2.3 养老保险制度的产生、发展与改革

2.3.1 养老保险制度的产生与发展

养老保险制度的产生与发展离不开社会保障制度的建立。接下来我们将首先回顾社会保障制度的建立，然后介绍世界范围内养老保险制度的产生与发展。

1601年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，俗称“旧济贫法”。这一法案被誉为社会保障的前身。该法案制定了对待贫民的主要原则，规定了全面处理贫民的措施。根据此法案，各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，用这种收入给无力谋生的人发放救济，并负责组织失业的成年人从事劳动，安排孤儿当学徒。1843年，英国议会又通过了济贫法修正案，即“新济贫法”。1873年，英国的经济大危机及其之后的经济大萧条使社会问题变得尖锐，加速了济贫法的崩溃。产业革命使生产演进为社会化大生产，社会化大生产要求劳动力再生产的社会化。19世纪70至80年代，世界经济长期大萧条，失业问题严重，工人运动风起云涌。这些运动实质上是工人阶级的成长，要求争取自己的经济政治利益，即进行工人、国家、雇主的利益再分配。1883年，德国通过了《疾病保险法》，标志着社会保障制度的形成，之后各国纷纷建立自己的社会保障制度。从1935年起，各国进入了社会保险高速发展期。1935年，美国罗斯福政府颁布《社会保障法》，标志着社会保障制度的进一步发展，进而使之走向全球化。1942年，牛津大学教授贝弗里奇提出了一份名为《社会保险及有关服务》的报告，史称《贝弗里奇报告》。报告主张对全体公民实行失业、残疾、疾病、养老、生育、寡居、死亡等项目的普遍、全面的社会保险。1945年，英国工党执政后将福利国家理论变为现实政策。1948年，英国宣布建成“福利国家”，标志着全球社会保障制度进入多样化发展的繁荣时期。在1935年到1975年，社会保障制度的发展主要体现在制度类型变得多样、社保项目形成网络、社保开支占比增加、建成国家急剧增加等方面。比如，在制度类型上，这一时期出现了以美国、日本为代表的保障型社保制度，以英国、瑞典为代表的具有收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施系统化特征的福利型制度，以苏联为代表的国家型制度，以及以新加坡、智利为代表的强制储金型的社会保险制度。

20世纪70年代，西方的“滞胀”现象使得发达国家的社会保障制度成为国家的沉重负担，苏联、中国等社会主义国家也随改革而放弃计划体制下的国家保障，社会保障制度开始进入改革阶段。

2.3.2 养老保险制度的改革

政府财政负担过重，社保制度管理的低效率，必然导致税赋增加；经济发展陷入停滞，固定资本投资下降，影响经济的进一步增长；劳动力供求的市场调节作用受挫，劳动力成本上升。多个因素的共同影响，使全球养老保障制度的改革进入高峰期。养老制度的改革主要可以分为结构性改革和参量改革。结构性改革的方向是建立多层次多支柱的保障体系，引入商业保险进行成本费用分担；参量改革主要是通过调整养老保险内容的基本设置来实现的，比如，提高养老金的领取年龄，扩大养老金计划的覆盖面以及改革养老金待遇的计算方式等。更具体的是，大多数国家在养老金领取年龄上进行了渐进式的改革，部分国家在近十年来降低了养老金领取待遇并着手提高养老金领取年龄，男女的领取年龄也趋于相同。接下来，我们将具体分析几个国家的典型养老金制度。

2.3.2.1 美国

美国社会安全福利制度创立于1935年，由美国联邦政府卫生教育福利部主持。这一制度被美国人广泛接受，并成为人们生活中的一个重要组成部分。美国的社会福利分为社会保险和非社会保险两种。属于社会保险福利项目的有老残保险、失业保险和其他就业保险；属于非社会保险福利项目的有对抚养儿童困难家庭的补助、社会保障收入、食品券、医疗补助、住房补助和能源补助等。美国养老保险制度是典型的“三支柱”模式，分为国家强制的社会养老保险、政府及雇主养老金计划、个人储蓄养老金计划三个层次。

美国的第一支柱是国家强制的社会养老保险，具体是指老年和遗属保险。它是美国建立最早的社会保障制度，被覆盖人数大约占全美职工的95%，是由美国社会保障管理局管理与运作的。老年和遗属保险的资金来源于四个部分：雇主、雇工和自谋职业者缴纳的工薪税，社会保障收入所得税，信托基金投资利息和政府财政补贴。

第二支柱是政府及雇主养老金计划，是指公共部门养老金计划和私人养老金计划。公共部门养老金计划包括联邦政府职工退休计划、退伍军人养老金计划、各州和地方政府养老计划；私人养老金计划包括收益确定型、缴费确定型和混合型三类养老金计划。

收益确定型和缴费确定型是指养老金的缴费模式。收益确定型（DB）是指事先为劳动者确定一个退休后的生活水平标准，根据该标准计算出替代率，根据替代率来确定支付养老金的标准，再结合相关影响因子进行测算来确定养老保险费的征缴比例。其实质上是“以收定支”模式，维持短期内的横向平衡，一般没有结余。缴费确定型（DC）结合未来的养老负担、基金的保值增值、通货膨胀率、企业的合理负担、现行劳动力市场和工资水平等因素，经过预测，确定一个相当长时期内比较稳定的缴费比例或标准，然后按照这个缴费标准来筹集养老保险基金，并完全或部分地存入劳动者的个人账户，同时允许这部分基金有实际或名义的投资回报率。其实质上是“以收定支”，维持的是长期内的纵向平衡。混合型则往往由多个收益确定或者缴费确定的账户共同组成。

美国的第三支柱是指个人储蓄养老金计划，包括个人退休账户、罗斯个人退休账户、小企业个人账户三类。在美国，个人退休计划已经成为美国规模最大的养老金计划，面向所有具体纳税的公民，参加者每年将一部分资金存进该账户。

随着老龄化的加剧及社保资金的匮乏，美国积极寻求对“三支柱”制度的改革，主要采取了以下措施：

（1）通过立法、税收优惠等措施引导私营保险公司提供养老金计划。比如，2001年布什政府通过《经济增长与减税协调法案》来促进私营社会保障市场的发展。

（2）通过设计和研发强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金提高企业年金的储蓄功能。

（3）通过不断发展雇主责任私人养老金计划扩大对企业员工的覆盖面。据统计，到目前为止，全美私有企业的员工中，48%的雇员参加了至少一项私人养老保障计划。

目前，美国正积极发展养老的第二、三支柱，尤其是在寻找政府、企业与个人之间的养老负担的承担平衡点，不断弱化政府的养老责任，寻找一种将养老压力分流到私营市场的机制。

2.3.2.2 德国

社会保障制度的萌芽起源于德国的土壤。德国建立了“三支柱”的养老模式，它是由法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险组成的一个相当周全的保障体系。

法定养老保险是德国养老保险制度的主体，覆盖了大约90%的从业人员，所有以获得劳动报酬为目的的从业人员或参加职业培训的人员都是涵盖对象。养老金的领取数额是根据投保者领取养老金时的工资和缴费养老金的工龄计算的，贡献与收获成正比，最高限额为退休时工资的75%。养老保险资金的来源主要有两个渠道：一是雇主和雇员缴纳的养老保险费；二是国家财政补贴，约为总额的20%。德国规定被保险人享受养老金的资格和条件为年满63周岁、投保35年或年满65周岁、投保15年。根据职业类别的不同，第一支柱具体涵盖法定养老保险、农场主养老保险、公务员和军人养老保险以及独立从业者养老保险等几大类。作为第二支柱的企业养老保险制度是由雇主主导的，一般不要求雇员强制缴费，而由雇主根据补充养老金计划规定缴费或在企业内部预留几类，分为直接保险、退休储蓄、退休基金、互助基金和直接承诺几类。私人养老保险是第三支柱，主要是通过个人净收入支付保险费，而在退休后领取养老金的私人养老手段，主要消费群体为高工资和高收入人群。

德国围绕养老保险制度进行了四次较为重大的改革。

二战之后，德国实行了积累制的养老保险制度。随着制度的实施，积累制表现出一些弊端，特别是大规模基金投资管理难度较大、成本较高，难以规避通胀贬值风险和投资风险。1957年，德国进行改革，放弃积累制，转而实行现收现付制。公共养老金的标准领取年龄为男性65周岁、女性60周岁。养老保险制度本身不允许提前提取养老金，除非领取者为残障人士。

1972年开始，德国针对养老金制度进行了重大改革，改革放宽了领取公共养老金的给付资格，即养老金可以因残障、长期失业或满足足够的缴费年限而领取。其具体而言有以下几点：

（1）建立了针对长期缴费者的弹性退休制度。劳动者若满足35年的养老保险缴费记录，就可以选择在最早63周岁领取养老金，且提前领取养老金不会遭受精算损失。

（2）于1972年引入残障养老金作为公共养老金的重要组成部分。这一制度的核心在于“残障”条件。残障者最早可以在62周岁领取养老金，但同样要求35年的缴费期且提前领取不会产生精算损失。

（3）将领取公共养老金的条件扩展到包含长期失业。劳动者若在60周岁之前的一年半内，至少失业达52周，即可认定为长期失业。在此基础上，若具有至少15年的缴费期，则可以在60周岁时退休。在达到60周岁、领取养老金之前的长期失业阶段，会由失业津贴进行覆盖。1984年，针对老年劳动者（55周岁以上）的失业津贴领取条件进一步放开，55～59周岁的老年失业者能领取最长32个月，替代率约为工作收入63%～68%的失业津贴。

1984—1992年，德国进一步改革养老保险制度：第一，降低领取标准公共养老金的缴费资格年限，从15年降为5年，这一资格条件调整对女性的福利影响尤为明显——女性每生育一个小孩，就自动获得一年的养老金缴费记录。第二，对领取残障津贴的资格条件有所收紧，修改为申请者在申领残障津贴的前五年里，至少得有三年的就业记录。

自20世纪80年代起，受人口老龄化速度不断加快、经济发展趋缓等因素影响，养老金收支矛盾日益突出，养老保险制度逐渐陷入困境。因此，自1992年特别是1999年以来，德国相继采取了一系列开源节流的重大改革措施，多次提高缴费率，延迟养老金领取年龄，引入养老金水平调整机制；在适当降低国家基本养老保险替代率的同时，推出由国家财政补贴的个人储蓄性养老保险计划，鼓励企业建立补充养老金，以保持整体养老保障水平不下降。其具体来说有以下几项措施：

（1）对养老金的计算进行精算调整。第一，将养老金与净工资而非总工资挂钩，进而减少养老金的给付；第二，调整养老金计算公式，引入一个精算调节因子，即劳动者可以选择在62～67周岁退休。65周岁之前退休，每提早一个月，养老金减少0.3%；每延迟一个月，养老金增加0.5%。就业年限满45年的劳动者不受这一条件的约束。此外，德国开始调高妇女的养老金领取年龄，从60周岁提高到62周岁。

（2）对养老金领取年龄进行渐进提高。首先，进一步改变养老金计算公式，养老金以净工资为基础计发；其次，逐步将全社会所有健康劳动者的退休年龄提高到63周岁。同时，将妇女的养老金领取年龄继续提高到65周岁。

（3）构建多层次的养老保险制度，提高养老金制度的可持续性。大幅缩短失业保险津贴的收益期，从32个月降到18个月。在2007年确定渐进延长养老金领取年龄——在2029年前将其提高到67周岁，并正式立法通过。同时，因残障原因提前领取养老金的年龄也将逐渐提高到65周岁。

由于德国改革相对英国、瑞典等国家稍晚一些，力度也小一些，尽管扭转了基金入不敷出的势头，但高缴费率也对经济和社会发展带来了一定影响，并且加剧了财政负担，影响了财政的可持续性。

2.3.2.3 瑞典

瑞典是少数未参加第二次世界大战的国家之一，战后瑞典集中精力发展经济，实行广泛的社会福利政策，建立了比较完善的社会福利制度。社会福利项目从父母带薪长期产假到医疗保障病假补助，从失业保障和养老金到义务教育，内容广泛，被称之为“从摇篮到坟墓”的保障。瑞典的养老保险制度也是典型的“三支柱”体系，除了国家养老金，退休职工也可以享受职业养老金或私人养老金，但它们的设立不归政府，是对国家养老金的补充。其中，国家养老金包括国家老龄养老金、残障养老金、失业保险、疾病保险、工伤保险和部分养老金制度；私营市场保障包括各行业工会与雇主联盟联合推出的各类保障合同项目，包括遣散费、补充疾病保险、特殊补充养老金、劳动力市场无过错养老金等。

国家养老金覆盖全体国民，甚至能覆盖侨居一定年限的外国人。瑞典规定，普遍养老金按过去某个时点制定的“基数”的一定比例给付。1994年，瑞典开启一轮针对公共养老金的重大改革，将现收现付制养老金改革为名义账户制养老金模式，养老金缴费将记入个人账户，但个人账户不会做实，而是仅仅记账。改革之后，瑞典公共养老金制度将有三种不同的给付形式，分别是收入型养老金、累积型养老金和保障型养老金。收入型养老金是一种与收入相关联的养老金，实行的是缴费确定型的现收现付模式，也成为名义确定型个人账户。累积型养老金也是一种与收入相关联的养老金，但实行的是基金积累制的个人账户，按基金积累制运行。此外，对于那些低收入或没有收入者，瑞典政府设立了最低养老保障线，保障其得到最低生活保障，即通过财政预算拨款来向这些老人提供保障型养老金。具体可以分为三个层次：

（1）零层次普惠型养老金。由税收融资，均等给付，所有公民均可享有，养老金按物价指数调整。入籍40年以上，年满65周岁可以领取。但普惠型养老金附带针对其他公共养老金收入的资产调查。低收入养老金领取者同时还可领取住房补贴。

（2）收入关联养老金。这是1998年开始建立的名义账户模式的养老金制度。1954年之后的出生者都将纳入这一制度中。制度缴费由雇员和雇主共同承担，缴费率相当于可缴税额的18.5%，其中16%进入名义账户，2.5%进入个人养老基金账户。养老金领取年龄采取弹性制度，最早可以从61周岁开始领取。

（3）基金积累养老金。由记入个人账户的2.5%缴费形成，这部分个人账户将进行实账积累，直接进行投资，并允许个人对投资进行选择。

职业养老金起补充作用。瑞典规定，补充养老金约为在职时收入的60%，一个人未来的补充养老金将以一生的收入为基础进行计算，每一位退休者必须工作满30年，才能拿到全额的补充养老金。同时，瑞典实行灵活的退休年龄制度，劳动者可以选择在61～67周岁退休，越晚退休，领取的养老金就越多。领取职业养老金有两个基本条件：第一，领取者退休前一年的工资收入必须在7.5个“基数”以下；第二，补充养老金领取者必须加入职业年金计划并交纳税金达30年。

高福利高税收的“瑞典模式”在人口老龄化的背景下，其弊端也日益突出，通常被称为“瑞典病”。在改革过程中，瑞典政府大幅度削减福利水平，建立个人账户制度，实现养老金待遇与缴费完全挂钩。瑞典对养老保障体制进行的根本改革的核心在于弱化政府责任，强调个人义务，并逐渐建立起具有“五支柱”的多层次养老保障制度。