2.4 财政分权、地方政府行为与环境质量
2.4.1 财政分权对经济增长的影响
关于财政分权对经济增长的作用，国内外学者给予了大量而充分的研究。分权从更有效使用地方政府所拥有的分散的地方信息知识中受益。相反，集权的政府当局会因信息从地方传递经常扭曲和不充分而增加成本（Hayek，Friedrich A.，1945）。由中央政府向地方政府的分权将更有利于提高经济效率，调动地方政府的发展本辖区经济的积极性，进而带动全国经济增长（Buchanan，1965；Oates et al.，1972）。
中国的分权式改革是在大的政治框架不变、中央与地方不断调整它们的财政关系的过程中实现的（王永钦等，2007）。根据张晏、龚六堂（2005）的研究，我国财税体制的发展变迁可以分为以下三个阶段：
第一阶段新中国成立后到1978年改革开放之前，主要实行统收统支的财政集中制。在这种体制下，地方财政收入统一上缴中央，其支出统一由中央拨付。从本质上讲，这种财政体制是地方政府坐等吃中央财政的“大锅饭”，地方政府缺乏发展本地经济的激励；
第二阶段自1978年改革开放之后到1993年，中央政府开始向下逐步放权，实施分成和财政包干相结合的财政体制。财政包干制是指地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用的一种财政管理体制；
第三阶段从1994年分税制改革开始。分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。分税制的特点可以用“三分”“一返”“一转移”来概括。“三分”是指划分事权，划分税种，划分税务机构（国税、地税）。“一返”是指中央对地方的税收返还制度。“一转移”是指中央对地方的转移支付制度。分税制改革后，地方政府很大程度上要依赖中央政府的税收返还和转移支付，这突出了中央财政的主导地位，极大地增强了中央政府对地方政府行为的调节和控制，有利于中国经济与政治稳定（Huang and Chen，2012；方红生、张军，2014）。
中国经济的高速增长在很大程度上要归功于中国在经济领域的分权式改革。大量研究表明，始于20世纪80年代的财政分权改革是“中国奇迹”的根源。1979年开始的经济改革实际上可以看作将经济剩余分享权和控制权由中央政府重新分配给地方政府，这种制度促进了地方政府追求利润的积极性，使得地方政府间彼此展开竞争，从而促进了整个经济的市场化（张维迎、栗树和，1998）。财政分权强化了地方政府和地方国有企业的预算“硬约束”（Qian，Gérard Roland，1998）。适当的财政分权改革能够为地方政府提供市场化的激励，维持和促进市场化的竞争进程（Qian and Xu，1993；Qian and Weingast，1995；McKinnon，1995）。财政分权体制下中央政府对地方政府的财政激励是造成地方政府向经济发展伸出“援助之手”的重要原因（Jinet al.，2005）。Lin 和 Liu（2000）估算了中国20世纪80年代开始实施的财政分权对人均GDP的效应，结果发现财政分权对经济增长有显著贡献。
毋庸置疑，财政分权在促进中国经济增长的过程中起到了无可替代的作用，财政分权是中国经济成功的关键。然而，财政分权体制下地方政府也产生了一些无益于经济发展的负向激励效应。这些负面激励导致的影响正在凸显，如公共物品供给缺失、公共服务质量下降等（王永钦等，2007）。财政分权引起的资本流动使得政府向居民提供其原本应该享有的教育、医疗和环境等非生产性公共物品的积极性降低，导致政府在社会保障和环境保护方面产生“面向谷底（race to the bottom）”的竞争格局（Mark C. Rom et al，1998）。20世纪90年代中期实施的分税制改革，削弱了地方政府分配财政资源的能力，使地方政府发展经济的方式从“援助之手”转变为“攫取之手”，引发了诸如乱收费、贪污、腐败和环境污染等一系列问题（陈抗等，2002）。在地区初始禀赋差距较大时，财政分权会扩大各地区间发展水平差距（Cai H，Triesman，2005）。财政分权造成了市场分割、地方保护主义，使得地方重复建设、过度投资和过度竞争加剧（张军，2007）。财政分权的增长效应呈现出区域性差异，财政分权体制有利于非农产业和非国有制经济相对发达的东部地区，而不利于中西部地区经济增长（王文剑、覃成林，2008）。
2.4.2 财政分权对地方公共物品供给的影响
从公共选择理论的角度来看，财政分权和内部管辖权竞争下，选民能够根据政府提供的公共物品和向其征收的各种税，运用“用脚投票（voting with their feet）”机制来选择他们偏好的辖区以实现自身利益最大化。也就是说，选民如果能自由迁徙的话，财政分权可以促使下级政府更有效地提供公共物品（Tiebout，1956）。地方政府能够更好地了解当地的实地情况和人们的偏好，并能受到选民的严格监督，因此，向地方政府的分权能够促进地方政府提供公共物品和服务的能力（Dethier，1999；Bardhan，2002）。从中央到地方的财政分权是一项有限但非常有效、有益的政府发展市场经济的制度。分权在监管公共物品和服务（例如，教育和健康医疗）上具有很好的资源配置效应(7)（Jin，Qian，and Weingast，2005）。平新乔和白洁（2006）研究发现财政分权背景下的财政激励不但显著改变了地方公共品供给结构，而且改变了预算内和预算外财政支出模式，使得预算内支出主要用于教育、支农和公共消费等基本公共品支出，预算外支出主要用于基础设施建设支出，产生了所谓公共支出的“偏差”。财政支出分权提高了公共物品的供给效率（Iwan Barankay，Ben Lockwood，2007）。孙琳和潘春阳（2012）的研究结果表明，财政分权导致地方政府公共品供给的“标尺竞争”，推动了地方政府公共服务规模的扩大。
然而也有学者得出了与上述观点相反的结论，Oates（1999）认为：一是公共物品具有外部性，一个地区的居民可能由另一个地区提供公共物品而受益；二是公共物品具有非竞争性，居民在公共物品消费上普遍存在“搭便车”问题。因此，由中央政府来提供公共物品可以减少分散提供公共物品的成本，对那些具有跨区域溢出效应的环境污染需要中央政府干预（Oates，2002）。乔宝云等（2006）的研究表明财政分权导致地方政府公共服务供给能力下降。傅勇（2010）的实证研究发现财政分权不仅降低了地方基础教育的质量，而且也减少了城市公用设施的供给。他指出通过采取加大反腐力度、推进户籍制度改革和政绩考核时关注民众诉求等措施，能改善地方非经济公共物品的供给。中国的财政分权模式对地方政府“轻民生性公共服务”发展存在内在激励，经济管理权限的下放易造成地方公共服务支出的“竞次”效应（陈思霞、卢盛峰，2014）。
综上所述可以看出，大多数学者都认为财政分权有利于地方政府更有效地提供公共物品（e.g.，Tiebout，1956；Dethier，1999；Bardhan，2002；Jin，Qian，and Weingast，2005；Iwan Barankay，Ben Lockwood，2007；孙琳、潘春阳，2012），但也有学者持反对意见，认为财政分权减少了公共物品的供给，公共物品更适合由中央政府来提供（e.g.，Oates，1999；乔宝云等，2006；傅勇，2010；陈思霞、卢盛峰，2014）。我国地方公共物品供给效率低（特别是教育、环境保护、城市公用设施等物品）的现实确实对财政分权提出了一定的挑战(8)，为克服这一问题，未来我国财政体制改革应进一步理顺中央和地方财权与事权的关系，使地方财权与事权相匹配(9)，适度加强中央事权和支出责任，对一些外部性较强的公共物品可考虑由中央政府提供。
2.4.3 财政分权对环境质量的影响
那些得到美国联邦政府授权实施《清洁水法》（Clean Water Act）州的水质指数比其他未得到授权州的水质指数下降了4%，这是因为一旦州政府得到授权，那么州在市政废水处理设施、污染物排放许可和具体污染物排放监管标准方面都会有很大的自由裁量权（wide discretion），为吸引外来资本、发展辖区经济，州政府一是会放宽辖区环境监管标准，二是在环境保护和治理上出现了跨州“搭便车”（free-riding）现象（Hilary Sigman，2005）。Ben Lockwood（2005）认为由于环境污染具有溢出效应，即使地方政府执行了由中央政府统一制定的环境政策，环境质量也不会得到明显改善，这时财政集权更有利于提高公共物品供给，降低辖区环境污染差异。例如，化学有毒物质排放对美国周边县造成的污染要比本县严重（E.Helland，A.B.Whitford，2003）。如果美国某个州政府治理造纸厂的环境污染排放物，那么其他州的居民将比这个州获得更多环境质量改善带来的益处（W.Gray，R.J.Shadbegian，2004）。杨瑞龙等（2007）考察了中国分权式改革对环境质量的影响，结果发现财政分权度的提高对环境质量有显著负向影响，这表明财政分权改革降低了地方政府改善环境的努力。张克中等（2007）的研究发现财政分权与碳排放呈正相关关系，分权度的提高不利于碳排放量的减少。财政分权对能源消耗和碳排放有着显著正向影响，现行财政分权激励体制下地方政府并没有节能减排的动力（黄国宾、周业安，2014）。薛钢和潘孝珍（2012）的研究结果表明以支出分权度量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，以收入分权度量的财政分权指标与污染物排放规模关系不确定。财政分权增加了外溢性公共物品（如废水）以及覆盖全国的纯污染公共物品（如二氧化硫）的污染排放强度（闫文娟、钟茂初，2012）。财政分权显著地提高了各种工业污染物的排放量，降低了工业污染治理投资额（刘琦，2013）。郭志仪和郑周胜（2013）的研究表明财政分权程度越高，地方政府从经济增长过程中获得的财税收入越多，则地区工业“三废”排放量也就越大。财政分权体制下，地方政府会放宽环境政策、放松环境保护标准以争夺资本和劳动等流动性生产要素推动辖区经济增长，这种经济发展模式加剧了辖区环境污染，具有不可持续性（陶然等，2009）。
另一方面，财政分权会导致“邻避效应”（NIMBY，not-in-my-back-yard），地方政府为阻止污染企业到其辖区落户，会将其辖区的环境污染规制标准提高到最优污染水平之上（e.g.，Markusen，Morey and Olewiler，1995；Wilson，1996；Glazer，1999）。财政分权制度下，辖区会在新建工厂产生的消费者剩余及其所带来的环境污染导致的损失之间做出权衡，如果消费者剩余较大，所有辖区都会竞争修建这个工厂，辖区会竞相放宽环境污染管制标准到最优污染水平之下；反之，如果环境污染导致的损失较大，则辖区会提高环境污染管制标准到最优污染水平之上，后者被称为“竞争到顶”（race to the top）的环境规制竞争效应（Arik Levinson，2003）。随着20世纪80年代中期以来美国各州财政状况的不断改善，环境分权使联邦各州在环境污染控制支出上产生了“竞争到顶”（race to the top）的效应（Millimet，2003）。财政分权度越低，地方政府越倾向于放松环境监管；分权度越高，地方政府越可能在环境监管策略上伸出“促进节能减排之手”（李猛，2009）。
通过梳理上述文献可以看出，国内外学者对财政分权与环境质量之间的关系进行了大量而充分的研究，得出了一些有意义的结论，但学者们并没有达成一致意见。一些学者认为财政分权使得地方政府自由裁量权扩大，在获得中央政府授予的环境监督管理权限后，地方政府会放松辖区环境监管标准，并且在环境保护和治理上“搭便车”，这加剧了辖区环境污染（Hilary Sigman，2005；杨瑞龙等，2007；陶然等，2009；刘琦，2013；郭志仪、郑周胜，2013；黄国宾、周业安，2014），财政集权更有利于解决环境污染问题（Ben Lockwood，2005）；而另一些学者则认为财政分权会导致“邻避效应”，辖区政府在控制环境污染监管措施上产生了“竞争到顶”的效应，在环境监管策略上伸出了“促进节能减排之手”（Arik Levinson，2003；Millimet，2003；李猛，2009）。考虑到环境污染的负外部性，本辖区环境污染不但不利于本辖区的居民健康，并且很可能对其他辖区居民产生更大程度的损害（E. Helland，A.B. Whitford，2003）；同理，本辖区环境污染治理也很可能给其他辖区居民带来更大益处（W. Gray，R.J. Shadbegian，2004）。因此，对于环境污染这种具有较强外部性的公共物品，适当集权有利于克服和解决地方政府在环境保护和治理上的“搭便车”问题。然而，尽管财政集权在环境保护和治理过程中能够发挥重要作用，仍然有学者认为治理“搭便车”问题的最优方案不是集权而是分权，分权能够更有针对性地处理环境污染的溢出效应问题，联邦政府应继续下放权力给州政府，以便州政府在环境污染治理问题上有针对性地做出决策（Hilary Sigman，2005）。
最后，值得注意的是，我国地方政府的行为除受财政激励体制影响外，还受政治晋升激励体制的影响，显然，在分析我国地方政府行为时，这两个激励效应及它们的双重影响（积极的、正面的影响和消极的、负面的影响）都应予以考虑。然而，已有文献未能全面揭示财政激励和政治晋升激励这两个激励效应对环境质量的双重影响，在研究地方政府行为对环境质量作用时，已有文献对地方政府行为影响辖区环境质量的作用机理及传导机制也没有进行充分论述，从政治周期角度探讨环境污染背后制度性根源的文献还处于空白。此外，李猛和沈坤荣（2010）的研究表明官员腐败也是地方政府短期化行为的重要原因，因此在研究地方政府行为时，除考虑财税激励和政治晋升激励的作用外，官员腐败对地方政府行为的影响，进而导致地方政府行为对辖区环境质量的作用也不应该被忽视。
有鉴于此，本书在财政分权改革和政治晋升激励框架下，并且在考虑了各省（直辖市、自治区）法制环境的基础上，全面剖析地方政府行为对辖区环境质量的影响，以探讨我国环境质量恶化的深层次原因及制度性根源，寻找“促进地方政府节能减排之手”的政策抓手，并有针对性地提出改善我国环境质量、提升我国生态文明建设水平的具体政策建议。
在实现经济增长和环境保护协调发展过程中，政府这只“有形的手”究竟应该扮演怎样的角色和起怎样的作用？这是值得我们深入思考的一个问题。我们应该全面总结我国改革开放40多年来地方政府行为对环境质量的作用及影响，吸取经验教训、迎接困难和挑战，抓住机遇力求在“经济发展新常态”下，探索出一条经济增长与环境保护协调可持续发展的“大国发展道路”，这一问题的研究和解决也能为世界上其他发展中国家正确处理经济增长与环境保护之间的关系提供经验借鉴。
(1) 中央政府、省（直辖市、自治区）政府、地级市（自治州、盟）政府、县（区、旗、县级市）、乡（镇）政府。
(2) 财政外部性指个人行为影响了政府的补贴成本或者税收收入的一种现象，例如，吸烟会损害健康，吸烟者会因健康问题购买由政府补贴的医疗保险。那么吸烟就会增加政府补贴医疗保险的成本，这种成本会传递到一般纳税人身上，这就是吸烟产生的财政外部性（Edgar K. Browning，1999）。
(3) 由于存在信息不对称，政府要了解污染企业排放的边际成本、边际社会成本和边际外部成本是非常困难的。这使庇古税在实践中运用的实际效果大打折扣。
(4) 陈共：《财政学》（第六版），19页，北京，中国人民大学出版社，2009。
(5) ［美］萨缪尔森：《经济学》（第十四版），上卷，571页，北京，首都经贸大学出版社，1996。
(6) Rosen，Harvey S. and Ted Gayer（2008）对纯公共物品（pure public goods）的定义：具有严格非排他性（要阻止任何人消费这种物品，要么代价非常大，要么就是不可能的）和非竞争性（消费该物品的另一个人的额外资源成本为零）的物品。
(7) 中国改革开放以来形成了一种特定的分权模式，在地方政府没有获得相对独立税权的前提下，拥有了部分公共职能的事实自由处置权，形成了一种所谓的“经济联邦主义”，这种分权模式赋予了地方政府较大的激励，从而能够起到促进市场或者保护市场的作用，并相应地促进了经济增长（Montinola，Qian andWeingast，1995；Qian and Weingast，1996，1997；Jin，Qian and Weingast，2005）。参见周业安，章泉.财政分权、经济增长和波动.管理世界2008年第3期。
(8) 在影响公共服务供给效率的多种因素中，财政分权更具基础性（刘琦，2013）。
(9) 2013年，中国地方政府在全国的财政收入占53.4%，财政支出占85.4%，支出比收入多了5.03万亿元（资料来源：wind数据库）。