前言

房产税有着十分悠久的历史。房地产既是十分原始的财产，又是现代社会财富的重要组成部分，世界上大多数国家都对房地产征税。房产税在各国的税制中曾经占据主导地位，是财政收入的主要来源。随着商品经济的发展，房产税在各国税收结构中的地位下降了，但其功能更加强大，成了地方政府的主体税种、调控房地产市场的工具、调节收入分配的手段。由于各个国家地方政府的支出责任、财政目标、制度环境等方面的不同，房产税的功能定位不同，各国房产税的税制要素也存在巨大差异。深入探讨具有典型性的国家房产税的功能定位、税制设计、政策背景等内容，将为我国房产税改革的顺利推进提供决策参考价值。

我国对房地产征税的历史源远流长，可以追溯到夏朝，至今已有4000多年。1949年新中国成立后，在清理旧中国的房地产税收制度的基础上建立了新中国的房地产税收制度；1951年将房产税和地产税合并，开征城市房地产税，征收范围仅限城市；1973年的税制改革把城市房地产税与工商统一税等税种合并为工商税；20世纪80年代中期，我国开始实施以土地有偿使用为核心的土地产权制度改革和住宅自有化的住房制度改革。住宅产权的私有化为房产税的开征创造了制度前提，1986年开征房产税。开征房产税的目的是“调节控制固定资产投资，调节收入”，是为了应对当时固定资产投资规模过快、通货膨胀率过高而设计的。因此，现行的房产税收入占GDP或地方财政收入的比重一直很低。房产税的征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区，不涉及农村，并且只对经营性房地产征税。由于房产税征收范围窄，不对个人所有非营业用房产征税，征收房产税并没有引起社会关注。

党的十六届三中全会提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”后，房产税才引起社会公众的广泛关注。一方面，随着住房市场化改革的推进，房地产价值在社会财富中所占比重逐渐提高。尤其是2005年以来，房地产的价格一路上扬，也引发了学界对居民自住房产征税来抑制房价上涨的讨论。另一方面，现行的房产税也存在税制过时、税基狭窄、计税依据不合理等问题，已不能适应社会经济发展的需要。房产税改革势在必行。

然而，从2003年中央提出改革房产税，十多年过去了，房产税的改革却进展缓慢，仅有上海和重庆两市进行了房产税改革试点。房产税改革难以推行的原因之一在于对房产税改革没有取得共识，对房产税改革的定位不清、目标不明、路径不详、地方政府没有积极性。尽管如此，2003年以来房产税已经成为学术研究的热点问题，出现了一大批研究成果。研究内容较为丰富，研究不断深入，主要涉及以下六个方面的问题：一是现行房产税的弊端、改革的必要性，在这个问题上学术界是有共识的，都认为现行的房产税已经过时，必须改革，以适应社会经济发展状况。二是关于房产税的定位及改革目标，主要有四种观点：①房产税是地方政府的主要税收来源；②房产税调控房地产市场；③房产税调节居民收入分配；④改革房产税以完善税制。三是房产税改革方案设计，学者们基于不同的改革目标，提出了几种改革方案，每种方案的征税范围、税率、减免政策都存在较大差异。四是对上海、重庆两市房产税改革试点方案及其效果进行评估，研究发现上海、重庆两市房产税改革对调控房价有一定的作用，但也存在征收面窄、效果不理想等问题。五是对房产税改革的效应进行模拟研究。有学者利用中国家庭追踪调查数据和中国家庭金融调查数据分析了房产税改革对房地产价格、居民的纳税能力、税收收入、收入分配、地方公共服务、地方经济等方面的影响。六是房产税的立法问题，在税收的法定原则下，房产税的改革应该是立法先行，学者们就房产税的立法问题进行了比较深入的探讨。由于房产税的改革涉及面广、情况复杂、影响深远，还需要对房产税改革的相关问题进行更深入的研究，提出广大人民群众更认同的改革方案，从而为决策层提供操作性更强的参考意见。

本书从房产税的功能定位入手，较为详细地阐述了具有代表性的国家房产税的功能定位、制度背景、税制要素等，在借鉴经验教训的基础上，结合我国的现实情况，提出我国房产税改革的功能定位及税制改革方案设计。改革方案的设计取决于改革定位及目标，只有在定位明确、目标清晰的情况下，提出的改革方案才能解决现实问题。全书分为六章：第一章明晰房产税、房地产税、不动产税等相关概念及房地产税收体系的构成，阐述房产税的特征与功能，探讨征收房产税的理论依据；第二章从理论角度分析房产税的税负转嫁与归宿，用局部均衡和一般均衡的研究方法研究了房地产在不同供求弹性情况下的税负转嫁与归宿情况，总结归纳了关于房产税税负归宿的不同观点及其影响因素；第三章从现代资产价格理论和供求关系的角度分析了房产税对房价的影响机理，并对交易环节和保有环节的税收对房价的影响进行了实证检验；第四章对房产税功能定位进行了国际比较研究，美国、英国等国家的房产税定位于筹集财政收入，房产税是地方政府的主要收入来源，日本、韩国等国家把房产税作为筹集财政收入和调控房地产市场的工具，北欧国家的地方政府的主要收入来源于所得税，房产税在地方财政收入中所占份额较少，房产税功能定位的选择与这个国家地方财政的职责、社会经济环境有密切关系；第五章探讨了我国现行房产税存在的问题与改革目标，基于房产税的功能和我国的现实考量，应将我国房产税的改革目标定位于以筹集财政收入为主，调控房地产市场和调节收入分配为辅，并对四川省成都市的房产税、财政收支等数据进行测算，探讨如何设计房产税的税率才能使房产税成为地方政府的主体税种；第六章提出我国房产税改革方案设计及配套措施。将现行的房产税、城镇土地使用税合并，以房地产的评估价值作为税基，征税范围也应当覆盖全部城乡范围，由地方政府征收管理。基于经济因素、法律政策因素、管理因素和政治因素等方面对税制改革的影响，我国房产税改革必须在征税范围、税权划分、评估方法三个部分采取阶段化的推进战略。阶段化战略的实施就是要在不同阶段的国情约束下充分利用稀缺的改革资源（政治资源、财政资源等），在使改革成本——政治成本、社会成本、经济成本、财政成本最小化的同时，成功推进改革。

房产税的改革涉及广大人民群众的切身利益，牵一发而动全身，必须首先凝聚共识，获得广泛的政治支持才能顺利推行。本书对房产税功能定位及其改革路径的论述仅是抛砖引玉，希望学术界对房产税有更多更深入的研究，共同推动房产税的改革。由于本人学识和能力有限，书中难免错误或不足之处，恳请读者批评指正。

邓菊秋

2019年8月21日