产党党组织和中国共产党党员有约束力。而且，对于中国共产党党员与党组织来说，党内法规不仅具有地域约束力，也具有域外约束力，不论党组织与党员在国内还是在国外，党内法规对于他们而言都具有约束力，除非其宣布退党，否则，党内法规就都适用于他们。当然，需要指出的是，尽管党内法规原则上只在党内实施，但对于某些相关的组织与个人很多时候往往也会发生参照适用的情况，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》就不仅适用于党政机关，也适用于政协机关、事业单位等非党或不完全是党的机关的组织。
（4）党内法规的制定、修改和废止不受《立法法》的调整。从法理上来说，法律的制定、修改和废止需要遵循特定的程序，而《立法法》就是我国规范和指导法律制定、修改和废止的最基本规程，所有国家法的制定、修改和废止都需要遵守《立法法》。但与国家法不同的是，党内法规的制定、修改和废止并不受《立法法》的调整。原因在于，《立法法》作为规范国家立法活动的国家法，只适用于国家法的制定、修改与废止，党内法规则不属于国家法，而是与国家法相并列的一类社会治理体系。党内法规作为法，其制定、修改与废止客观上也需要遵循特定的规则与程序，即《中国共产党党内法规制定条例》《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》等相关党内法规。
3.党内法规与党内规范性文件
党内法规与党内规范性文件都是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。两者的区别在于：（1）制定主体不同。党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委，而党内规范性文件的制定主体更为广泛，既包括党内法规的制定主体，还包括党的其他组织；（2）名称不同。党内法规的名称是特定的，分别是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，而党内规范性文件的名称一般为决议、决定、意见、通知等；（3）表述形式不同。党内法规以条款形式表述，而党内规范性文件一般不用条款形式表述；（4）审批方式不同。党内法规一般采取审议批准的方式，而党内规范性文件则无此要求；（5）发布形式不同。党内法规经批准后一般应当公开发布，而党内规范性文件则无此要求。
4.党内法规是一种软法
就“法”调节社会秩序运行的功能强弱来看，“法”可以被划分为两大类。第一大类为“硬法”（hardlaw），即指经国家立法程序制定认可的并由国家强制力保障实施的一般性行为规范。在中国，“硬法”作为“由国家制定、认可并保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系”[9]，是指由符合《立法法》规定的立法权限的机关代表国家所制定和颁布的法，具体包括法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例、规章。第二类为“软法”（softlaw），是相对于“硬法”而言的，不属于上述传统法范畴的规则体系。尽管迄今为止，有关软法概念的定义大多是初步的与描述性的，一种明确的、统一的、权威的软法概念定义目前尚未见到。[10]但有关软法的以下表述得到了学界比较一致的认可，即：软法是那些原则上没有法律拘束力但有实际效力的行为规则；[11]亦即：软法是指由多元主体经或非经正式国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所具有的约束力予以保障实施的一般性行为规范。[12]概括而言，软法具有三个方面的基本特征：其一，软法是一种行为规则；其二，软法不符合或不完全符合国家法的要素，例如，欠缺法的形式要件，或虽具备法的形式要件但不具有法所依赖的国家强制力；其三，软法具有类似于却又不尽相同于法律的约束力，即它对于特定的群体而言是能够发挥约束作用的。从社会治理的实践来看，尽管软法被冠以“软法”之名，但其执行力却并不一定软，很多时候，在很多领域，软法的约束效果甚至比国家法要好得多。而之所以称其为“软法”，主要是与作为硬法、以国家强制力为保障的国家法相区别。
软法在社会治理中有多种表现形式，如团体章程、行业标准、行政裁量基准、公共政策等等。作为规范党组织及党员行为的党内法规也在其中。从党内法规的自身特征来看，这类行为规范完全符合软法的特征。具体来说：（1）党内法规是一种行为规则。它是党依据党章或有关国家法的规定对各级党组织与党员所提出的行为要求，这些行为要求在党内能够起到行为规范的作用。而就这些规范的逻辑结构来看，它们大都具备法律规范的逻辑结构，[13]且在颁行上也明显标注了法的印记。[14]在这一点上，它与国家法极为相似。（2）党内法规不完全符合国家法的要素。因为它们不是由国家法定的立法机关颁行的，不在国家法的法源之内，而且它的适用对象并不是一国或一地区法域内的所有人，而仅仅是其中的党组织与党员。此外，党内法规也不以国家强制力作为保障。（3）党内法规具有类似于国家法的约束力。这类规范尽管无法适用于所有社会主体，但对于中国共产党的所有党组织及党员而言却是一体适用并具有直接约束力的。“党内法规在中国共产党内具有普遍适用性，任何党员都受党内法规约束。”[15]同时，这种约束力又区别于国家法那种以国家强制力为特征的强制约束力，它是一种主要立足于自我约束基础之上的约束力，而不是一种严格意义上的法的约束力。换言之，党内法规在法律的外围打着“擦边球”，扮演着“准法律”的角色。[16]以上三点表明，党内法规完全符合软法的特征，它就是一种典型的软法。而软法亦法。[17]
党内法规作为一种软法与国家法无论在内容方面还是在实质上都存在明显区别。作为一种软法，党内法规并不以国家强制力为后盾，但作为党用以指导和规范党员行为的规章制度，党内法规又具有无可否认的约束力，违反党内法规的党员将会受到党纪处分。党内法规客观上所产生的效力使得其与国家法的关系成为一个重要的理论问题。在理论界与实务界一直都存在着“党大还是法大”的争论，其中一个重要表现就在于党内法规应当优先适用还是国家法应当优先适用这一问题。我们认为，党内法规与国家法在内涵上具有一致性，国内已有学者对此进行了研究，认为党规与国法是一致的，主要体现为：（1）二者规范目标具有一致性，都是国家治理体系的重要组成部分，都是中国特色社会主义制度的基本形式，都要坚持中国特色社会主义道路。（2）二者核心准则具有一致性，无论党规还是国法，都强调了宪法至上的原则。（3）二者的制度根源具有一致性，党规治党管党，其目的在于坚持党的领导，而依法治国构成了国法的制度依托。[18]国家法与党内法规是统一的，它们都是我国社会主义法的重要表现形式，都是社会治理的重要手段，二者并不矛盾。国家法律与党内法规统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。[19]对此，《中国共产党党内法规制定条例》第7条有明确规定，即：制定党内法规应当遵循下列原则，党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定”。
在国家层面上，国家法优先于党内法规，党内法规必须在宪法和法律规定的框架之内才有效。“党内法规规范党的生活各领域和各方面，但党员在每一领域和每一方面的行为都要同时遵守国家法的规定，党内法规不能作出与国家法相违背的规定。党内法规和国家法可以是相辅相成的，但不是并驾齐驱的，更不能是分庭抗礼的。”[20]而在党的层面上，党内法规优先适用于国家法，纪在法前，纪严于法。当然，这里的“纪在法前”“党内法规优先适用于国家法”，并不是指二者对于党员在适用效力上的优先性，而是在适用顺序上的优先性，即在对党员适用国家法而追究其法律责任之前，需要首先适用党内法规，依党内法规进行处理后再适用国家法，换言之，就是要追究违法者的双重违法责任，而绝不是在适用党内法规后就不再适用国家法。原因在于，党内法规在要求上高于国家法律，也严于国家法律。正如《中国共产党纪律处分条例》第6条所规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。”如果不经党内法规追究违规党员的党纪责任而直接追究其法律责任，很容易导致对党员违法行为的从轻处理。追究国家法律责任前先追究其党内法规责任则更能够对党员的政治生命带来影响，从而促使其更珍视自己的羽毛，更注意自身行为的检点。过去党内曾发生很多带病提拔的事件，这类事件之所以会发生的一个重要原因就在于一些党员在触犯国法后直接跳过了党内法规，没有被追究党纪责任，而仅追究了国家法律责任。
需要特别指出的是，作为一种软法，党内法规尽管与国家法一样都是我国社会主义法治体系的组成部分，是我国社会主义法治体系不可或缺的构成要件，但其实质性不同决定了其彼此不宜相互替代，即：不宜将党内法规转化为国家法，使之失去自身特殊的独立存在形态而成为国家法的组成部分：也不宜将国家法的内容过多地融入党内法规中，否则会降低党内法规对于党员的要求。学术界有人主张将党内法规上升为国家法律，[21]这实际上只看到了党内法规作为一种法的法律性，而混淆了党内法规作为一种软法与国家法的不同。
（三）党内法规具有法律与政策二重性
从党的角度来说，党内法规是一种法，对所有党员和党组织具有法律约束力。从社会治理的角度来说，党内法规是一种软法，是独立于国家法体系之外的另外一种社会治理规则体系，是对国家法的补充，并与国家法一起共同支撑起我国的法治体系。而从国家的角度来说，党内法规不仅是一种法，更是一种政策。
党内法规既有法律的一些明显特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。党内法规是一种事实上的行为规范，在某些领域也发挥着类似于法律的作用，具有鲜明的法律性。另一方面，与其他国家的任何执政党一样，党制定政策的根本目的是为了长期执政，现实目的是满足人民群众的需要，赢得大多数的支持以保持政权稳定，而包括党内法规在内的党的政策也体现政党政策的一般特征。正如有学者所指出的：基于它的法律特征，在广义的“法”与其他社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴，反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性。[22]
[1] 《中华人民共和国宪法》第5条第3一5款。
[2] 参见石文龙 ：《 依法执政与“党法”》，载《太平洋学报》2011年第2期。
[3] 参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年第2期。
[4] 参见付子堂 ：《 法治体系内的党内法规探析 》， 载 《 中共中央党校学报 》2015 年第 5 期。
[5] 参见潘泽林 ：《 中国共产党党内法规及其体系构建问题研究 》， 载 《 南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。
[6] 参见葛洪义主编 ：《 法理学 》， 中国人民公安大学出版社 2007 年版，第35页。
[7] 参见张文显主编 ：《 马克思主义法理学——理论、方法与前沿》，高等教育出版社2003年版，第149页。
[8] 李军 ：《 党内法规关系论说 》， 载 《 中共杭州市委党校学报 》2016 年第 2 期。
[9] 张文显主编 ：《 马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第136页。
[10] 参见李丽辉 ：《 试论软法的理论生成及其应用 》， 载 《 国外社会科学 》2010 年第 2 期。
[11] See Francis Snyder，Soft Law and Institutional Practice in the European Community， The Construction of Europe，Kluwer Academic Publishers，1994，p．198．
[12] 参见彭健 ：《 论中国政党制度的民主形态与法治化 》， 载 《 团结 》2009 年第 6 期。
[13] 从法理上来说，法律规则具有自己特定的逻辑结构，即在逻辑意义上，法律规则是由相对比较固定的要素和成分依照一定的逻辑关系共同组成的。尽管目前中外法学家在这一问题上至今尚未取得一致意见，但法学界的通说认为，法律规则通常由假定条件、行为模式和法律后果三个部分构成。
[14] 例如，规定“根据《中国共产党章程》、党内有关规定和国家有关法律法规，制定本规定/条例”之类的法律依据条款、规定施行的日期等等。
[15] 许小莲 ：《“ 党内法规”法律地位之考证》，载《求实》2010年第7期。
[16] 参见田成有 ：《 中国法治进程中的软法问题及软法现象分析 》， 载 《 昆明理工大学学 报 � 社科（法学）版》2007年第3期。
[17] 参见包万超 ：《 经验世界里的软法与学者的立场——读罗豪才教授‹软法亦法›》，载《法制日报》2010年2月10日，第12版。
[18] 参见王立峰 ：《 党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》，载《南京社会科学》2015年第12期。
[19] 参见姜明安 ：《 论中国共产党党内法规的性质与作用 》， 载 《 北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。
[20] 屠凯 ：《 党内法规的二重属性：法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。
[21] 参见刘松山 ：《 建议将党规党法上升为国家法律 》， 载 《 探索与争鸣 》2006 年第 6 期。
[22] 参见屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。