第1章　导论

1.1　研究背景及意义

1.1.1　研究背景

过去三十多年中，我国年均经济增长率接近10%，到2011年底我国有6亿人口脱离贫困，城镇化率从1990年的26%提高到2011年的51.3%（Lin，2011）。然而经济高速增长和快速城镇化的同时，我国资源消耗严重、环境污染加剧，环境风险日益凸显。根据环保部公布的我国74个城市的空气质量数据显示，2014年74个城市中仅仅有8个城市的细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化氮、一氧化碳和臭氧等污染物年均浓度均达标，其他66个城市均存在不同程度的超标现象。2013年，我国细颗粒物年均浓度远超过世界卫生组织推荐的10微克/立方米的标准，其中11个城市的细颗粒物年均浓度甚至超过了100微克/立方米。除空气污染以外，我国地下水和土壤污染也相当严重。据《中国环境状况公报2012》显示，2012年，我国超过30%的河流和超过50%的地下水不达标。另据环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报2014》显示，我国部分区域土地污染较为严重，土壤退化较快。其中，土壤镉超标率7.0%，重污染企业及周边土壤超标率36.3%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位21.3%。

事实上，迫近社会承载力临近点的环境污染已严重影响了人们的日常生活和健康水平，并且也造成了一定的经济损失。例如，2014年4月，武汉大约30万人的自来水供应被切断，原因是汉江发现过量的氨和氮。2014年4月，兰州市240万人的供水被切断，原因是土壤中的苯污染了该市一水处理厂。2013年，青岛输油管爆炸导致部分原油进入胶州湾，海面过油面积约3000平方米，事故造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。《柳叶刀》杂志（The Lancet）2012年底发表的《2010年全球疾病负担评估》显示，2010年中国因室外PM2.5污染导致120万人早死以及2500万伤残调整寿命年损失⁽¹⁾。2014年美国战略研究机构兰德公司（RANDCorporation）的一份研究报告显示，2000年至2010年间，中国环境污染的成本接近每年国内生产总值（GDP）的10%。

以上事实说明，我们赖以生存的自然环境已经遭到严重破坏，环境污染严重损害了人们的健康，部分环境污染事故夺走了很多人的生命。假如我们的环境得不到改善而持续恶化，这不仅有害于我们的身体健康，还将会损害我国经济发展的质量和经济增长的潜力。由此可见，环境污染问题已成为制约我国经济和社会发展的一个重大因素。环境污染问题已成为当下我国急需面对和解决的问题。

众所周知，环境质量是一种公共物品。环境质量的公共物品属性决定其改善完全靠市场手段来调节可能会出现市场失灵。因此，在环境治理方面，政府的作用毋庸置疑。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员通过的《中华人民共和国环境保护法》第16条明确规定，“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”2006年我国“十一五”规划确定的环境保护的主要目标是“控制生态恶化、到2010年主要污染物排放总量减少10%和有效控制温室气体排放”。约束性目标是“强化政府责任，政府要通过市场合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保目标实现”。2015年1月1日起实施的新《环保法》第一章总则第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”可见，地方政府在辖区环境治理方面负有不可推卸的责任和义务。

事实上，地方政府可以通过采取增加偏向辖区环保项目的投资、更换更具环保意识的辖区行政长官、颁布实施环保法规及对排污企业征收排污费等措施改善和提高辖区环境质量。我们认为，尽管《环境保护法》规定了地方政府负有辖区环境治理的责任，并且理论上地方政府也能够采取相关措施改善辖区环境质量，然而在实际操作过程中，地方政府却很难履行这一职责，地方政府的环境保护积极性并不高。这是因为GDP晋升激励机制下，地方政府很可能会漠视一些法律法规中有关环境保护的规定，甚至以不惜牺牲当地环境资源为代价，通过为污染企业“开绿灯”、实施土地优惠和企业税收减免政策等招商引资方式，上马一些“高污染”、“高耗能”的产业项目来发展辖区经济，最大限度追逐经济增长和财政剩余，以增加自己的政治晋升资本，而置当地的自然环境和人民生活健康水平于不顾。

那么地方政府行为究竟是怎样影响和制约辖区环境质量，其作用机理和传导途径是什么？地方政府哪些行为充当了环境污染的“援助之手”，其背后的动机是什么？哪些行为又在一定程度上抑制了辖区环境质量退化、改善了辖区环境质量，充当了“促进节能减排之手”？政府环境污染治理政策的抓手是什么？在今后的发展过程中地方政府如何协调经济增长和生态环境保护之间的关系，实现二者的“双赢”？我国能否避免走西方发达国家“先污染后治理”的道路？这些都是值得我们深入思考和探讨的问题。鉴于地方政府行为对环境质量有着上述重要影响和作用，我们选择以地方政府行为作为切入点来研究我国的环境问题，就显得尤为必要和紧迫。

1.1.2　研究意义

蕾切尔.卡森（Rachel Carson，1962）出版的《寂静的春天》（Silent Spring）一书讲述了美国滥用杀虫剂对生态环境造成的破坏，并指明这一切将危及人类自身的生存，该书预言人类可能将面临一个没有鸟、蜜蜂和蝴蝶的世界，引发了公众对环境问题的关注，促使各国政府开始重视环境保护问题⁽²⁾。在经济高速增长的同时，我国环境质量退化严重，环境与社会经济之间的矛盾加剧，经济增长的环境代价越来越难以容忍，人民群众要求改善环境质量的声音越来越高，社会对绿色可持续发展的呼声也越来越高。

在现实层面，环境保护和生态文明建设是关系人民福祉和民族未来的长远大计。十七大把“建设生态文明”作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。十八大将“生态文明建设”写入了党章，并提出了“建设美丽中国”“实现中华民族永续发展”的全新概念。而所有这些美好愿景的实现，都需要政府更科学合理地制定方针政策、依法规范企业的经营行为，加大环境监督力度，严格执法，坚决制止破坏自然环境的行为。本书主要研究分析了地方政府税收竞争、财政支出结构、晋升激励、官员任期与政治周期对环境质量的影响，并在此基础上给出了优化和规范我国地方政府行为，全面提升我国环境质量水平的政策建议。我们认为对这些问题的研究和探讨将有助于我们找出环境治理的有效手段和政策抓手，为“美丽中国”的建设添枝加叶，贡献智慧和力量。

地方政府的哪些环境政策失效，助长了环境污染行为，哪些政策措施又很好地遏制了环境污染，这背后的深层次逻辑是什么？我们认为，对这些问题的研究和探讨将有利于遏制我国生态环境资源退化的趋势、提升我国的环境质量水平，能让城市拥有更洁净的空气、提高人民福祉，同时有利于我国工业化过程中正确处理经济与人口、资源环境之间的关系—实现国民经济可持续发展战略。

在理论层面，尽管政府在控制污染、改善环境质量方面发挥了不可替代的作用，但不可否认的是政府在治理环境污染问题上仍然存在“政府失灵”的现象。本书试图对这一现象背后的深层次原因进行分析，厘清地方政府行为对环境质量的作用机理和传导途径，这在一定程度上能丰富和发展政府治理结构理论，有利于政府克服自身治理结构弊端，探索环境管理新方式，提高环境治理效率，同时这也能为下一步政府治理结构改革和相关环境方针、政策的有效落实提供理论指导。